關于中國農地制度改革爭論的核心問題

關于中國農地制度改革爭論的核心問題

一、現有制度的反思農業(yè)用地制度作為經濟制度之一，在決定一個國家或地區(qū)的經濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮著根本性的作用。對人均耕地面積小的經濟體來說,如何選擇農地制度尤為關鍵,同時也更加困難。至今為止,即便是發(fā)達國家如日本,依然在受農地問題的困擾,其對于農地制度的改革仍然處在艱難探索中(張桂林,1994)。中國人均耕地面積不到1.4畝,僅為世界平均水平的40%。作為一個人地比例極為不利的國家,中國擁有當今世界上獨一無二的“集體所有,家庭經營”的農地制度。這一被認為是中國農民偉大創(chuàng)造的制度,曾經釋放了巨大的生產力。與此同時,圍繞這一農地制度的爭論也從未停止,特別是隨著劉易斯轉折點時期到來,農業(yè)生產條件和環(huán)境發(fā)生重大改變,對農地制度改革方向的討論更加激烈。當前,關于農地制度改革學術界有三種觀點:其一是堅持集體所有制,代表性的學者包括溫鐵軍(2009)、曹錦清(2009)、姚洋(2002)、韓俊(2003)和布羅姆利(2007),認為中國農地制度改革應該在現有制度框架內不斷調整和完善以適應新的變化;其二是主張進行農地私有制改革,如文貫中(2009)、秦暉(2009)、蔡繼明(2005)、樊明(2011)等人;其三是主張建立國有永佃制,如安希伋(1988)、周天勇(2004)等人,認為理想的土地改革方案是“土地國有+很長期限的土地使用權①”。每一種觀點都有其背后的邏輯,堅持集體所有制的學者認為現有制度框架有其不可替代的優(yōu)越性,這一制度在其實現形式上還提供了繼續(xù)創(chuàng)新和完善的空間。他們大多認為一旦實施農地私有化改革,必將導致農地高度集中、貧富分化,繼而影響社會穩(wěn)定;或者認為即便實現了私有化,也未必會有效提升農地規(guī)模和農業(yè)生產效率。主張私有化改革的學者則認為界定清晰的、完整的私有產權是提高農地要素效率、實現規(guī)模化經營的必要條件,同時也能很好地保護農民的權利;他們認為集體所有制因存在農業(yè)權利主體缺位、所有權和使用權分離、權利不確定等諸多缺點而導致農地經營效率低下,也不利于農地規(guī)?；洜I,而且難以保護農民權利。持國有永佃制觀點的學者則認為這樣既堅持了公有制,同時也能夠獲得類似于農地私有制所帶來的好處,有助于保護農民權益,有利于農地流轉、農地融資和實現規(guī)模經營等等。這些判斷孰對孰錯,一方面需要邏輯層面的推導,更重要的是需要盡可能利用經驗證據來予以驗證。當然,第一點相對容易做到,但第二點則困難得多,這是因為農地制度無法做實驗,只能千方百計尋找合適的案例和經驗事實來進行驗證。日本、韓國、中國臺灣這三個東亞經濟體與中國在傳統(tǒng)上有著相同的農耕文化,有著類似的農業(yè)資源稟賦特征——特別是不利的人地比例,有著同被稱為“東亞模式”的農業(yè)模式。而且在二戰(zhàn)之后,它們與中國一樣在席卷全球的農地改革和租賃改革②浪潮(費德里科,2011)中迅速建立了土地農民所有制。但之后,中國于1952年即開始進行農業(yè)社會主義改造,走上了不同的道路;日本、韓國和中國臺灣則依然堅持了農地私有制。這些先發(fā)經濟體正好為我們提供了觀察農地制度改革(特別是私有制實踐)的“試驗田”。截至目前,已經有不少研究文獻在借鑒日本、韓國以及中國臺灣農地制度經驗的基礎上提出了中國農地制度改革的建議,例如高強和高橋五郎(2012)、許宏和周應恒(2009)以及張桂林(1994)等。這些研究得出的一些結論有著重要的理論和實踐意義。本文將試圖圍繞當前中國農地制度改革爭論,特別是農地集體所有制和私有制之間的爭論③所涉及到的一些核心判斷,利用日本、韓國和中國臺灣二戰(zhàn)后至今農地制度變遷的經驗證據進行檢驗,最終在此基礎上提出中國農地制度改革的建議。本文要驗證的幾個判斷如下:1、農地是極其重要的生產要素,農地制度設計應該追求其要素效率最大化;2、“農地私有化+市場化流轉”必然導致農地集中和規(guī)模經營;3、農地集中會導致貧富分化、社會失衡。全文安排上,我們將首先介紹東亞先發(fā)經濟體農地制度改革歷程及特征,然后驗證上述三個核心判斷,最后給出中國農地制度改革的建議。二、東亞地區(qū)農業(yè)體制改革的過程和特點(一)針對土地分散問題的新“方”的改革二戰(zhàn)后以來,日本、韓國和中國臺灣的農地制度改革可分為兩個大的階段,即舒爾茨(1987)所指出的針對“受壓迫的、無知的、陷入大地產控制的農民問題”的改革和針對“土地分散問題”的改革。1.土地產權制度二戰(zhàn)后,日本、韓國和中國臺灣均通過強制性改革,將農地地主所有變?yōu)檗r民所有,迅速建立“均田制”,實現耕者有其田。1952年,日本制定《農地法》鞏固改革成果,規(guī)定農戶擁有土地的上限為3公頃;嚴格限制土地所有權流轉,防止土地再次集中。韓國政府于1949年頒布《土地改革法》,政府以低價強制性收購農戶超過3公頃以上的土地,以更低的價格賣給佃農,同時禁止土地租賃轉讓。中國臺灣在1949-1954年通過實施“減租、公地放領、耕者有其田”三步驟農地改革,確立自耕農制度;同時限制農地所有權的轉移和租賃。其《土地法》規(guī)定購買私有農地所有權的主體“以能自耕者為限,并不得轉移共有”。在當時的經濟環(huán)境下,上述三個經濟體迅速建立的“均田制”保證了其社會穩(wěn)定和公平,釋放了生產力,促進了此階段農業(yè)生產的快速發(fā)展。2.大力發(fā)展農地所有權流轉日本、韓國和中國臺灣第二階段農地制度改革均始于劉易斯轉折點之后(1)。其中,日本在1961年頒布了《農業(yè)基本法》,明確把以調整土地經營規(guī)模為中心的“結構政策”擺在農業(yè)政策的首位。隨后于1962年修改《農地法》,放寬農戶占有農地上限,允許符合條件的農業(yè)法人購買農地進行農業(yè)生產(2);支持鼓勵大農戶購買小農戶的土地。但由于通過農地所有權流轉實現農地集中和擴大規(guī)模的設想在實踐中效果不理想,隨后政府將農地改革的重點逐步轉移到鼓勵在分散占有情況下的使用權流轉、集中經營和作業(yè)方面(張忠根、田萬獲,2002)。因此,從20世紀70年代開始,日本采取了一系列措施,1970年出臺“綜合農政”,1970年、1982年兩次修改《土地法》,1980年頒布《土地利用增進法》,放寬對農地租賃的限制,倡導以租賃為主要方式的規(guī)模經營。同時,日本通過發(fā)展各種形式的合作和協(xié)作來提高農業(yè)經營規(guī)模,包括:以地域為單位,促進農地的集中連片經營和共同基礎設施建設;以農協(xié)為依托,幫助“核心農戶”和生產合作組織妥善經營農戶出租和委托作業(yè)的耕地;通過農協(xié)積極扶持各農田作業(yè)環(huán)節(jié)上的協(xié)作以緩解農民季節(jié)性勞動力短缺問題;組織經營委托和作業(yè)委托;扶持農業(yè)合作組織等等。與日本在第二階段改革初期即直接放開農地所有權流轉不同,韓國和中國臺灣更為謹慎,首先是放開了農地使用權流轉,同時大力發(fā)展多種類型的農業(yè)生產協(xié)作和合作組織來實現農業(yè)規(guī)?；洜I。其中臺灣還于1980年之后大規(guī)模推行農地重劃③,通過農地的“統(tǒng)合、統(tǒng)治、統(tǒng)分”,把農戶的耕地集中,統(tǒng)一進行平整,按照每丘田塊20畝的標準進行整修后再重新分配給農戶。直到劉易斯轉折點過去20多年之后,這兩個經濟體才正式解禁農地買賣。其中,韓國于1994年發(fā)布新的《農地基本法》,放開農地所有權流轉,在農業(yè)振興區(qū)內鼓勵農戶擁有更大規(guī)模的土地面積(10-20公頃),允許建立擁有土地上限為100公頃的農業(yè)法人;同時推出農民退休支付計劃,通過補貼鼓勵65歲以上農民將農地出租或出售給專業(yè)農民。臺灣在1993年正式宣布終止“耕者有其田”政策,有條件地允許農地轉讓;后于2000年進一步將農地政策由“管人又管地”調整為“管地不管人”,放寬購買農地所有權人的資格(單玉麗、劉克輝,2009);2004年發(fā)布“農民團體農業(yè)企業(yè)機構及農業(yè)試驗研究機構申請承受耕地轉移許可準則”;2008年實施“小地主、大佃農計劃”,鼓勵無力耕作的老農、不在農村的農民及無意經營農業(yè)的農民將農地長期出租給專業(yè)農民、農民團體或農業(yè)企業(yè)。(二)東亞地區(qū)農業(yè)體制改革的特點1.社會功能定位不明確,農地制度選擇因戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農地制度改革是在政府主導下進行的,屬于強制性的制度變遷。政府是以如何更好地統(tǒng)籌實現經濟社會發(fā)展目標為出發(fā)點來對農地功能進行定位,并依據這一定位來進行制度設計。而隨著經濟社會發(fā)展階段變化,農地功能定位也會發(fā)生調整,從而產生農地制度改革的需求,這也是上述三個經濟體農地制度改革背后的邏輯所在。在戰(zhàn)后初期,它們的經濟社會發(fā)展水平都不高,農業(yè)在國民經濟中占很大比例,大部分居民的主要收入來自農地經營,農地承擔了包括生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等諸多經濟功能和社會功能,只有確保耕者有其田,才能保證農戶基本的生存水平和生活保障,解決他們的就業(yè)問題。因此日本、韓國和中國臺灣均選擇了均田制,同時嚴格限制農地所有權和使用權的流動以防止農地集中。隨著經濟社會的發(fā)展,特別是在跨過劉易斯轉折點之后,一方面由于農業(yè)勞動力不足產生了農地流轉和規(guī)模經營的需求;另一方面隨著經濟社會的發(fā)展,農業(yè)占國民經濟的比例、農業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比例均降到一個很低的水平,加之社會保障體系不斷健全,農地的制度選擇可以擺脫原來所承擔的生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等眾多社會功能的約束,使得追求規(guī)模收益、效率目標和競爭力的提升成為可行,在這種情況下,政府主導了由嚴格限制到支持鼓勵農地買賣的制度改革。日本、韓國和中國臺灣正是在統(tǒng)籌考慮整個經濟社會發(fā)展需求的基礎上來確定農地制度的改革方向。2.日本農業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)比重的下降日本、韓國和中國臺灣的農地制度在由第一階段“均田制”向第二階段規(guī)模經營調整時,在時機選擇上都非常謹慎,均是在農業(yè)占國民經濟的比重和農業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重下降到很低水平之后才開始推動改革。其中日本在1961年放開農地所有權轉移限制的時候,其農業(yè)占國內生產總值的比重為10%,農業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重為25%。而韓國和中國臺灣在放開農地所有權流轉限制時,農業(yè)增加值占GDP的比重已經分別下降到7%、3.37%,農業(yè)就業(yè)占總就業(yè)比重下降到14%、11.5%。①三、通過對當前農業(yè)體制改革的一些重要評價(一)制度建設中的農地產權堅持中國農業(yè)制度應該進行私有制改革的學者秉承新古典經濟學的信條認為只有界定清晰的私有產權才能實現效率最大化。從二戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農地制度改革來看,盡管都實行私有制,但它們對農地制度的考慮絕不是簡單地著眼于效率最大化目標,它們所實行的私有制也不同于當前中國農地制度改革爭論中堅持私有制的學者所主張的那種“界定清晰、完全的”、可以自由流動而實現最優(yōu)配置的農地私有制。在戰(zhàn)后很長一段時間,上述三個經濟體均嚴格限制農地所有權和使用權的流轉,對持有農地的上限、持有農地的主體資格等均有嚴格規(guī)定。即便進入戰(zhàn)后農地制度改革的第二階段,為了促進規(guī)模經營而放松了相關限制,也并非給予了農地完整的私有產權,例如仍然對公司法人購買農地有著嚴格限制。之所以如此,原因正在于農地在其經濟社會發(fā)展中所承擔的并不僅僅是經濟功能,還包括可能需要承擔其他社會功能,例如社會保障、社會公平、糧食安全等等。這些功能的重要性會隨著經濟社會發(fā)展而發(fā)生變化,需要制度制定者據此在不同功能之間進行權衡②。因此,雖不能簡單確定“農地是極其重要的生產要素,農地制度設計應該追求其要素效率最大化”的主張是不正確的,但至少可以確定這一主張本身是不全面的。(二)立法的角度這一判斷可能是當前中國農地制度改革爭論中所涉及到的最復雜的一個問題。很多學者在這一問題上自身就存在邏輯矛盾。一些堅持農地集體所有者的學者如溫鐵軍一方面認為農地私有化改革將導致農地兼并和集中,從而導致貧富分化和社會失衡,另一方面又認為“農地私有化+市場流轉”不可能促進農地規(guī)模經營。當然,也有些學者例如秦暉在邏輯上是一致的,即認為單純農地私有化不會導致農地兼并,因而也不可能促進規(guī)模經營。從東亞先發(fā)經濟體特別是日本的經驗來看,在允許并鼓勵農地所有權流轉后,結果并未實現預期的農地集中。這個結論與秦暉等人的判斷一致。到底哪一種判斷是正確的呢?仔細研究可以發(fā)現其取決于經濟社會的發(fā)展階段。在第一階段,農業(yè)產業(yè)增加值占GDP的比重、農業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重處于較高水平,此時對占總人口比重很大的農村居民來說,其收入主要來自農地經營,其他收入來源很少,一旦家庭遭受諸如重病等沖擊,農民只能選擇出售農地來應對,因而在此階段一旦允許農地買賣,很容易發(fā)生農地兼并和集中。而在第二階段,農業(yè)產業(yè)增加值占GDP的比重、農業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重下降到一個很低的水平,同時社會保障制度相對完善,因此家庭在受到諸如重病等各種沖擊時,已經不需要出售農地來應對。以此為前提,加之農地價格上漲預期①,傳統(tǒng)農耕文化、土地情結和休閑訴求②等原因,更進一步強化了農地的惜售心理。在這一個階段,農地私有制不會導致農地較高程度的集中。(三)改革的進程和結果很多堅持農地集體所有的學者反對農地私有化觀點的主要依據是認為后者會導致農地集中到少數人手中以致最終造成貧富分化、社會失衡。而堅持農地私有化的學者在反駁時則提出農地私有化不會導致農地集中,似乎也擔心農地集中會帶來貧富分化、社會失衡。但如果從日本、韓國和中國臺灣農地制度改革的歷程來看,與上述第二個判斷一樣,此判斷并非在任何情況下都成立,也與經濟社會發(fā)展階段緊密相關。如果說在戰(zhàn)后初期階段,確實應該謹防農地集中以避免影響社會公平和穩(wěn)定的話,到了第二階段,不僅無需擔心反而要鼓勵農地集中。之所以如此,原因在于當占總人口比例很大的農村人口的絕大部分收入來自農地經營,缺乏其他收入來源時,一旦發(fā)生農地兼并和集中,則意味著很多人失去了收入來源,從而導致貧富分化和社會失衡。所以在此階段,三個經濟體均非常警惕農地集中。而當農村人口占全部人口的比例很低,并且農村居民收入中農業(yè)收入比例也不高時,即便居民出售土地也不會在很大程度上影響其收入水平。因而此時農地集中不但不會帶來負面效應,反而成為應對農業(yè)勞動力不足、提升農地經營效率和農業(yè)競爭力的必然要求。四、實現農地私有制的可能性對當前農地制度改革爭論中幾個核心判斷的經驗檢驗,為我國農地制度改革方向選擇提供了重要的指導。首先,要看到農地雖然作為一種生產要素,但其承擔的社會功能可能要遠遠多于單一的要素功能,因而不能簡單地用要素效率標準作為選擇農地制度的原則,而應該根據特定經濟社會發(fā)展階段對農地功能的需求來制定適當的農地制度。特別要提到的是,正因為不同農地制度的經濟社會效應在不同的發(fā)展階段可能會存在重大差別,目前學術界很多對農地制度的判斷必須要放在具體的發(fā)展階段才能判斷其科學性。針對當前的農地改革方向之爭,首先我們也應該對當前的發(fā)展階段進行準確的判斷。截至2011年,我國農業(yè)增加值占GDP比例為10%,農業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)比例為34.8%。與日本、韓國和中國臺灣在解禁農地所有權流轉時的水平相比,中國農業(yè)增加值占比與日本相同,但低于韓國和中國臺灣;中國農業(yè)就業(yè)占比則遠高于上述三個經濟體當時的水平。根據第二和第三個判斷的驗證結果,在農業(yè)增加值和農業(yè)就業(yè)比例均相對較高的當前階段,進行私有制改革并允許農地買賣的話,可能會存在農地集中以及由此造成貧富分化、社會失衡的潛在風險。那么未來是否可以實現私有制呢?隨著我國經濟社會的進一步發(fā)展,農業(yè)占國民經濟的比重、農業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重必將繼續(xù)下降,同時社會保障制度不斷完善,到一定階段之后即便實現農地私有制也不會有太大的風險。但問題是彼時農地私有制也可能并不是最好的選擇。因為當農地制度無需再承擔生存保證、社會保障、吸納就業(yè)等多重功能的時候,中國農地制度改革的目標必然是追求擴大農地經營規(guī)模,提高農業(yè)效率和競爭力。而根據第二個判斷,在這種情況下,農地私有化是很難實現預期的規(guī)模經營目標的。與日本、韓國和中國臺灣相比,我們可以有更好的選擇,那就是在農地集體所有制下實現規(guī)