淺談預(yù)算管理在財務(wù)管理中的作用

淺談預(yù)算管理在財務(wù)管理中的作用

1我國現(xiàn)行財政框架改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和完善，金融職能也得到了調(diào)整。為建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的社會主義公共財政框架,財政部自2000年開始,從改革預(yù)算編制方法入手,逐步拉開了預(yù)算管理體制改革的帷幕。至今,已初步建立起部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購的基本框架,預(yù)算編制和執(zhí)行的形式、方法和內(nèi)容發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變,改革取得了階段性的成效。1.1促進財政管理的職能預(yù)算編制工作逐步走向規(guī)范化、制度化和科學(xué)化,已初步建立起與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機制;強化了預(yù)算約束和監(jiān)督,增強了預(yù)算的計劃性、嚴肅性和透明度;預(yù)算編制不斷細化,預(yù)算編制時間與編制方式發(fā)生重大改變,預(yù)算編制的準確性進一步提高。1.2現(xiàn)金支付、到硬件單位通過國庫集中支付運行機制,收入收繳的資金及時進入國庫單一賬戶或財政專戶,支付的資金則按照用款計劃和規(guī)范程序直接支付到供貨商或最終用款單位,實現(xiàn)了資金收付由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_”、賬戶管理由分散到統(tǒng)一;同時,通過電子化監(jiān)控系統(tǒng)實時監(jiān)控,有效提高了預(yù)算執(zhí)行的有效性和透明度。1.3有利于政府宏觀調(diào)控,發(fā)揮政府監(jiān)督作用政府采購的規(guī)模不斷加大,范圍不斷擴展。從宏觀角度看,政府采購的數(shù)量、品種和頻率能夠?qū)ι鐣男枨笫┘佑绊?因此有利于強化政府的宏觀調(diào)控。從微觀角度看,有利于加強財政支出管理,提高資金使用效率,有效發(fā)揮財政的監(jiān)督作用。從廉政建設(shè)角度看,財政、供應(yīng)商和社會公眾等全方位監(jiān)督使政府的采購行為在公開、公正、透明的環(huán)境中運作,不僅有效節(jié)約資金,也起到了從源頭上防治腐敗的作用。1.4加強執(zhí)收執(zhí)罰的透明度,防止腐敗通過將大量預(yù)算外資金、制度外資金等非稅收入都逐漸納入預(yù)算管理,大大增加了政府可支配的資金規(guī)模;通過對不同的收費確定合理的資金管理模式,促進政府與市場的合理分工;通過加強執(zhí)收執(zhí)罰的透明度,使政府收費行為得到規(guī)范,有力防治腐敗。同時,實施政府收支分類改革,擴大分類范圍,調(diào)整分類辦法,更好地符合了市場經(jīng)濟體制下政府職能轉(zhuǎn)變和公共財政的實際,更清晰地反映了政府職能活動,強化了預(yù)算的管理和監(jiān)督,同時提高了財政信息化水平。2部門預(yù)算管理更加全面2011年,中央1號文件的下達及中央水利工作會議的召開,國家大幅度增加水利投資,水利事業(yè)的發(fā)展和改革取得了突破性進展。同時,對國家投入的水利資金管理的責(zé)任和任務(wù)也加大。如何管理好、使用好巨額的資金,保障資金安全,提高預(yù)算資金使用管理的有效性已經(jīng)成為水利事業(yè)發(fā)展、改革中的重大課題。幾年來,隨著預(yù)算管理體制改革的深化和水利部中央級預(yù)算管理辦法(試行)》的出臺,部門預(yù)算管理理念逐漸在水利行業(yè)深入人心。各單位預(yù)算管理進一步強化和規(guī)范,預(yù)算資金的保障程度進一步提高,各項預(yù)算基礎(chǔ)工作進一步加強,對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度進一步加大。通過幾年的改革實踐,海委已形成了“單位負責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),財務(wù)部門歸口管理,相關(guān)部門分工配合”的財務(wù)統(tǒng)一管理體制,樹立了依法理財觀念,探索了一些卓有成效的思路和做法。2.1加強部門預(yù)算管理2.1.1海委預(yù)算管理的總體情況近年來,海委預(yù)算管理能力不斷增強。在預(yù)算編制上,打破了“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)模式,預(yù)算的安排充分體現(xiàn)海委工作重點。在預(yù)算分配上,強化了財務(wù)部門對預(yù)算編制的統(tǒng)一管理,實現(xiàn)了經(jīng)費的統(tǒng)籌安排;在預(yù)算資金管理上,建立“單位負責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),財務(wù)部門歸口管理,相關(guān)部門分工配合”的財務(wù)統(tǒng)一管理體制,以財務(wù)部門為龍頭,充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用,與各業(yè)務(wù)部門密切配合,增強了資金控制力和保障能力。同時,不斷深化財務(wù)部門對各項業(yè)務(wù)工作實際需求的了解和滲透,重視預(yù)算的綜合平衡,并有效挖掘預(yù)算資金增長點,取得了顯著成效。近年來,經(jīng)費水平以兩位數(shù)比例連續(xù)增長,有效保證了各項工作的順利開展。在基本支出預(yù)算安排上,根據(jù)海委系統(tǒng)各單位開支的實際需求,按預(yù)算單位級次進行逐個單位測算,并結(jié)合單位的創(chuàng)收能力和資源,基于財政部下達的財政資金統(tǒng)籌安排各單位基本支出經(jīng)費,使全委在同一系統(tǒng)范圍內(nèi)基本支出人均數(shù)更加趨于合理,消除了預(yù)算層層扒皮、基層單位工資無法按時支付、辦公經(jīng)費沒有來源的現(xiàn)象,解決了基層單位的實際問題;同時,也調(diào)節(jié)了單位的貧富差距,反映出單位實際的資金需求,預(yù)算編制更加科學(xué)合理。在2008年財政部測算參公單位基本支出定額中,海委預(yù)算安排未超出定額標準,比較客觀實際地反映了海委基本支出人員經(jīng)費水平,得到了財政部及水利部的認可,彌補了海委近兩年的財政資金,緩解了海委基本支出經(jīng)費不足的現(xiàn)狀。在項目預(yù)算的管理中,積極參加水利部開展的專項經(jīng)費定額的測算工作,已完成防汛、水利工程維修養(yǎng)護、水文測報、水信息運行及進行中的水資源管理的定額測算工作,將海委的專項工作進行全面論證,確定定額的取費點。另外,在項目資金的安排中,執(zhí)行項目專項定額的按定額安排;沒有專項定額的按照海河流域水利保障體系建設(shè)需求,面向基層根據(jù)各自的職責(zé)工作范圍,科學(xué)合理地安排項目經(jīng)費,發(fā)揮專項資金最大的經(jīng)濟效益。下一階段海委預(yù)算管理工作要在預(yù)算編制的深度上下功夫,實現(xiàn)預(yù)算管理的精細化。即以精細化管理為手段,運用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理技術(shù),改變粗放式管理的方式,精確、細致、深入地實施管理,實現(xiàn)對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的精確掌控,不斷提高預(yù)算管理的科學(xué)性。2.1.2細化預(yù)算編制,確保高效執(zhí)行實行部門預(yù)算改革以來,預(yù)算編制過粗一直是亟待解決的問題,它嚴重制約著財政職能的有效發(fā)揮。由于財務(wù)管理層次多、資金供需矛盾突出、地區(qū)間財力不平衡及擬建項目前期準備不充分等原因,有的部門仍存在層層代編預(yù)算、部門之間預(yù)算隨意調(diào)整、追加頻繁的現(xiàn)象,預(yù)算編制隨意性大;一些單位沿用“基數(shù)法”分配預(yù)算,預(yù)留或虛列專項支出預(yù)算,導(dǎo)致分配不公、苦樂不均,影響預(yù)算編制的準確性和科學(xué)性。因此,著力推動細化部門支出預(yù)算改革,是當前預(yù)算改革中一項艱巨緊迫任務(wù)。近年來,隨著部門預(yù)算管理改革的逐步深化,海委財務(wù)部門高度重視預(yù)算細化工作。預(yù)算從基層編起,自下而上逐級編報,所有開支項目落實到具體的預(yù)算單位,杜絕代編預(yù)算的現(xiàn)象,預(yù)算層次進一步延伸,責(zé)任主體更為明確;同時,細化預(yù)算批復(fù)內(nèi)容,將大類支出分解到款級和項級支出,細化到基層預(yù)算單位的具體項目。從而,提高了預(yù)算編制的權(quán)威性、規(guī)范性和嚴肅性。考慮到預(yù)算編制細化到基層的工作實際,針對基層預(yù)算單位規(guī)模小和收入結(jié)構(gòu)不合理、單位偏遠國庫支付業(yè)務(wù)無法開展、會計機構(gòu)不健全、管理制度不完善、綜合管理水平低等情況,2008年海委取消了五級預(yù)算單位,并入四級后,由73家預(yù)算單位減為38家,使得預(yù)算編制和執(zhí)行更加科學(xué)合理、國庫支付工作更加順暢,同時大大降低了財務(wù)風(fēng)險、提高了效率。預(yù)算細化到基層單位是加強預(yù)算管理的有效方法,但對當今財政資金沒有全部滿足、海委部分基層預(yù)算單位缺口經(jīng)費要靠創(chuàng)收解決來說,這給基層單位帶來了很大的困難。由于基層單位工作內(nèi)容單一、人員和資源匱乏,海委減少五級預(yù)算單位由四級預(yù)算單位在預(yù)算的編制和執(zhí)行中進行統(tǒng)籌,使得預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)合理,也有利于單位的事業(yè)開展。另外,交通信息不便使得國庫支付工作很難開展,財會人員素質(zhì)低、會計基礎(chǔ)工作薄弱、會計電算化無法開展不能及時準確地反映和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。為更好地加強預(yù)算管理,結(jié)合海委的實際情況,將五級預(yù)算單位并入四級預(yù)算單位管理,并相繼出臺了符合財政預(yù)算細化管理的會計核算辦法,使得預(yù)算管理更加切合實際,預(yù)算管理水平得到進一步的提升。2.1.3落實責(zé)任,加強責(zé)任落實資金安全是促進水利事業(yè)各項工作順利開展的支撐點和落腳點,是確?！八膫€安全”、保證單位健康良性運行、推進水利行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和關(guān)鍵。近年來,海委高度重視對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管,在完善責(zé)任制度基礎(chǔ)上,把加強資金使用管理放到突出位置來抓。一方面,積極貫徹落實水利部預(yù)算執(zhí)行管理和中央水利資金使用管理和承諾書制度,明確責(zé)任主體,將資金使用管理各個環(huán)節(jié)中的責(zé)任監(jiān)管層層落實。另一方面,按照系統(tǒng)管理的思想,不僅重視財務(wù)部門的工作,更重視各業(yè)務(wù)部門在資金使用和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)密切協(xié)作、整體考慮、系統(tǒng)管理,合理配置和使用資金。從2008年開始,開展由財務(wù)、規(guī)計、審計等多部門參與的預(yù)算執(zhí)行重點檢查工作,建立自查和聯(lián)查制,對委屬各單位預(yù)算執(zhí)行情況進行全面檢查。結(jié)合業(yè)務(wù)工作進展,對資金使用的各個環(huán)節(jié)進行全方位、多角度的監(jiān)督,力求資金使用過程中制度完善、責(zé)任落實、資金到位及時、經(jīng)費使用合法合理。這項工作開展順利,提高了委屬各單位依法理財意識,對查出的問題及時進行了整改落實,有效防范了財務(wù)風(fēng)險,杜絕了重大違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。2009年是水利部確定的預(yù)算執(zhí)行管理整改提高檢查年,海委在堅持自查聯(lián)查制的基礎(chǔ)上,通過建立委屬各單位自查自糾、交叉互審等方式,強化監(jiān)管,嚴格問責(zé),提高資金使用和國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性、安全性和有效性,堵塞漏洞,確保財政資金發(fā)揮應(yīng)有的作用。2.2管理要到位,要堅持量入為出為了貫徹執(zhí)行國家政府采購有關(guān)規(guī)定、規(guī)范國有資產(chǎn)管理,海委成立了部門集中采購辦公室,進行資產(chǎn)的集中調(diào)配與采購。對委機關(guān)及委直屬事業(yè)單位執(zhí)行部門集中采購,堅持量入為出的原則,切實做到當年項目當年財力安排。初步制定委機關(guān)及委直屬事業(yè)單位辦公設(shè)備配置標準,對超標準的項目進行規(guī)范,充分發(fā)揚厲行節(jié)約、勤儉辦事的精神。一方面節(jié)約了財政資金、提高了資產(chǎn)使用效益,另一方面有效預(yù)防了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時,充分利用“政府采購管理信息系統(tǒng)”“政府采購信息統(tǒng)計系統(tǒng)”,做好政府采購統(tǒng)計和信息報送工作;并結(jié)合海委機關(guān)實際情況,著手開發(fā)“海委機關(guān)固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”,努力使之成為今后加強資產(chǎn)管理、提高資產(chǎn)使用效益的有效平臺。2.3建立長效機制針對預(yù)算執(zhí)行中部門基建類、科技類、行政事業(yè)類項目實施慢、預(yù)算執(zhí)行進度慢、結(jié)余資金較大的情況,海委一方面切實轉(zhuǎn)變觀念,主動順應(yīng)財經(jīng)體制改革的要求,加強計劃管理,注重部門協(xié)作與配合,理順環(huán)節(jié),落實責(zé)任,整體推進,為加快支付進度創(chuàng)造條件;另一方面妥善處理好加快資金支付進度與嚴格基建程序、嚴肅財經(jīng)紀律、確保工程質(zhì)量的關(guān)系,著手建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的長效機制,從量和質(zhì)兩個方面保證資金的支付進度。首先,做到基建投資計劃以及預(yù)算的及時下達,確保項目能夠及時實施。其次,做好預(yù)算執(zhí)行進度計劃管理。各單位根據(jù)前期工作進度、工程進度、支付進度和時間進度,統(tǒng)籌制定科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進度計劃,著力解決制約項目實施的瓶頸問題,切實推進項目安排及實施的科學(xué)性、合理性,使計劃管理、資金管理和工程建設(shè)管理有效結(jié)合,提高資金支付率,加快預(yù)算執(zhí)行進度。第三,落實責(zé)任制度。各單位制定詳細的年度預(yù)算支付計劃,把項目落實到具體承擔(dān)單位,做到1個項目1套方案,并由專人負責(zé)。同時,建立健全行業(yè)管理部門的責(zé)任制度。第四,做好支付進度的信息統(tǒng)計報送和通報工作。2009年海委將繼續(xù)執(zhí)行水利財政資金國庫支付進度的月報、周報制度以及工作的督查制度,加強資金動態(tài)管理,保證財政資金支付進度工作順利開展。2.4加強項目資金管理，提高資金使用效率2.4.1建立科學(xué)管理機制立項是項目管理工作的開始,也是項目管理中的首要和關(guān)鍵環(huán)節(jié),項目立項工作的失誤是對項目資金最大的浪費。因此,應(yīng)在現(xiàn)有條件下,對水利事業(yè)任務(wù)的重點、特點進行研究,提出項目立項的范圍和要求,使符合條件的、事業(yè)發(fā)展急需的項目能夠盡快立項,提高立項的科學(xué)性。從而,便于水利項目立項工作的管理,建立水利項目的科學(xué)管理機制。海委在結(jié)合實際工作的前提下,積極開展項目庫的儲備工作,加強項目庫的管理,根據(jù)工作重點的變化及時調(diào)整和儲備項目,在預(yù)算規(guī)模允許的情況下使項目安排更加合理,發(fā)揮財政資金的最大效益。2.4.2建立項目評審制度,確保申報文本的權(quán)威性,提高申報專家的質(zhì)量項目評審是對各單位上報的項目申報書進行評審,通過專家的鑒定確定項目的可行性,明確上報預(yù)算項目實施。為此,海委對每年各單位上報入庫的項目進行入庫前的專家評審。幾年來,預(yù)算項目評審制度的建立實施,保證了評審專家的全面性、權(quán)威性,也保證了評審過程中專家評審的獨立性,有效控制了其他因素,促進了項目申報文本的質(zhì)量。同時,項目評審組織工作更加正規(guī)嚴密,對專家的選擇科學(xué)合理,做到了學(xué)科和專業(yè)配套齊全。通過項目評審工作,從源頭上提高了項目申報的質(zhì)量和入庫項目的科學(xué)性,從而提高了財政資金的使用效益。2.4.3建章立制,從制度上保證資金的安全項目執(zhí)行過程是項目管理的關(guān)鍵。完善項目執(zhí)行過程的管理,加強項目執(zhí)行工作各方面的控制,對預(yù)算執(zhí)行效果和提高預(yù)算資金效益具有最直接的影響。項目執(zhí)行過程的控制應(yīng)從資金和業(yè)務(wù)兩個方面共同進行。財務(wù)方面的控制主要是嚴格支出管理,確保項目實施過程的每一個環(huán)節(jié)必須以批復(fù)的預(yù)算為依據(jù),避免脫離預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生,通過嚴密的制約機制和授權(quán)制度保證資金的安全。業(yè)務(wù)方面主要通過各項業(yè)務(wù)的質(zhì)量控制體系建設(shè)保證項目工作質(zhì)量,從而發(fā)揮水利資金應(yīng)有的效益。為了加強項目法人監(jiān)管、規(guī)范招投標工作、促使項目法人更好地履行職責(zé)、避免執(zhí)行上的缺陷,海委依據(jù)水利部有關(guān)規(guī)定印發(fā)了《海委系統(tǒng)水利工程建設(shè)招標評標專家?guī)旃芾磙k法》和《海委水利工程建設(shè)項目招標投標管理行政監(jiān)督辦法》等。并組織專題研究,特別加強對建設(shè)項目法人的組建和監(jiān)管,建立健全責(zé)任追究制度,并從財務(wù)管理和基建管理兩個方面入手,抓好合同簽訂環(huán)節(jié),堵住漏洞,堅決杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象,確保招標活動依法進行。2.4.4積極推動水利行業(yè)績效評價工作,積極開展績效評價指標體系海委出臺的“海委行政事業(yè)類項目驗收辦法”,對項目總體驗收權(quán)限、內(nèi)容和依據(jù)作了明確規(guī)定;同時,開展項目績效評價是今后一段時間加強預(yù)算管理保證資金效益的重要工作,水利部應(yīng)盡快研究制定符合水利行業(yè)特點的績效評價方法和指標體系,積極推進績效評價工作在水利部門的順利開展。不斷探索符合我國國情的項目績效評價工作規(guī)則,并在實踐中總結(jié)經(jīng)驗,通過績效評價工作的深入開展進一步促進項目運作過程的規(guī)范,保證水利資金安全,提高資金效益水平。3對改進水利資金使用管理方式的建議今后一個時期加強預(yù)算管理,提高資金使用效益的思路是:圍繞水利中心工作,不斷深化財務(wù)改革,與時俱進,繼續(xù)加強財務(wù)的統(tǒng)一管理,建立完善的財務(wù)制度體系;加強財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理工作上的協(xié)調(diào)和溝通,加強工作的預(yù)見性、計劃性和協(xié)調(diào)性;強化財務(wù)的監(jiān)督檢查,確保水利資金的安全有效運行;努力使單位微觀的財務(wù)管理與國家財政改革的宏觀形勢要求及水利中心工作結(jié)合起來,從大局著眼,從小事做起,加強和完善各項基礎(chǔ)管理制度