牛津大學章程對我國高等教育實行管辦分離的啟示

牛津大學章程對我國高等教育實行“管辦分離”的啟示嚴蔚剛【摘要】:牛津大學章程分為“教職員大會章程”和“樞密院會議章程”，前者只需由學校教職員大會同意即可生效，后者還需要由樞密院批準方能生效?！皹忻茉簳h章程”主要對學校核心管理機構、學術人員權益和學校財力保障進行了規(guī)定。“教職員大會章程”則包括了大學內(nèi)部學術機構的自主設置、內(nèi)部各項事務的自主決策、行政管理人員的自主聘任、學位文憑證書的自主授予等，充分反映出牛津大學具有廣泛的自主權。兩類章程的劃分，實質(zhì)上是英國高等教育“管辦分離”的縮影，對我國高等教育正在探索“管辦分離”，明晰政府與大學的權力邊界、改革高等教育資源配置方式以及規(guī)范章程文本表述等，都具有重要的借鑒意義?！娟P鍵詞】:高等教育;牛津大學;章程;管辦分離【本文系】教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國環(huán)境下的現(xiàn)代大學內(nèi)部治理結(jié)構研究”(項目編號:11YJC880136)和吉林省教育科學“十二五”，規(guī)劃重點課題“現(xiàn)代大學制度下學術權力組織體系優(yōu)化研究’，(項目編號:ZC11015)的成果【文章來源】中國高教研究2012年02【作者簡介】嚴蔚剛，東北師范大學政策研究室主任，吉林長春130024《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》對“推進政校分開、管辦分離”這一重大問題提出了明確要求:“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學的權利和責任”，“明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。世界上一些知名大學十分強調(diào)辦學自主權，其與政府間的權職劃分也比較清晰。筆者從牛津大學章程研究的視角對“管辦分離”進行探討，以期對我國大學建設有所啟示。一、牛津大學章程的內(nèi)容大學章程是一所大學的根本大法，規(guī)定了大學與外界以及大學內(nèi)部的各種關系。透過大學章程，能夠看出一所大學的治理情況。牛津大學的章程同樣反映了大學與外界以及大學內(nèi)部的各種關系。牛津大學近幾年在內(nèi)部關系，特別是學校與學院的權力分配方而有很多爭論，在此不做討論。筆者關注的是牛津大學與政府的關系。這種關系并沒有在章程中直接表述，而是通過章程中的規(guī)定，如部分章節(jié)需要樞密院(內(nèi)閣)審議通過方為有效來表明牛津大學與政府之間的權力關系。牛津大學章程中的序言部分對大學和政府權力關系做了回顧和說明。1964年，牛津大學任命了一個在弗蘭克斯領導下的委員會，它以政府《羅賓斯報告》的形式對大學進行了綜合審查，并為改革提供建議，包括大量對章程進行改革的重要建議，同時建議新章程應當提交樞密院以獲取批準。牛津大學實際上幾乎全部采納了弗蘭克斯對章程的建議，但沒有采納所有的章程都應該送給樞密院審查這一建議。在1966年10月至1967年1月之間，當時的執(zhí)行秘書代表大學，與戈弗雷阿格紐先生——樞密院職員之間互相通信，信件在確保樞密院繼續(xù)對牛津大學一些重要事項進行監(jiān)督的同時，承認了大學持續(xù)享有的通過、修改和撤銷它的一些章程而無需得到樞密院同意的權利。1997年至1998年，由牛津大學任命的、以當時的副校長皮特·諾斯為主席的委員會，提出大學章程需要進行實體修改，因為章程自身由于不必要的細節(jié)而成為負擔，整體需要以一種更可被接受和理解的方式制定。于是，牛津大學在其歷史上第一次取消了現(xiàn)有的所有立法，并以一部全新的章程取代。章程于2001年11月11日由大學教職員大會通過;需要由“樞密院’，通過的章程內(nèi)容在2002年4月17日由樞密院通過；這就是牛津大學現(xiàn)行的章程。由是，可以將牛津大學的現(xiàn)行章程分為兩大部分:一部分是由大學教職員大會通過，而無需由“樞密院會議”通過即可生效的內(nèi)容——為方便起見，筆者將這一部分內(nèi)容稱為“教職員大會章程”;另一部分是由大學教職員大會通過，但同時須由“樞密院會議”通過方可生效的部分—這一部分叫做“樞密院會議章程”?，F(xiàn)行牛津大學章程由序言和十七個章節(jié)組成。其中“樞密院會議章程”在第四章第二條第二款中做出了明確規(guī)定。原文如下：AdecisiontakenbyCongregationtoamend,repeal,oraddtoanyofthefollowingstatutesshallnottakeeffectwithouttheapprovalofHerMajestyinCouncil:StatuteIStatuteIIIStatuteIV(sections1-4only)StatuteV(section1only)StatuteVI(sections1一18only)StatuteXIIStatuteXV(sections1-6only)StatuteXVII上文可翻譯為:“教職員大會做出的修改、撤銷或者補充下列任何章程的決議，沒有得到樞密院會議的批準，不能發(fā)生效力：章程第一章、第三章、第四章(僅1-4節(jié))、第五章(僅第1節(jié))、第六章(僅1-18節(jié))、第十二章、第十五章(僅1-6節(jié))、第十七章?！贝送?，在第四章第二條第三款中，規(guī)定了第十六章的“D部分:信托”也屬于樞密院會議章程。這樣，牛津大學章程中共涉及9個章節(jié)的內(nèi)容為樞密院會議章程。在上述九個章節(jié)的正文之前，都會有這樣的字樣—"ThisStatuteisa`Queen-in-Council'statute."(本章是樞密院會議章程)[4]或者這樣的字樣—"Sections1-4are`Queen-in-Council'statutes."(第1-4節(jié)是樞密院會議章程)[3〕。這里的"Queen-in-Council"statutes和前文中的“theapprovalofHerMajestyinCouncil"(樞密院會議的批準)實際上是一個意思。英國樞密院(HerMajesty'sMostHonourablePrivyCouncil，全稱女王陛下最尊貴的樞密院)是英國君主的咨詢機構。當君主遵照樞密院的建議行事時，一般會稱之為“國王會同樞密院”(Ding-in-Council)或“女王會同樞密院”(Queen-in-Council)。英國樞密院歷史上具有很大的權力，但今大的樞密院就像君主一樣是禮儀性的，只有建議君主接受政府法令之類的禮節(jié)性權力和職能。樞密院的權力絕大多數(shù)都移至政府內(nèi)閣。所以，牛津大學的“樞密院會議章程”實質(zhì)是由政府內(nèi)閣審議批準，然后冠以樞密院的名義發(fā)布而已。因此，牛津大學章程中的“樞密院會議章程”，可以看成是大學與英國政府的分權行為。下而，我們對這兩部分章程做一細致考察。內(nèi)容均來自于牛津大學官方網(wǎng)站公布的最新牛津大學章程[5]n二、“樞密院會議章程”分析“樞密院會議章程”共涉及9個章節(jié)。具體章節(jié)和主要內(nèi)容梳理如下(見表1)。對表1的幾點說明:第一，關于前言。前言十分簡短，但比較重要，闡明了牛津大學的性質(zhì)、目的等。牛津大學是根據(jù)普通法成立的民事組織，主要目的是通過教學、科研促進學習的進步和知識的傳播，章程應當與這些目的相一致，而不得與其相沖突。第二，關于大學評議會。牛津大學評議會由所有以前的大學學生成員以及教職員大會成員等組成，其職能是選舉校長和詩學教授(professorofpoetry)。牛津大學校長和詩學教授都是具有象征意義和榮譽性質(zhì)的職位。評議會歷史上擁有很大權力，但近幾十年它的權力幾乎完全被取消。前文提到的弗蘭克斯委員會推薦的牛津大學章程，于1969年生效，“歷經(jīng)了約700年之后，大學評議會的立法權限最終被取消，它的職能被局限在傳統(tǒng)上的校長選舉以及教職員大會為其確立的義務的履行。在此之后，分派給大學評議會的唯一其他職能就是選舉詩學教授”?？梢?，評議會只是與一所大學的象征有關。這種象征在英國這樣一個君主立憲的國家里，自然也是一件很重要的事情。所以，這一章仍然需要“樞密院會議”通過。第三，關于教職員大會。教職員大會是牛津大學最高立法組織。其權限包括對章程修改做出決議，對理事會提交的其他決議做出決定，批準副校長的任命、授予學位等等。教職員大會的成員包括校長、副校長、高級管理人員、督導，所有學院、團體的領導，管理機構成員等10類人，均由現(xiàn)任崗位和曾經(jīng)身份決定，規(guī)定得十分明確。教職員大會關系到牛津大學的重要權力布局，“樞密院會議”自然需要納入其監(jiān)管范圍之內(nèi)。第四，關于理事會。理事會掌握著牛津大學的行政管理實權?！袄硎聲罁?jù)章程，對大學目標之推進、大學行政管理、大學則務及則產(chǎn)之管理負責，并且應具有履行這些職責所必要的一切權力?！闭鲁桃?guī)定理事會的人員共有25人，由各方而代表組成，能夠充分體現(xiàn)“利益枚關者”各方的權益。第五，關于學術權力的保護。章程的第十二章“學術人員和檢查委員會”規(guī)定得特別詳細，又分為A到H八個部分，包括了裁員、檢查委員會、懲戒、解雇、離職、申訴程序等若干內(nèi)容。這一章的開頭部分明確指出木章的目的就是要“確保學術人員在法律允許的范圍內(nèi)進行學術研究和實驗，能自由地提出新的觀點和有爭議的或不受歡迎的意見，而不會因此處于失去工作或特權的危險境地”。學術人員在牛津大學中的地位由此可見一斑。學術人員的權益，不僅靠大學內(nèi)部教職員大會的認可，還有“樞密院會議”在校外又加了一層保護。第六，關于學校的則務和資產(chǎn)。則務關系是大學與學院之間關系的核心。牛津大學的學校和學院的關系就像美國中央政府與地方政府的關系那樣采用聯(lián)邦制形式，學院是牛津大學的核心組成部分，也是辦學實體，擁有幾乎完全獨立的則權，而學校卻更像是一個“空架子”。為了解決大學則力不足的問題，早在1877年8月，英國議會通過了《1877年牛津大學和劍橋大學法案》，法案明確規(guī)定:“牛津大學和劍橋大學的收入不足以使其充分地履行所承擔的職責。為了用于大學的目的，特別是為了深化和改善文科、科學和其他學科領域的教學，有必要制定條款，要求每所大學的學院從其收入中拿出一大部分貢獻給大學。”正是根據(jù)這一法案，牛津大學設立學院捐贈基金?！皹忻茉簳h章程”中確認了牛津大學的36個學院，其實這與政府對學院的撥款以及學院捐贈基金都有關。英國政府向大學撥款，是通過一個中介組織—高等教育撥款委員會(HEFC)，負責向大學分配教學和研究公共資金。來自高等教育撥款委員會的撥款，直接分配給有關學院。學院按照所占用的資源，再上交一部分資金給學校，成立學院捐贈基金。學院捐贈基金除了供學校行政經(jīng)費開支外，還可用于幫助接受捐贈較少的學院。此外，“樞密院會議章程”還規(guī)定了信托資產(chǎn)的管理、投資及其收益處置的有關權力主體和規(guī)則修訂程序。這也是為了加強對大學資產(chǎn)的監(jiān)管。三、“教職員大會章程”分析牛津大學章程中的“教職員大會章程’，的章節(jié)和主要內(nèi)容見表2}對表2的簡要說明:第一，學校一些主要權力機構的具體操作實施，由學校自主決定。如，教職員大會的主席設置、大會的程序設定、理事會的具體運作等等。第二，學校內(nèi)部機構的設置，由學校自主決定。包括學術機構、學部、學部分支機構、系以及繼續(xù)教育機構，圖書館、博物館等教學科研輔助機構等。第三，大學行政管理人員，由學校自主決定。包括校長、副校長在內(nèi)的大學主要領導，都是由學校按既定規(guī)則和民主程序產(chǎn)生。第四，大學的學位、文憑由學校自主授予。第五，大學的紀律，包括對學生和教師的一般性紀律要求，以及違紀處理和上訴程序等均由學校自主決定。第六，大學的內(nèi)部資產(chǎn)管理、對外簽訂合同等與學校則產(chǎn)有關事項，主要由學校自行決定。四、結(jié)論及啟示通過上文對牛津大學章程的分析，可以得出以下結(jié)論。第一，牛津大學在章程中明確區(qū)分了“樞密院會議章程”和“教職員大會章程”，即區(qū)分了哪些內(nèi)容需要由樞密院同意批準，哪些內(nèi)容可以由學校通過教職員大會的方式民主自行決定。第二，“樞密院會議章程”主要體現(xiàn)了三個方而的內(nèi)容:(1}通過對大學評議會、教職員大會、理事會的職責的監(jiān)管，保障大學的上層組織架構順暢運轉(zhuǎn)，這也是保障大學辦學質(zhì)量的重要抓手;(2}通過對學術人員權益的充分保護，保障大學的學術性木質(zhì)，從而保證大學的優(yōu)秀品質(zhì);(3)通過對學校則力的投入和保護，保障大學的健康和可持續(xù)發(fā)展。一所大學能夠健康運轉(zhuǎn)的基木要素，主要體現(xiàn)在人力、則力和管理力上，“樞密院會議章程”主要作用于對上層管理機構、學術人員和學校則力的保護和監(jiān)管，可謂是抓住了大學發(fā)展的根木要素，恰當?shù)伢w現(xiàn)了政府對一所公辦大學的管理責任。第三，“教職工大會章程”通過對大學內(nèi)部學術機構的自主設置、內(nèi)部各項事務的自主決策、行政管理人員的自主聘任、學位文憑證書的自主授予等，充分反映了牛津大學具有廣泛的自主權，也反映出牛津大學內(nèi)部治理中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。這一部分從另一個側(cè)而說明，英國政府在介入大學管理的問題上采取了謹‘滇、適度的方式。英國政府對大學的調(diào)查報告的起草和發(fā)表、對大學有關法案的制定和頒布，都要經(jīng)過長時間的討論和醞釀，充分尊重大學的意見，十分注重維護大學在內(nèi)部具體事務上的自治權利。我國高等教育目前正在積極推進現(xiàn)代大學制度的建設，“政校分開、管辦分離”是現(xiàn)代大學制度建設中的重要內(nèi)容。有學者指出，政府的作用可以在所謂的“起促進作用的國家”和“起干預作用的國家”之間進行選擇?！捌鸫龠M作用的國家”是指一個政府贊同高等教育為那些具有正式資格進入高等教育的人提供一個機會，并不實際指揮高等學校的核心事務，如參與的模式、內(nèi)部的管理、學術計劃的開發(fā)和權力等方而的政策?！捌鸶深A作用的國家”是指一個政府積極地卷入試圖影響諸如學生產(chǎn)品的性質(zhì)、學校內(nèi)部事務、大學與環(huán)境之間的關系等方而的工作。用這個標準衡量，我國政府似乎兼有“促進作用”和“干預作用”。近些年，我國高校辦學自主權得到了較好落實，但高校仍然普遍感到辦學受到了限制，要求教育主管部門進一步放權的呼聲仍然不絕于耳，但對于具體放什么權的問題又說不太清楚。筆者認為，形成這種現(xiàn)象的原因在于，權力劃分失之于模糊與籠統(tǒng)，權力交叉普遍存在，既有高校在很大程度上“自主”的現(xiàn)實，也有教育主管部門通過不同方式一定程度上“插手”的事實，所以教育主管部門認為已經(jīng)放權了，但高校又覺得不很順暢。歸總起來，還是由于“管辦不分”造成的。從牛津大學章程的規(guī)定中，能夠得到以下啟示。首先，從章程的文木表述角度看，我國大學的章程可以借鑒牛津大學章程，明確規(guī)定哪些內(nèi)容由政府教育主管部門審核批準，哪些內(nèi)容由學校自身自行決定。目前我國大學已有的章程，無一例外都是由大學自身制定，然后由大學內(nèi)部組織機構，或者教職工代表大會，或者學校黨委全委會，或者校內(nèi)黨代會審議通過，最后由教育部或省、市級教育主管部門審核備案。教育主管部門審核的仍是整個章程文本。其次，從權力界定的角度看，我國高等教育還需要對各權力主體的權力邊界做細致的研究與分析。就政府對大學到底應該管什么的問題，需要不斷地進行抽象和概括，最后形成幾個主要方而，在法律、法規(guī)和大學章程中加以明確。目前《高等教育法》規(guī)定了大學的7項自主權?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》也規(guī)定了大學有7項自主權。這些規(guī)定和內(nèi)容對大學更好地行使辦學權力、推動大學健康發(fā)展具有重要意義。但筆者認為，更為重要的是，應該明確規(guī)定政府對大學具有哪些方而的監(jiān)管權力，除此之外，即沒有明確規(guī)定為政府行使的權力的，都在大學的自主權范圍之內(nèi)。因為，“大