牛津大學(xué)章程對我國高等教育實(shí)行管辦分離的啟示

牛津大學(xué)章程對我國高等教育實(shí)行“管辦分離”的啟示嚴(yán)蔚剛【摘要】:牛津大學(xué)章程分為“教職員大會章程”和“樞密院會議章程”，前者只需由學(xué)校教職員大會同意即可生效，后者還需要由樞密院批準(zhǔn)方能生效。“樞密院會議章程”主要對學(xué)校核心管理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)人員權(quán)益和學(xué)校財(cái)力保障進(jìn)行了規(guī)定?！敖搪殕T大會章程”則包括了大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的自主設(shè)置、內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)的自主決策、行政管理人員的自主聘任、學(xué)位文憑證書的自主授予等，充分反映出牛津大學(xué)具有廣泛的自主權(quán)。兩類章程的劃分，實(shí)質(zhì)上是英國高等教育“管辦分離”的縮影，對我國高等教育正在探索“管辦分離”，明晰政府與大學(xué)的權(quán)力邊界、改革高等教育資源配置方式以及規(guī)范章程文本表述等，都具有重要的借鑒意義?！娟P(guān)鍵詞】:高等教育;牛津大學(xué);章程;管辦分離【本文系】教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國環(huán)境下的現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究”(項(xiàng)目編號:11YJC880136)和吉林省教育科學(xué)“十二五”，規(guī)劃重點(diǎn)課題“現(xiàn)代大學(xué)制度下學(xué)術(shù)權(quán)力組織體系優(yōu)化研究’，(項(xiàng)目編號:ZC11015)的成果【文章來源】中國高教研究2012年02【作者簡介】嚴(yán)蔚剛，東北師范大學(xué)政策研究室主任，吉林長春130024《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》對“推進(jìn)政校分開、管辦分離”這一重大問題提出了明確要求:“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。適應(yīng)國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級各類學(xué)校辦學(xué)的權(quán)利和責(zé)任”，“明確各級政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。世界上一些知名大學(xué)十分強(qiáng)調(diào)辦學(xué)自主權(quán)，其與政府間的權(quán)職劃分也比較清晰。筆者從牛津大學(xué)章程研究的視角對“管辦分離”進(jìn)行探討，以期對我國大學(xué)建設(shè)有所啟示。一、牛津大學(xué)章程的內(nèi)容大學(xué)章程是一所大學(xué)的根本大法，規(guī)定了大學(xué)與外界以及大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系。透過大學(xué)章程，能夠看出一所大學(xué)的治理情況。牛津大學(xué)的章程同樣反映了大學(xué)與外界以及大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系。牛津大學(xué)近幾年在內(nèi)部關(guān)系，特別是學(xué)校與學(xué)院的權(quán)力分配方而有很多爭論，在此不做討論。筆者關(guān)注的是牛津大學(xué)與政府的關(guān)系。這種關(guān)系并沒有在章程中直接表述，而是通過章程中的規(guī)定，如部分章節(jié)需要樞密院(內(nèi)閣)審議通過方為有效來表明牛津大學(xué)與政府之間的權(quán)力關(guān)系。牛津大學(xué)章程中的序言部分對大學(xué)和政府權(quán)力關(guān)系做了回顧和說明。1964年，牛津大學(xué)任命了一個(gè)在弗蘭克斯領(lǐng)導(dǎo)下的委員會，它以政府《羅賓斯報(bào)告》的形式對大學(xué)進(jìn)行了綜合審查，并為改革提供建議，包括大量對章程進(jìn)行改革的重要建議，同時(shí)建議新章程應(yīng)當(dāng)提交樞密院以獲取批準(zhǔn)。牛津大學(xué)實(shí)際上幾乎全部采納了弗蘭克斯對章程的建議，但沒有采納所有的章程都應(yīng)該送給樞密院審查這一建議。在1966年10月至1967年1月之間，當(dāng)時(shí)的執(zhí)行秘書代表大學(xué)，與戈弗雷阿格紐先生——樞密院職員之間互相通信，信件在確保樞密院繼續(xù)對牛津大學(xué)一些重要事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，承認(rèn)了大學(xué)持續(xù)享有的通過、修改和撤銷它的一些章程而無需得到樞密院同意的權(quán)利。1997年至1998年，由牛津大學(xué)任命的、以當(dāng)時(shí)的副校長皮特·諾斯為主席的委員會，提出大學(xué)章程需要進(jìn)行實(shí)體修改，因?yàn)檎鲁套陨碛捎诓槐匾募?xì)節(jié)而成為負(fù)擔(dān)，整體需要以一種更可被接受和理解的方式制定。于是，牛津大學(xué)在其歷史上第一次取消了現(xiàn)有的所有立法，并以一部全新的章程取代。章程于2001年11月11日由大學(xué)教職員大會通過;需要由“樞密院’，通過的章程內(nèi)容在2002年4月17日由樞密院通過；這就是牛津大學(xué)現(xiàn)行的章程。由是，可以將牛津大學(xué)的現(xiàn)行章程分為兩大部分:一部分是由大學(xué)教職員大會通過，而無需由“樞密院會議”通過即可生效的內(nèi)容——為方便起見，筆者將這一部分內(nèi)容稱為“教職員大會章程”;另一部分是由大學(xué)教職員大會通過，但同時(shí)須由“樞密院會議”通過方可生效的部分—這一部分叫做“樞密院會議章程”。現(xiàn)行牛津大學(xué)章程由序言和十七個(gè)章節(jié)組成。其中“樞密院會議章程”在第四章第二條第二款中做出了明確規(guī)定。原文如下：AdecisiontakenbyCongregationtoamend,repeal,oraddtoanyofthefollowingstatutesshallnottakeeffectwithouttheapprovalofHerMajestyinCouncil:StatuteIStatuteIIIStatuteIV(sections1-4only)StatuteV(section1only)StatuteVI(sections1一18only)StatuteXIIStatuteXV(sections1-6only)StatuteXVII上文可翻譯為:“教職員大會做出的修改、撤銷或者補(bǔ)充下列任何章程的決議，沒有得到樞密院會議的批準(zhǔn)，不能發(fā)生效力：章程第一章、第三章、第四章(僅1-4節(jié))、第五章(僅第1節(jié))、第六章(僅1-18節(jié))、第十二章、第十五章(僅1-6節(jié))、第十七章?！贝送?，在第四章第二條第三款中，規(guī)定了第十六章的“D部分:信托”也屬于樞密院會議章程。這樣，牛津大學(xué)章程中共涉及9個(gè)章節(jié)的內(nèi)容為樞密院會議章程。在上述九個(gè)章節(jié)的正文之前，都會有這樣的字樣—"ThisStatuteisa`Queen-in-Council'statute."(本章是樞密院會議章程)[4]或者這樣的字樣—"Sections1-4are`Queen-in-Council'statutes."(第1-4節(jié)是樞密院會議章程)[3〕。這里的"Queen-in-Council"statutes和前文中的“theapprovalofHerMajestyinCouncil"(樞密院會議的批準(zhǔn))實(shí)際上是一個(gè)意思。英國樞密院(HerMajesty'sMostHonourablePrivyCouncil，全稱女王陛下最尊貴的樞密院)是英國君主的咨詢機(jī)構(gòu)。當(dāng)君主遵照樞密院的建議行事時(shí)，一般會稱之為“國王會同樞密院”(Ding-in-Council)或“女王會同樞密院”(Queen-in-Council)。英國樞密院歷史上具有很大的權(quán)力，但今大的樞密院就像君主一樣是禮儀性的，只有建議君主接受政府法令之類的禮節(jié)性權(quán)力和職能。樞密院的權(quán)力絕大多數(shù)都移至政府內(nèi)閣。所以，牛津大學(xué)的“樞密院會議章程”實(shí)質(zhì)是由政府內(nèi)閣審議批準(zhǔn)，然后冠以樞密院的名義發(fā)布而已。因此，牛津大學(xué)章程中的“樞密院會議章程”，可以看成是大學(xué)與英國政府的分權(quán)行為。下而，我們對這兩部分章程做一細(xì)致考察。內(nèi)容均來自于牛津大學(xué)官方網(wǎng)站公布的最新牛津大學(xué)章程[5]n二、“樞密院會議章程”分析“樞密院會議章程”共涉及9個(gè)章節(jié)。具體章節(jié)和主要內(nèi)容梳理如下(見表1)。對表1的幾點(diǎn)說明:第一，關(guān)于前言。前言十分簡短，但比較重要，闡明了牛津大學(xué)的性質(zhì)、目的等。牛津大學(xué)是根據(jù)普通法成立的民事組織，主要目的是通過教學(xué)、科研促進(jìn)學(xué)習(xí)的進(jìn)步和知識的傳播，章程應(yīng)當(dāng)與這些目的相一致，而不得與其相沖突。第二，關(guān)于大學(xué)評議會。牛津大學(xué)評議會由所有以前的大學(xué)學(xué)生成員以及教職員大會成員等組成，其職能是選舉校長和詩學(xué)教授(professorofpoetry)。牛津大學(xué)校長和詩學(xué)教授都是具有象征意義和榮譽(yù)性質(zhì)的職位。評議會歷史上擁有很大權(quán)力，但近幾十年它的權(quán)力幾乎完全被取消。前文提到的弗蘭克斯委員會推薦的牛津大學(xué)章程，于1969年生效，“歷經(jīng)了約700年之后，大學(xué)評議會的立法權(quán)限最終被取消，它的職能被局限在傳統(tǒng)上的校長選舉以及教職員大會為其確立的義務(wù)的履行。在此之后，分派給大學(xué)評議會的唯一其他職能就是選舉詩學(xué)教授”?？梢?，評議會只是與一所大學(xué)的象征有關(guān)。這種象征在英國這樣一個(gè)君主立憲的國家里，自然也是一件很重要的事情。所以，這一章仍然需要“樞密院會議”通過。第三，關(guān)于教職員大會。教職員大會是牛津大學(xué)最高立法組織。其權(quán)限包括對章程修改做出決議，對理事會提交的其他決議做出決定，批準(zhǔn)副校長的任命、授予學(xué)位等等。教職員大會的成員包括校長、副校長、高級管理人員、督導(dǎo)，所有學(xué)院、團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，管理機(jī)構(gòu)成員等10類人，均由現(xiàn)任崗位和曾經(jīng)身份決定，規(guī)定得十分明確。教職員大會關(guān)系到牛津大學(xué)的重要權(quán)力布局，“樞密院會議”自然需要納入其監(jiān)管范圍之內(nèi)。第四，關(guān)于理事會。理事會掌握著牛津大學(xué)的行政管理實(shí)權(quán)?！袄硎聲?yīng)依據(jù)章程，對大學(xué)目標(biāo)之推進(jìn)、大學(xué)行政管理、大學(xué)則務(wù)及則產(chǎn)之管理負(fù)責(zé)，并且應(yīng)具有履行這些職責(zé)所必要的一切權(quán)力?！闭鲁桃?guī)定理事會的人員共有25人，由各方而代表組成，能夠充分體現(xiàn)“利益枚關(guān)者”各方的權(quán)益。第五，關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力的保護(hù)。章程的第十二章“學(xué)術(shù)人員和檢查委員會”規(guī)定得特別詳細(xì)，又分為A到H八個(gè)部分，包括了裁員、檢查委員會、懲戒、解雇、離職、申訴程序等若干內(nèi)容。這一章的開頭部分明確指出木章的目的就是要“確保學(xué)術(shù)人員在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和實(shí)驗(yàn)，能自由地提出新的觀點(diǎn)和有爭議的或不受歡迎的意見，而不會因此處于失去工作或特權(quán)的危險(xiǎn)境地”。學(xué)術(shù)人員在牛津大學(xué)中的地位由此可見一斑。學(xué)術(shù)人員的權(quán)益，不僅靠大學(xué)內(nèi)部教職員大會的認(rèn)可，還有“樞密院會議”在校外又加了一層保護(hù)。第六，關(guān)于學(xué)校的則務(wù)和資產(chǎn)。則務(wù)關(guān)系是大學(xué)與學(xué)院之間關(guān)系的核心。牛津大學(xué)的學(xué)校和學(xué)院的關(guān)系就像美國中央政府與地方政府的關(guān)系那樣采用聯(lián)邦制形式，學(xué)院是牛津大學(xué)的核心組成部分，也是辦學(xué)實(shí)體，擁有幾乎完全獨(dú)立的則權(quán)，而學(xué)校卻更像是一個(gè)“空架子”。為了解決大學(xué)則力不足的問題，早在1877年8月，英國議會通過了《1877年牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)法案》，法案明確規(guī)定:“牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的收入不足以使其充分地履行所承擔(dān)的職責(zé)。為了用于大學(xué)的目的，特別是為了深化和改善文科、科學(xué)和其他學(xué)科領(lǐng)域的教學(xué)，有必要制定條款，要求每所大學(xué)的學(xué)院從其收入中拿出一大部分貢獻(xiàn)給大學(xué)?！闭歉鶕?jù)這一法案，牛津大學(xué)設(shè)立學(xué)院捐贈基金?！皹忻茉簳h章程”中確認(rèn)了牛津大學(xué)的36個(gè)學(xué)院，其實(shí)這與政府對學(xué)院的撥款以及學(xué)院捐贈基金都有關(guān)。英國政府向大學(xué)撥款，是通過一個(gè)中介組織—高等教育撥款委員會(HEFC)，負(fù)責(zé)向大學(xué)分配教學(xué)和研究公共資金。來自高等教育撥款委員會的撥款，直接分配給有關(guān)學(xué)院。學(xué)院按照所占用的資源，再上交一部分資金給學(xué)校，成立學(xué)院捐贈基金。學(xué)院捐贈基金除了供學(xué)校行政經(jīng)費(fèi)開支外，還可用于幫助接受捐贈較少的學(xué)院。此外，“樞密院會議章程”還規(guī)定了信托資產(chǎn)的管理、投資及其收益處置的有關(guān)權(quán)力主體和規(guī)則修訂程序。這也是為了加強(qiáng)對大學(xué)資產(chǎn)的監(jiān)管。三、“教職員大會章程”分析牛津大學(xué)章程中的“教職員大會章程’，的章節(jié)和主要內(nèi)容見表2}對表2的簡要說明:第一，學(xué)校一些主要權(quán)力機(jī)構(gòu)的具體操作實(shí)施，由學(xué)校自主決定。如，教職員大會的主席設(shè)置、大會的程序設(shè)定、理事會的具體運(yùn)作等等。第二，學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由學(xué)校自主決定。包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、學(xué)部、學(xué)部分支機(jī)構(gòu)、系以及繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)，圖書館、博物館等教學(xué)科研輔助機(jī)構(gòu)等。第三，大學(xué)行政管理人員，由學(xué)校自主決定。包括校長、副校長在內(nèi)的大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)，都是由學(xué)校按既定規(guī)則和民主程序產(chǎn)生。第四，大學(xué)的學(xué)位、文憑由學(xué)校自主授予。第五，大學(xué)的紀(jì)律，包括對學(xué)生和教師的一般性紀(jì)律要求，以及違紀(jì)處理和上訴程序等均由學(xué)校自主決定。第六，大學(xué)的內(nèi)部資產(chǎn)管理、對外簽訂合同等與學(xué)校則產(chǎn)有關(guān)事項(xiàng)，主要由學(xué)校自行決定。四、結(jié)論及啟示通過上文對牛津大學(xué)章程的分析，可以得出以下結(jié)論。第一，牛津大學(xué)在章程中明確區(qū)分了“樞密院會議章程”和“教職員大會章程”，即區(qū)分了哪些內(nèi)容需要由樞密院同意批準(zhǔn)，哪些內(nèi)容可以由學(xué)校通過教職員大會的方式民主自行決定。第二，“樞密院會議章程”主要體現(xiàn)了三個(gè)方而的內(nèi)容:(1}通過對大學(xué)評議會、教職員大會、理事會的職責(zé)的監(jiān)管，保障大學(xué)的上層組織架構(gòu)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，這也是保障大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量的重要抓手;(2}通過對學(xué)術(shù)人員權(quán)益的充分保護(hù)，保障大學(xué)的學(xué)術(shù)性木質(zhì)，從而保證大學(xué)的優(yōu)秀品質(zhì);(3)通過對學(xué)校則力的投入和保護(hù)，保障大學(xué)的健康和可持續(xù)發(fā)展。一所大學(xué)能夠健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基木要素，主要體現(xiàn)在人力、則力和管理力上，“樞密院會議章程”主要作用于對上層管理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)人員和學(xué)校則力的保護(hù)和監(jiān)管，可謂是抓住了大學(xué)發(fā)展的根木要素，恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)了政府對一所公辦大學(xué)的管理責(zé)任。第三，“教職工大會章程”通過對大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的自主設(shè)置、內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)的自主決策、行政管理人員的自主聘任、學(xué)位文憑證書的自主授予等，充分反映了牛津大學(xué)具有廣泛的自主權(quán)，也反映出牛津大學(xué)內(nèi)部治理中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。這一部分從另一個(gè)側(cè)而說明，英國政府在介入大學(xué)管理的問題上采取了謹(jǐn)‘滇、適度的方式。英國政府對大學(xué)的調(diào)查報(bào)告的起草和發(fā)表、對大學(xué)有關(guān)法案的制定和頒布，都要經(jīng)過長時(shí)間的討論和醞釀，充分尊重大學(xué)的意見，十分注重維護(hù)大學(xué)在內(nèi)部具體事務(wù)上的自治權(quán)利。我國高等教育目前正在積極推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，“政校分開、管辦分離”是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的重要內(nèi)容。有學(xué)者指出，政府的作用可以在所謂的“起促進(jìn)作用的國家”和“起干預(yù)作用的國家”之間進(jìn)行選擇?！捌鸫龠M(jìn)作用的國家”是指一個(gè)政府贊同高等教育為那些具有正式資格進(jìn)入高等教育的人提供一個(gè)機(jī)會，并不實(shí)際指揮高等學(xué)校的核心事務(wù)，如參與的模式、內(nèi)部的管理、學(xué)術(shù)計(jì)劃的開發(fā)和權(quán)力等方而的政策?！捌鸶深A(yù)作用的國家”是指一個(gè)政府積極地卷入試圖影響諸如學(xué)生產(chǎn)品的性質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部事務(wù)、大學(xué)與環(huán)境之間的關(guān)系等方而的工作。用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國政府似乎兼有“促進(jìn)作用”和“干預(yù)作用”。近些年，我國高校辦學(xué)自主權(quán)得到了較好落實(shí)，但高校仍然普遍感到辦學(xué)受到了限制，要求教育主管部門進(jìn)一步放權(quán)的呼聲仍然不絕于耳，但對于具體放什么權(quán)的問題又說不太清楚。筆者認(rèn)為，形成這種現(xiàn)象的原因在于，權(quán)力劃分失之于模糊與籠統(tǒng)，權(quán)力交叉普遍存在，既有高校在很大程度上“自主”的現(xiàn)實(shí)，也有教育主管部門通過不同方式一定程度上“插手”的事實(shí)，所以教育主管部門認(rèn)為已經(jīng)放權(quán)了，但高校又覺得不很順暢。歸總起來，還是由于“管辦不分”造成的。從牛津大學(xué)章程的規(guī)定中，能夠得到以下啟示。首先，從章程的文木表述角度看，我國大學(xué)的章程可以借鑒牛津大學(xué)章程，明確規(guī)定哪些內(nèi)容由政府教育主管部門審核批準(zhǔn)，哪些內(nèi)容由學(xué)校自身自行決定。目前我國大學(xué)已有的章程，無一例外都是由大學(xué)自身制定，然后由大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，或者教職工代表大會，或者學(xué)校黨委全委會，或者校內(nèi)黨代會審議通過，最后由教育部或省、市級教育主管部門審核備案。教育主管部門審核的仍是整個(gè)章程文本。其次，從權(quán)力界定的角度看，我國高等教育還需要對各權(quán)力主體的權(quán)力邊界做細(xì)致的研究與分析。就政府對大學(xué)到底應(yīng)該管什么的問題，需要不斷地進(jìn)行抽象和概括，最后形成幾個(gè)主要方而，在法律、法規(guī)和大學(xué)章程中加以明確。目前《高等教育法》規(guī)定了大學(xué)的7項(xiàng)自主權(quán)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》也規(guī)定了大學(xué)有7項(xiàng)自主權(quán)。這些規(guī)定和內(nèi)容對大學(xué)更好地行使辦學(xué)權(quán)力、推動大學(xué)健康發(fā)展具有重要意義。但筆者認(rèn)為，更為重要的是，應(yīng)該明確規(guī)定政府對大學(xué)具有哪些方而的監(jiān)管權(quán)力，除此之外，即沒有明確規(guī)定為政府行使的權(quán)力的，都在大學(xué)的自主權(quán)范圍之內(nèi)。因?yàn)?，“?/p>