可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與中國環(huán)境法的再認(rèn)識

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與中國環(huán)境法的再認(rèn)識

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會通過的《環(huán)境與發(fā)展宣言》首次以聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會的聲明的形式通過了環(huán)境與發(fā)展的基本戰(zhàn)略。中國在《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展的白皮書》中提出未來中國的社會經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)朝著可持續(xù)發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變,并制訂了《中國可持續(xù)發(fā)展的法律制定和實施》優(yōu)先項目計劃。不難想見,在調(diào)整舊的、不可持續(xù)的中國法律體系向新的、可持續(xù)的中國法律體系轉(zhuǎn)變的過渡階段,中國環(huán)境法首當(dāng)其沖地成為這場變革優(yōu)先創(chuàng)新的領(lǐng)域。同樣自1992年,對于探尋可持續(xù)環(huán)境法發(fā)展的中國來說,又多了一項經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的新挑戰(zhàn)。1996年3月第八屆全國人大第四次會議審議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中將實行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、初步建立和形成完善的市場經(jīng)濟(jì)體制作為未來15年的主要奮斗目標(biāo)。因此,促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)條件下的可持續(xù)發(fā)展不僅成為中國環(huán)境法創(chuàng)新的目標(biāo),而且也是影響中國環(huán)境法創(chuàng)新的基本社會因素?？沙掷m(xù)發(fā)展對環(huán)境立法的沖擊是革命性的、全球性的。可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展戰(zhàn)略,促使每一個國家都在根據(jù)本國的國情和法制條件探尋適合自己發(fā)展的契機(jī)。不難發(fā)現(xiàn),在各國建設(shè)可持續(xù)環(huán)境立法中,具體的制度安排和政策設(shè)計各有特色,但是都有一個共同的求新思路,就是首先通過法律觀念的創(chuàng)新進(jìn)而上升為法律體系和法律制度的創(chuàng)新;都有一條共同的創(chuàng)新路線,就是首先建立融合公害控制、自然環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大一統(tǒng)的整體環(huán)境觀,爾后建設(shè)、健全環(huán)境基本法,進(jìn)而整合完善環(huán)境法律體系。這些可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下的外國環(huán)境法創(chuàng)新給中國環(huán)境法發(fā)展無疑帶來寶貴的啟迪。自1992年以來,一系列舊法得到修訂、新法得以誕生1。但是在環(huán)境法案數(shù)量持續(xù)增長的背后卻隱藏著作為環(huán)境立法基石的環(huán)境法律理論的滯后和貧乏,單行法上的立法冒進(jìn)引來諸多弊端。比如,忽視可持續(xù)的環(huán)境法律理論的建設(shè),環(huán)境法和自然資源法的關(guān)系問題混亂,《環(huán)境保護(hù)法》脫離其作為環(huán)境基本法的立法定位且得不到修正,單行法律尤其是自然資源法之間的沖突難以化解,等等。在那些與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的環(huán)境法基本法理問題(基本理念、基本概念和基本范疇等)沒有得到明確、一部體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基本法沒有得到修訂的條件下,可以想見,僅滿足于那些單行的環(huán)境立法是不夠的。筆者認(rèn)為,中國環(huán)境法的創(chuàng)新,首先應(yīng)當(dāng)解決可持續(xù)環(huán)境法律觀念的創(chuàng)新,然后是可持續(xù)環(huán)境法律體系的創(chuàng)新。兩個創(chuàng)新,前后不可倒置、不可替代。那么如何解釋這兩個創(chuàng)新呢?可持續(xù)的中國環(huán)境法的藍(lán)圖應(yīng)當(dāng)是什么樣的呢?“可持續(xù)發(fā)展與中國環(huán)境法創(chuàng)新”,可分為兩個子題予以論述:(一)環(huán)境法概念的復(fù)元和范疇的重界;(二)環(huán)境法律體系重塑。整體環(huán)境觀的影響1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國際環(huán)境與發(fā)展的基本原則一經(jīng)提出來,國外許多體現(xiàn)這一原則的環(huán)境立法隨即涌現(xiàn)出來。發(fā)展如此迅猛,一個重要的原因是國際上對環(huán)境法概念的理解一直是采取大環(huán)境觀,即融合污染控制、資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體環(huán)境觀。這一整體環(huán)境觀與可持續(xù)發(fā)展所要求的“政府在制定經(jīng)濟(jì)、社會、財政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易及其它政策時,要將環(huán)境與發(fā)展問題作為一個整體來考慮”(P87)是完全一致的。如新西蘭《資源管理法》在1991年就開始制定,在1994年得到更徹底的修訂,更加突出可持續(xù)資源管理?？梢哉f整體環(huán)境觀極大地促進(jìn)了可持續(xù)環(huán)境立法的發(fā)展。中國的環(huán)境法,雖然經(jīng)過較長時間的發(fā)展已經(jīng)形成規(guī)模和體系,但就法律概念而論,長期以來,政府管理部門和多數(shù)民眾、甚至相當(dāng)多的法學(xué)者都是以非整體環(huán)境觀來理解環(huán)境法概念的,形成了狹隘環(huán)境法概念和范疇論。最狹隘的觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境法就是污染防治法。其形成,很大程度上受制于中國環(huán)境法初創(chuàng)時期立法指導(dǎo)思想的局限性,以及國家對環(huán)境保護(hù)和自然資源的部門分割管理的影響。如中國1989年正式頒行的《環(huán)境保護(hù)法》的大量內(nèi)容主要針對污染和其他公害;作為環(huán)境管理職能部門的國家環(huán)境保護(hù)總局,其主要任務(wù)也集中在污染控制和其他公害的防治。另外一種比較普遍的狹隘理論認(rèn)為,環(huán)境法“只調(diào)整人們在保護(hù)和改善環(huán)境,合理利用自然資源、防治污染和其他公害中產(chǎn)生的社會關(guān)系,即環(huán)境保護(hù)關(guān)系。以土地資源為例,土地有關(guān)的法律包括調(diào)整土地所有權(quán)、使用權(quán)、與土地的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和保護(hù)等關(guān)系的民法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境保護(hù)法和刑法等。顯然,環(huán)境保護(hù)只調(diào)整其中的土地資源保護(hù)關(guān)系,即調(diào)整因合理開發(fā)利用土地資源,防止浪費(fèi)、破壞和受污染而產(chǎn)生的社會關(guān)系”(P26-27)。總之,狹隘的環(huán)境法理論都因為過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境法與自然資源法在調(diào)整目的上的差異,而認(rèn)為環(huán)境法與自然資源法是相對獨(dú)立、互相交叉的關(guān)系,把自然資源法歸屬于經(jīng)濟(jì)法范疇(P5)。2狹隘的環(huán)境法概念和范疇論,成為發(fā)展中國可持續(xù)環(huán)境立法的認(rèn)識論疑障。由于環(huán)境法概念深入不到自然資源管理領(lǐng)域,資源管理和立法往往唯經(jīng)濟(jì)增長至上,而社會大眾也難以把資源生態(tài)保護(hù)觀念有效地貫徹到資源消費(fèi)行動和資源保護(hù)活動之中。環(huán)境與資源法的融合論1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略引入中國以后,迫使中國法學(xué)界和有關(guān)部門對環(huán)境法概念及其范疇進(jìn)行重新認(rèn)識和界定。這可謂是可持續(xù)發(fā)展對中國環(huán)境法觀念的第一個沖擊,持狹隘環(huán)境法論的人們一時間對“環(huán)境法”陌生起來且有點(diǎn)無所適從了。這從術(shù)語的多元化中可見一斑,在原有較權(quán)威的、約定俗成的“環(huán)境保護(hù)法”和“環(huán)境法”后3,又多出了“環(huán)境與資源保護(hù)法”、“環(huán)境資源法”、“環(huán)境與資源法”等4,表明人們開始關(guān)注環(huán)境法和自然資源法的共生關(guān)系。多元論中有一個逐漸成長的“環(huán)境與資源法”融合說(或“環(huán)境資源法”說),因它倡導(dǎo)反映整體環(huán)境觀的環(huán)境法概念而日益受到關(guān)注,并逐漸被認(rèn)同?！碍h(huán)境與資源法”融合說主要觀點(diǎn)是:“自然資源法主要指各種自然資源的規(guī)劃、合理開發(fā)、利用、治理和保護(hù)等方面的法律;環(huán)境保護(hù)法是保護(hù)環(huán)境、防治污染和其他公害的法律。這兩種法律密切聯(lián)系,也都涉及到自然資源,因而可以結(jié)合成為部門法”(P18);環(huán)境法與自然資源法在內(nèi)容上互相滲透,在制度上相互銜接,在法律原理上相互影響,在法律發(fā)展上互相促進(jìn)。因此,把環(huán)境法和自然資源法結(jié)合起來,發(fā)展出一個新的法律部門,已經(jīng)具備了合理性和必要性(P40-41);應(yīng)當(dāng)把國土法、自然資源法和環(huán)境法合在一起,作為中國社會主義法律體系中的一個獨(dú)立法律部門(P82-86)。筆者認(rèn)為,“環(huán)境與資源法”融合說提出了真正廣義的環(huán)境法概念論。在這里,反映整體環(huán)境觀的環(huán)境法元概念終于在可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)下在中國環(huán)境法土壤中得到重新培植?！碍h(huán)境與資源法”融合說在采用“環(huán)境與資源法”作為環(huán)境法術(shù)語時,主要考慮到中國“環(huán)境法”已經(jīng)被狹義化了,采用“環(huán)境與資源法”既可明示其與過去的狹隘環(huán)境法的不同,又可闡明環(huán)境法和自然資源法的融合。在以整體環(huán)境觀為指導(dǎo)的環(huán)境法概念得以復(fù)元以后,中國環(huán)境法可以且應(yīng)當(dāng)重新啟用“環(huán)境法”,以同國際上通行的環(huán)境法術(shù)語和諧一致5。復(fù)元的中國環(huán)境法成為調(diào)整環(huán)境污染和公害的防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)、利用、管理與保護(hù)活動的法律規(guī)范的一個獨(dú)立的法律部門,在范疇上融環(huán)境污染法、自然資源法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法為一體。中國環(huán)境法概念的回歸,反映了環(huán)境法調(diào)整客體——環(huán)境和自然資源在可持續(xù)發(fā)展的歷史條件下從割裂、對立走向融合、統(tǒng)一的客觀事實。長期以來人們把環(huán)境當(dāng)作取之不竭、用之無價的公共財產(chǎn),把自然資源當(dāng)作人類生存和發(fā)展的物質(zhì)和勞動對象;只看到環(huán)境自然力(生態(tài)調(diào)節(jié)作用)的功能而忽視其資源屬性;只看到自然資源尤其是可再生自然資源的物品屬性而忽視其可再生功能?，F(xiàn)代環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)的發(fā)展使環(huán)境和自然資源的邊界越來越模糊,兩者互相滲透、互相依存,出現(xiàn)了“環(huán)境資源化”和“資源生態(tài)化”的趨勢?！碍h(huán)境資源化”表明環(huán)境不再是簡單的自然條件或自然力,而是特殊的自然資源。環(huán)境的生態(tài)平衡功能和生物存量就是特殊的可再生的公共商品資源(稱為環(huán)境品質(zhì)資源,或環(huán)境質(zhì)量資源,或環(huán)境容量資源),同樣具有其他資源的本質(zhì)屬性——有效性和稀缺性,具有使用價值和價值量的反映?！百Y源生態(tài)化”要求自然資源開發(fā)必須協(xié)調(diào)自然資源的自然再生產(chǎn)的可持續(xù)性,自然資源除了可被人類獲取利用之外,自然資源圈整體或可再生自然資源本身都具有獨(dú)特的生態(tài)功能。自然資源與環(huán)境的趨同發(fā)展,客觀上要求貫徹全過程環(huán)境管理原則,推行清潔型的生產(chǎn)生活方式。復(fù)元的中國環(huán)境法的一項創(chuàng)新就在于,它的調(diào)整內(nèi)容擴(kuò)展到合理開發(fā)、利用、管理自然資源方面的社會活動,在過去這一類社會活動歸傳統(tǒng)的自然資源法調(diào)整。環(huán)境和自然資源問題,從它的產(chǎn)生、發(fā)展的整個過程來看,主要是一個經(jīng)濟(jì)問題。法律作為解決環(huán)境與資源問題、協(xié)調(diào)人類與資源環(huán)境關(guān)系的控制工具,不能脫離人類經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程。在人類物質(zhì)生活活動中,存在著經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的相互制約和相互影響的互動作用。其中,自然再生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)和前提條件。經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)持續(xù)運(yùn)行的必要條件是它不超越自然再生產(chǎn)的正常負(fù)荷,具體表現(xiàn)是不超越可再生資源的再生限度和環(huán)境容量的閾限值。人類勞動是聯(lián)系自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的中間環(huán)節(jié)。如果勞動過程只是單純的向自然界剝奪,破壞了自然再生產(chǎn)的能力,經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)將是無源之水,人類的持續(xù)發(fā)展也就不可能。與自然再生產(chǎn)連結(jié)最為緊密的人類勞動活動當(dāng)屬自然資源的開發(fā)、利用、營造和保護(hù),以及環(huán)境污染控制;前者為資源物質(zhì)輸入活動——內(nèi)部性生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動,后者為環(huán)境負(fù)荷輸出活動——外部性生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動。環(huán)境法正是規(guī)范這類人類生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)理論中,雖然注意到經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)的相互關(guān)系,但仍然以經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)為中心,忽視了自然再生產(chǎn)的需要。這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)理論也傳染給了自然資源法,造成傳統(tǒng)的自然資源法嚴(yán)重忽視保護(hù)自然再生產(chǎn)能力的立法,因而不能克服資源破壞和資源不合理開發(fā)利用活動及其資源和環(huán)境問題。環(huán)境法調(diào)整對象明確是人類生態(tài)經(jīng)濟(jì)關(guān)系以后,環(huán)境法的內(nèi)容即包括兩大類法律規(guī)范,一是調(diào)整內(nèi)部性生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動的自然資源管理的法律規(guī)范,二是調(diào)整外部性生態(tài)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的環(huán)境污染防治法的法律規(guī)范6。狹義的自然保護(hù)法環(huán)境法范疇,是依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范的調(diào)整內(nèi)容對法律規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域的歸類和界定,它與環(huán)境法概念緊密關(guān)聯(lián),是繼環(huán)境法概念后首先應(yīng)該回答的基本理論問題。那么,整體環(huán)境觀的環(huán)境法范疇?wèi)?yīng)當(dāng)如何重界?狹隘環(huán)境法的范疇,已經(jīng)形成了比較通常的認(rèn)識,如示意表1。環(huán)境法范疇一分為二即污染防治法和自然保護(hù)法兩大子法,自然保護(hù)法又分自然資源保護(hù)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法兩部分。對照我國環(huán)境法實證法體系,污染防治法由一系列專門的單行法組成,而且基本形成完整體系;自然資源保護(hù)法是指自然資源法中關(guān)于單項自然資源保護(hù)的法律規(guī)范的總和;生態(tài)環(huán)境保護(hù)法是對生態(tài)功能和特殊環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的法律規(guī)范,這類立法比較欠缺,亟待補(bǔ)充。這個簡單的示意表基本上能代表人們對中國環(huán)境法范疇現(xiàn)狀的認(rèn)識,雖然細(xì)節(jié)上學(xué)者對術(shù)語的表述、歸納的程度等還不完全一致。比如,《環(huán)境法學(xué)》的分論是體現(xiàn)環(huán)境范疇的地方,在自然保護(hù)法編的土地保護(hù)法、森林保護(hù)法、草原保護(hù)法、物種保護(hù)法,可以歸納為自然資源保護(hù)法;自然保護(hù)法編的自然保護(hù)區(qū)管理法、風(fēng)景名勝區(qū)和文化遺跡地保護(hù)法,可以歸納為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法?！董h(huán)境法教程》的分論所示的范疇有污染防治法、自然資源保護(hù)法、區(qū)域環(huán)境保護(hù)法和特殊環(huán)境保護(hù)法,其中區(qū)域環(huán)境保護(hù)法和特殊環(huán)境保護(hù)法可以歸納為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法。《環(huán)境法教程》的分論內(nèi)容為防治環(huán)境污染法、自然保護(hù)法和自然資源保護(hù)法,它所指的自然保護(hù)法是狹義的自然保護(hù)法,實為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法。狹隘環(huán)境法范疇是根據(jù)狹隘環(huán)境法概念所作的界定,同狹隘環(huán)境法概念不包容自然資源法律關(guān)系一樣,狹隘環(huán)境法范疇同樣把自然資源法排斥或部分排斥于環(huán)境法體系,導(dǎo)致環(huán)境法和自然資源法相互關(guān)系界面不清、欲理還亂。這種混亂局面既發(fā)生在環(huán)境法理論研究上,也發(fā)生在環(huán)境資源立法實踐上。首先,萌生了許多容易混淆、難以辨析的概念,如環(huán)境法和自然資源法,自然保護(hù)法和自然資源保護(hù)法,自然保護(hù)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法,自然資源法和自然資源保護(hù)法等等。概念之交叉和繁雜,產(chǎn)生諸多不利。比如在環(huán)境法律教育中使得普法者和教育者均為辨析概念所累。其次,由于狹隘環(huán)境法排斥或部分排斥自然資源法,使得狹隘環(huán)境法范疇與自然資源法范疇互相交叉、交錯,法律規(guī)范互相伴生,對研究者尚且覺得不易理順和理解,就更不用說其他人了。比如,按照表1,狹隘環(huán)境法中自然保護(hù)法(中義)部分包括自然資源保護(hù)法,但自然資源保護(hù)法又不是某一個的單行法,而是自然資源法單行法中關(guān)于資源保護(hù)(不包括開發(fā)利用)的法律規(guī)范,這對一般大眾來說是很難理解的。整體環(huán)境觀的環(huán)境法范疇的界分,臺灣環(huán)境法學(xué)家柯澤東曾有過闡述,他認(rèn)為:“由于環(huán)境法為規(guī)范整體人為社會與自然空間環(huán)境,故其范圍應(yīng)以包括該兩層面,及為達(dá)到就該兩層面保育與防治上多元功能相關(guān)之諸法規(guī)?！h(huán)境法之范疇,可包括自然資源保育法與環(huán)境公害防治法兩大類。前者為資源之管理及利用,后者為關(guān)于公害污染之防治?！?P32)7筆者認(rèn)為,中國整體環(huán)境觀的環(huán)境法范疇的重界,分為三個平行板塊的界區(qū)(子法),分別是污染防治法、自然資源法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法(狹義的自然保護(hù)法),如表2。這里,分列污染防治法和自然資源法是吸收國際上廣義環(huán)境法范疇的兩分法經(jīng)驗;生態(tài)環(huán)境保護(hù)法單列子法則沿用狹隘環(huán)境法范疇中對狹義自然保護(hù)法的劃分。重界的中國環(huán)境法范疇與狹隘環(huán)境法范疇相比較有兩點(diǎn)不同。首先,自然資源法吸納自然資源保護(hù)法作為子法整體納入環(huán)境法,使自然資源法擔(dān)負(fù)雙重法律使命——自然資源保護(hù)的生態(tài)使命和自然資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使命。再次,把生態(tài)環(huán)境保護(hù)法作為單獨(dú)的一個子法,也就是沿用狹義自然保護(hù)法,不再使用與污染防治法對應(yīng)的中義的自然保護(hù)法。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法(狹義自然保護(hù)法)以保護(hù)生態(tài)、自然生境、特殊環(huán)境等為專門立法目標(biāo),指特殊環(huán)境(如生物多樣性、自然和人文遺跡等)、特殊環(huán)境區(qū)域(如國家公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等)以及自然生態(tài)(如土地荒漠化問題、防洪等自然災(zāi)害等)方面的法律規(guī)范。如此,子法基本互不交叉但都彼此周延,術(shù)語減少且含義明確,形成比較合理的環(huán)境法范疇體系,為形成環(huán)境法實證法體系提供了理論基礎(chǔ)和雛形架構(gòu)。不過人們不禁要問,把自然資源保護(hù)法納入自然資源法,生態(tài)環(huán)境保護(hù)法單獨(dú)成為一個子法,以及自然資源法整體納入環(huán)境法,這樣界分是否合理。把自然資源保護(hù)法納入自然資源法,是因為自然資源保護(hù)法可以被自然資源法所兼容。自然資源保護(hù)法,其具體的實證法規(guī)范主要是:綜合性環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于保護(hù)自然資源的法律規(guī)定如《環(huán)境保護(hù)法》,各單行自然資源法規(guī)中有關(guān)自然資源保護(hù)的規(guī)定如《土地管理法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生動物保護(hù)法》等,以及其他法律部門如憲法、民法、行政法和刑法等中的關(guān)于保護(hù)自然資源的規(guī)定(P158)。中國的自然保護(hù)法(表1所指與污染防治法對應(yīng)的子法)把自然資源保護(hù)法作為它的重要組成部分,除了自然資源和自然環(huán)境要素具有密不可分的客觀聯(lián)系外,主要是基于法律淵源方面的考慮,中國的自然保護(hù)法幾乎沒有獨(dú)立的立法。這客觀上形成中國自然保護(hù)法必須借助于自然資源法才能填補(bǔ)立法體系上的虛位,而事實上現(xiàn)有的自然資源法無論是立法目的還是具體法律內(nèi)容都不能真正實現(xiàn)它擔(dān)綱自然保護(hù)法的使命8。而那種只是把自然資源法中的保護(hù)部分的法律規(guī)范吸收到環(huán)境法中來、人為的剝離自然資源保護(hù)法和自然資源法的做法是不合理的。因此,自然資源保護(hù)法應(yīng)當(dāng)歸位于自然資源法,而不應(yīng)單獨(dú)剝離于自然資源法,人為地置于環(huán)境法體系中充當(dāng)自然保護(hù)法的角色。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法單獨(dú)成立一個子法,主要因為污染防治法和自然資源法都不能周延它的獨(dú)特保護(hù)對象。自然資源法雖然涉及對資源生態(tài)的保護(hù),但不能周延生態(tài)環(huán)境保護(hù)法特有的保護(hù)對象——整體生境和生態(tài)功能以及特殊自然環(huán)境。自然資源法,從單個自然資源的效用利益出發(fā),其調(diào)整范圍幾乎不延伸到生境、特殊自然環(huán)境以及整體生態(tài)功能。換言之,狹隘環(huán)境法范疇(參見表1)中的自然資源保護(hù)法可以被自然資源法所兼容(包括法律規(guī)范形式上和內(nèi)容上),但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法這一部分,仍然是自然資源法所不能周延、難以替代的,因此單列一個子法。關(guān)于自然資源法整體納入廣義環(huán)境法范疇的問題,過去認(rèn)為自然資源法與環(huán)境法不兼容的理由主要是,自然資源法與環(huán)境法尤其是自然保護(hù)法(或生態(tài)環(huán)境保護(hù)法)在立法目的、調(diào)整原則和調(diào)整方法上截然不同。正如有學(xué)者認(rèn)為“自然保護(hù)立法主要是為了使其以特有的性質(zhì)、含量、分布、存在狀態(tài)以及各要素間的影響和作用來保持自然環(huán)境的完整與和諧,維護(hù)生態(tài)平衡,它并不十分注重各種環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值,而是側(cè)重他們的環(huán)境效能。而自然資源保護(hù)法在涉及作為資源的環(huán)境要素的保護(hù)時,主要是規(guī)定如何開發(fā)、增殖、分配、儲備、使用各種自然資源,以便最大限度的發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效能。維護(hù)各種自然資源的環(huán)境效能僅是資源保護(hù)立法的間接目的和作用?！?P44)這些觀點(diǎn),如果是對我國現(xiàn)有自然資源法實證法的歷史局限性狀所作的診斷的話,那是十分正確的;如果認(rèn)為自然資源法在資源生態(tài)保護(hù)方面具有先天的局限性的話,那是十分錯誤的。一方面,自然保護(hù)法(或生態(tài)環(huán)境保護(hù))“并不十分注重各種環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值,而是側(cè)重他們的環(huán)境效能”(P44)是不正確的。自然保護(hù)法(或生態(tài)環(huán)境保護(hù))同樣體現(xiàn)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能、環(huán)境容量已經(jīng)成為環(huán)境法上具有特殊效用的“物”備受重視。生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身已經(jīng)不再純粹是不計經(jīng)濟(jì)效益的社會福利行為,也可以直接成為新經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的資源素材。比如,一個國家如果重視生態(tài)環(huán)境保護(hù),環(huán)境質(zhì)量好、自然景觀舒適宜人,就會吸引很多國外旅游觀光的人。旅游業(yè)中海外游客的收入,某種程度上可以理解為國內(nèi)服務(wù)業(yè)的直接出口創(chuàng)匯。在經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、生活方式生態(tài)化的當(dāng)今社會,不應(yīng)該把生態(tài)的經(jīng)濟(jì)效益排除于經(jīng)濟(jì)活動之外,排除于環(huán)境法的調(diào)整范圍之外了。另一方面,自然資源法是“最大限度的發(fā)揮其(自然資源)經(jīng)濟(jì)效能”的法,“維護(hù)各種自然資源的環(huán)境效能僅是資源保護(hù)立法的間接目的和作用”(P44),這種觀點(diǎn)是不符合可持續(xù)自然資源立法的宗旨的。在不可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的自然資源立法,如我國計劃經(jīng)濟(jì)下形成的大多數(shù)現(xiàn)有的自然資源單行法律,往往片面追求自然資源經(jīng)濟(jì)效益的最大化,而忽視自然資源——尤其是可再生資源的可持續(xù)的自然再生能力的維護(hù)和撫育,從而造成自然資源在質(zhì)和量上的枯竭和衰退?？沙掷m(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的自然資源立法,應(yīng)該要求自然資源的開發(fā)利用活動必須同時受到兩個立法目標(biāo)的制約——經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。任何一項自然資源開發(fā),自然資源法必須首先為其設(shè)定一個可開發(fā)的生態(tài)底線——不超過該項資源的自然承載能力、自然再生產(chǎn)能力,只有在符合這個生態(tài)安全的前提下才可以后續(xù)進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)效益為重心的資源開發(fā)行為。如果一項可再生自然資源,它本身的自然再生產(chǎn)都得不到保障的時候,也即它的資源存量和本底低于生態(tài)安全底線的時候,就只能做好維持和撫育的保護(hù)工作,根本談不上去開發(fā)利用了。相應(yīng)的,政府也首先對資源利用行為進(jìn)行生態(tài)可行性評估以后,才能夠決定是否對該資源利用行為授予行政許可。因此,資源利用活動的環(huán)境影響評價、環(huán)境后果評價、環(huán)境風(fēng)險評價是與污染防治法上普遍適用的環(huán)境影響評價一樣重要的資源管理法律制度。我國自然資源立法在資源生態(tài)保護(hù)方面是相當(dāng)不足的。由此可以反省我國《環(huán)境保護(hù)法》所要求的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則,很大程度上已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破生態(tài)環(huán)境安全底線、環(huán)境保護(hù)屈就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。因此,今后的中國自然資源立法必須牢固樹立雙重立法目標(biāo)——生態(tài)保護(hù)和自然資源利用,而且從制度上保證兩者的關(guān)系,即資源生態(tài)保護(hù)是本,資源開發(fā)利用是末,本末不能倒置;只有這樣,才能實現(xiàn)其向可持續(xù)自然資源法的轉(zhuǎn)變。由此,我們還可以回答另外一個環(huán)境法范疇的基本問題,即自然資源法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系問題。傳統(tǒng)的自然資源法認(rèn)為自己屬于經(jīng)濟(jì)法,因為它只看到自己的資源經(jīng)濟(jì)效用性的立法價值而根本忽視了它具有的資源生態(tài)利益性的立法價值,即便認(rèn)識到了后者的立法價值,也是很自然地把經(jīng)濟(jì)效用性置于生態(tài)利益之前。我們知道,自然資源法調(diào)整的是人類物質(zhì)生產(chǎn)活動最貼近自然再生產(chǎn)的社會關(guān)系,或者說是與自然再生產(chǎn)過程最緊密結(jié)合的那部分經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)所引起的“生態(tài)”經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系。而經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是通常的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系,則不具有這么強(qiáng)烈的生態(tài)特征