歐盟家庭友好政策的比較研究

歐盟家庭友好政策的比較研究

“家庭友好政策”是歐盟成員國在國家福利體系下通過措施改善人民生活，使資本主義制度更加穩(wěn)定和合理。自20世紀(jì)80年代以來,低生育水平與女性的高就業(yè)水平越來越呈現(xiàn)兩極分化的趨勢。如何協(xié)調(diào)家庭生活與職業(yè)生活之間的矛盾以緩解父母雙方的壓力,并最終構(gòu)建一個對家庭友好的社會就開始成為歐盟成員國乃至歐盟的一個重要的政策目標(biāo)。(P33)歐盟成員國支持父母照料子女的努力主要體現(xiàn)在產(chǎn)假、親職假和兒童照料服務(wù)等政策上。這些舉措是福利國家制度發(fā)展到成熟階段的產(chǎn)物,對我國建設(shè)社會主義和諧社會具有重大的借鑒作用。一、經(jīng)濟(jì)福利與公共福利的關(guān)系為在職父母設(shè)立某種特殊假期,這是長期以來所有歐盟成員國都普遍采用的家庭友好政策之一。因為較之提供特殊津貼的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或資助方式,設(shè)立假期以緩解家庭與職業(yè)矛盾的方式將極大地降低政策成本。而這對于福利需求與財政負(fù)擔(dān)都逐漸攀升的歐洲福利國家而言,無疑具有極大的吸引力。對歐盟成員國的這種家庭政策措施進(jìn)行歷時性分析可以發(fā)現(xiàn),其實施水平普遍提高。歐盟成員國對產(chǎn)計劃的調(diào)整產(chǎn)假與親職假都是為在職父母設(shè)計的專項政策。在歐盟成員國中,德國于1878年最早建立產(chǎn)假制度。到二戰(zhàn)前夕,所有成員國都實行了某種形式的帶薪產(chǎn)假。不過當(dāng)時的產(chǎn)假時間大多僅有4—8周。(P51)到1975年,絕大多數(shù)成員國的產(chǎn)假時間都延長至10—20周之間。20世紀(jì)70年代以后女性就業(yè)率的進(jìn)一步提高,強(qiáng)化了要求改革產(chǎn)假計劃的輿論壓力。絕大多數(shù)成員國順應(yīng)國內(nèi)的改革呼聲,對其產(chǎn)假計劃進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整。15個歐盟成員國的產(chǎn)假時間從1975年的平均16周提高到1999年的24.1周。(P4)與產(chǎn)假計劃相比,親職假的實行歷史較短。自20世紀(jì)70年代開始,某些較發(fā)達(dá)的歐盟成員國才實行了這一制度。不過,在歐盟1996年通過親職假指令之前,除盧森堡、英國與愛爾蘭外,其他所有成員國都頒布了詳細(xì)的親職假立法,規(guī)定假期長度從3.5個月至36個月不等。歐盟親職假指令頒布后,所有成員國都必須在規(guī)定期限內(nèi)完成親職假指令的法律移植。按照要求,盧森堡、英國與愛爾蘭在其歷史上首次設(shè)立了至少3個月的親職假。其他成員國的親職假期限也有了不同程度的延長。法國和瑞典的延長幅度最大,分別從原來的13個月提高至36個月與34.2個月。劉欣,男,云南大學(xué)人文學(xué)院博士研究生,主要研究方向為社會史。親職假的補(bǔ)貼在歐盟成員國中,德國于1883年第一個確立了產(chǎn)假補(bǔ)償制度。截至20世紀(jì)初,歐盟其他成員國也相繼實行了產(chǎn)假補(bǔ)償制度。大多數(shù)成員國的補(bǔ)償計劃都是自愿性的,并且提供一次付清的津貼或統(tǒng)一費用的津貼。到1975年,除愛爾蘭與英國以外,其他所有成員國都采取了與工資有關(guān)的津貼,其津貼金額也有所增加。除產(chǎn)假計劃經(jīng)歷改革之外,成員國提供的親職假計劃也在發(fā)生著變化。在親職假期間提供的津貼逐漸演化成以下四種類型:西班牙、希臘、葡萄牙、盧森堡、荷蘭、英國和愛爾蘭在親職假期間不提供現(xiàn)金津貼;奧地利、比利時、德國與法國提供固定數(shù)額的現(xiàn)金,津貼數(shù)額從300歐到500歐不等;丹麥與意大利以生育前工資的一個固定比例為基數(shù),在休假期間分別提供60%與30%的現(xiàn)金補(bǔ)償;芬蘭與瑞典在休假期間同時實行固定貨幣津貼與一定比例的工資補(bǔ)償,它們提供的津貼支付最多。瑞典在假期的前12個月提供以前工資的80%,后6個月支付金額稍低的統(tǒng)一費用津貼。芬蘭在假期的前6個月由國家籌資支付工人以前工資的70%,此后支付較低的統(tǒng)一費用津貼直至孩子3歲為止?？偟目磥?產(chǎn)假與親職假期限較長的國家,其提供的工資補(bǔ)償與現(xiàn)金津貼也較高;反之亦然。親職假計劃的覆蓋家庭友好政策最初只是部分企業(yè)、部門、地區(qū)實行的服務(wù)于男性養(yǎng)家糊口模式的職業(yè)福利措施。在經(jīng)過幾十年的實踐后,它逐漸形成針對全部就業(yè)人口的普及性特征,并由機(jī)構(gòu)的臨時性、不全面性的措施轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊?guī)制性舉措,成為社會福利制度中的一個常設(shè)性項目。早期產(chǎn)假計劃的覆蓋范圍非常有限:比利時、瑞典等國只把全國福利協(xié)會的成員視為產(chǎn)假計劃的對象;希臘、盧森堡、荷蘭等國的產(chǎn)假計劃只針對雇傭勞動者(排除自我就業(yè)者);葡萄牙則只考慮工業(yè)與商業(yè)工人(排除農(nóng)業(yè)工人)的需求。歐盟產(chǎn)假指令頒布后,這些資格限制被全部取消,所有懷孕、即將生產(chǎn)或處于哺乳期的女工都是“特殊風(fēng)險人群”,都享有休產(chǎn)假、獲得產(chǎn)假津貼以及工作保障的權(quán)利。與產(chǎn)假計劃類似,早期親職假計劃的覆蓋范圍也較為有限。意大利僅有母親有休假的權(quán)利;盧森堡僅將休假權(quán)賦予在公共部門或在簽訂集體協(xié)議的公司工作的父母;希臘則僅有公務(wù)員以及在超過100名雇員以上公司工作的工人有此權(quán)利。在歐盟的親職假指令頒布后,這些限制或被完全取消,或放寬了條件:意大利將休假權(quán)利擴(kuò)展至父親,并且為了鼓勵父親休假,還規(guī)定假如父親至少休3個月假期,假期總長度就會增加1個月;盧森堡取消了對休假權(quán)利的身份要求,只是在雇主的要求下,新增了假如工作可能因此中斷,雇主可以推遲批準(zhǔn)休假的規(guī)定;希臘將100名雇員的數(shù)量要求降低為50名,規(guī)定只有在少于50名雇員的商業(yè)公司工作的父母不能休假。(P53)公共兒童照料服務(wù)也經(jīng)歷了覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大的歷程。在1984—1987年間,0—2歲孩子接受公共兒童照料服務(wù)的比例最高的是丹麥(48%),其次是芬蘭與瑞典(均為32%)、比利時與法國(均為20%),德國與英國的比例最低,僅為2%。到了20世紀(jì)90年代,丹麥的比例提高至64%,其次分別是瑞典(48%)、荷蘭(40%)、愛爾蘭(38%)、英國(34%)、比利時(30%),德國的比例提高至10%,比例最低的國家是奧地利(4%)。與這一年齡段孩子接受公共兒童照料服務(wù)的整體比例一直不高的情況相比,3歲以上的學(xué)齡前孩子接受公共兒童照料服務(wù)的比例一直以來在所有國家都獲得了較好的發(fā)展。到20世紀(jì)80年代中期,丹麥、法國、意大利與比利時,超過85%的孩子接受了公共兒童照料服務(wù)。英國的比例相對較低,為38%。到90年代,法國、盧森堡、比利時、意大利與丹麥的比例都超過了90%,比例最低的希臘也達(dá)到了46%。(P37)總的看來,所有歐盟成員國的學(xué)齡前孩子接受公共兒童照料服務(wù)的比例都有明顯提高。同時,0—2歲兒童以及3歲以上的學(xué)齡前兒童使用公共兒童照料服務(wù)的比例差異發(fā)生了明顯縮減,兩極分化的態(tài)勢有所減弱。從以上三方面的數(shù)據(jù)來看,成員國的家庭友好政策在整體水平上有所提升,其中有的國家提升幅度較大,這導(dǎo)致政策實施水平的絕對差距有所擴(kuò)大;與此同時,原來水平較低的國家也提高了其實施水平,這使得政策實施水平的相對差距并未發(fā)生明顯變化。二、社會性別結(jié)構(gòu)的變遷:從強(qiáng)調(diào)就業(yè)到強(qiáng)調(diào)家庭關(guān)系的轉(zhuǎn)變雖然歐盟成員國的家庭友好政策在具體實施條款和實施規(guī)則上還是存在明顯差距,但與區(qū)域外的其他國家及地區(qū)相比,歐盟成員國家庭友好政策所具備的實施時間早、實施水平高、覆蓋范圍廣等特征還是較為明顯的。這種整體特性的發(fā)展使得其家庭友好政策的模式界限逐漸模糊。具體來說,根據(jù)各國對協(xié)調(diào)工作與家庭矛盾的不同認(rèn)識,可以將其家庭友好政策劃分為以下模式:第一種,以北歐國家為代表的婦女友好模式。婦女友好模式將就業(yè)與家庭生活視為相互補(bǔ)充、相互強(qiáng)化的兩方面。其目的是致力于在社會經(jīng)濟(jì)生活的各個方面實現(xiàn)平等主義的結(jié)構(gòu):一方面促使婦女更充分地參與勞動力市場的活動,另一方面促使父親承擔(dān)更多的家庭責(zé)任。這種模式是鮮明的支持雙職工家庭的體制,它將照料的責(zé)任從私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至公共領(lǐng)域,承認(rèn)國家對孩子承擔(dān)照料責(zé)任。與其他模式相比,這種模式的家庭政策水平最高,具備以下三個主要特征:廣泛的政策條款、普遍的獲得路徑與管理的一致性。婦女友好模式的家庭政策不僅極大地降低了有孩子的家庭的貧困率,而且極大地改善了這些國家婦女的生活狀況與社會地位。其中最明顯的表現(xiàn)就是,與歐盟其他成員國相比,這些國家的婦女在勞動力市場的參與水平更高、在各種層面的選舉中當(dāng)選的代表比例更高、取得的決策地位更多。(P66)僅以瑞典為例,到1998年,婦女在地方、地區(qū)、中央、歐盟層面的選舉中當(dāng)選的代表比例高達(dá)40%—50%。(P160)第二種,以英國與愛爾蘭為代表的自由勞動力市場導(dǎo)向模式。自由勞動力市場導(dǎo)向模式原本將職業(yè)與家庭生活視為相互分割的領(lǐng)域。但到了20世紀(jì)90年代,持續(xù)的超低生育率、日漸提高的婦女就業(yè)率以及歐盟的政策壓力,開始激發(fā)英國與愛爾蘭政府重新審視勞動力市場、家庭以及福利國家政策中的性別關(guān)系。這逐漸推動了其政府缺位、市場主導(dǎo)的家庭政策模式的轉(zhuǎn)變。以英國為例,1997年工黨政府上臺執(zhí)政后,為了促使婦女就業(yè)、消除兒童貧困、保持已就業(yè)父母的就業(yè)狀態(tài)(P16),平衡工作與家庭生活就被列為重要的政治議程。工黨政府承認(rèn),甚至在父母雙方都從事全日制就業(yè)的情況下,母親仍然承擔(dān)了絕大部分的照料責(zé)任。因此若要提高母親的就業(yè)水平,就需要男人承擔(dān)起部分無薪的家務(wù)勞動。通過1999年開始實行的親職假,英國政府為父親與母親提供了為期13周的無薪假期。雖然親職假仍以家庭為單位,并且既未明確規(guī)定父親的休假時間又不支付休假津貼,但與90年代前的情況相比,親職假的首次制度化與法律化,無疑為淡化其政策中的性別隔離色彩發(fā)揮了積極的作用。盡管發(fā)生了重視協(xié)調(diào)就業(yè)與家庭關(guān)系的轉(zhuǎn)變,但由于受到傳統(tǒng)自由主義思想的影響,這種模式的實施水平還是較低,其主要特征是管理的市場化、資格的嚴(yán)格化與內(nèi)容的貧乏化。第三種,以歐洲大陸國家為代表的三階段模式。三階段模式原本認(rèn)為家庭與工作應(yīng)該遵循以下的邏輯順序:首先在建立家庭之前男女都從事全日制的就業(yè);接著在建立家庭之后婦女離開勞動力市場;最后在生育孩子之后,尤其當(dāng)孩子可以上學(xué)之后,婦女逐漸回到勞動力市場從事非全日制的工作。但到20世紀(jì)90年代以后,三階段模式開始采納斯堪的納維亞體制的某些內(nèi)容,實行了支持在職員工兼顧工作與家庭的措施。如,奧地利在1997年通過的親職假法令規(guī)定,一部分親職假必須以個人為單位,如果父親休6個月的假期,那么津貼發(fā)放的期限可從原來的18個月延長至24個月。這種鼓勵性措施增強(qiáng)了父親通過休假參與兒童照料與家務(wù)料理的可能性,從而在一定程度上改變了婦女生育后就離開勞動力市場的慣例。盡管奧地利、德國、盧森堡與荷蘭四國的家庭政策出現(xiàn)了支持家庭與工作協(xié)調(diào)的內(nèi)容,但作為保守社團(tuán)主義的福利國家,它們家庭政策的目標(biāo)還是主要在于強(qiáng)化母親作為家務(wù)料理者的傳統(tǒng)角色。因此,其家庭友好政策的實施水平并不十分發(fā)達(dá),其特征是實施水平較低、覆蓋范圍較廣以及管理的集中化。第四種,以四個地中海國家為代表的家庭基礎(chǔ)模式。家庭基礎(chǔ)模式也曾將工作與家庭視為相互隔離的領(lǐng)域。只不過較之市場導(dǎo)向模式,家庭基礎(chǔ)模式更強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)家庭作為“福利的主要提供者”(P47),主張家庭應(yīng)該在多樣化勞動力市場與收入維持體制之間發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)功能。(P21)但到20世紀(jì)90年代后,實行家庭基礎(chǔ)模式的希臘、意大利、西班牙、葡萄牙等國的社會生活發(fā)生了日益明顯的變化:擴(kuò)大家庭體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵募彝ンw制,家庭內(nèi)部明顯的父權(quán)制特征轉(zhuǎn)變?yōu)檩^平等的性別角色模式,婦女勞動力市場參與率穩(wěn)步提高,個人主義價值觀影響進(jìn)一步深入。這些變化改變了這些國家以往強(qiáng)烈的家庭基礎(chǔ)模式的家庭政策,使之逐漸將協(xié)調(diào)家庭與就業(yè)當(dāng)作政策目標(biāo)之一,開始提供兒童照料服務(wù)和實行產(chǎn)假與親職假。盡管如此,受這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)家庭思想的影響,其家庭政策的實施水平在歐盟成員國中位列最后。其模式特征是福利水平較低、性別隔離色彩濃厚、管理的分散化與集中化并存。雖然以上四種模式的家庭政策在實施水平上至今仍然存在一定差距,但與20世紀(jì)90年代之前相比,各國對協(xié)調(diào)家庭與工作矛盾的重視以及由產(chǎn)假與親職假計劃改革所帶來的相關(guān)變化,推動了不同模式之間界限的模糊化。各國政策模式的性質(zhì)以及優(yōu)先項目出現(xiàn)了一些相似之處。比如,英國不再是完美的自由主義不干預(yù)模式的典型;德國開始遠(yuǎn)離以傳統(tǒng)勞動力性別分割為基礎(chǔ)的三階段模式;地中海國家強(qiáng)調(diào)性別角色分工的家庭基礎(chǔ)模式開始淡化。歐盟成員國家庭政策模式的趨近,為各國在歐盟層面就協(xié)調(diào)家庭與工作關(guān)系達(dá)成共識并讓渡部分主權(quán)創(chuàng)造了有利的條件。三、工藝、政策與家庭之間的協(xié)調(diào)各成員國家庭友好政策水平的接近和模式界限的模糊,其根本原因在于政策運(yùn)行的政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境發(fā)生了重大變化。歐洲層面以及成員國層面的各種因素構(gòu)成了成員國家庭友好政策的壓力機(jī)制,共同造就了成員國家庭友好政策的具體形態(tài)。二戰(zhàn)給歐洲造成了人力的損失、家庭的破裂、社會機(jī)制的破壞以及經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)。這需要政府承擔(dān)起福利的責(zé)任,保障人民的基本需要,發(fā)展和組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。而在隨之而起的東西方對峙中,社會主義陣營推行的全民保障計劃,給西方國家造成了一定的福利競爭與壓力。歐洲各國在致力于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)重建與秩序恢復(fù)的同時,逐漸感受到和平的地區(qū)環(huán)境,不僅有利于本國的經(jīng)濟(jì)政治建設(shè),同時通過聯(lián)合能獲得與其他國家與地區(qū)相比較而言的競爭優(yōu)勢。與此同時,自70年代開始的以超低生育率、低死亡率、低(負(fù))人口自然增長率等為主要特征的歐洲第二次人口轉(zhuǎn)變引起了政治家們的廣泛關(guān)注。(P58)人口結(jié)構(gòu)的深度老齡化將導(dǎo)致熟練工人的嚴(yán)重缺乏,因此無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上不僅不能將婦女排除出勞動力市場,相反應(yīng)該積極促使婦女融入勞動力市場。努力改善婦女在勞動力市場的地位,幫助婦女協(xié)調(diào)工作與家庭的矛盾,成為所有政策都應(yīng)考慮的立場與視角?；谏鲜鲈?為了促使成員國將鼓勵男女協(xié)調(diào)職業(yè)、家庭與教育責(zé)任的措施具體化,歐盟在1992年3月31日發(fā)布關(guān)于兒童照料的建議(CouncilRecommendation92/241/EEC)。該建議認(rèn)為成員國應(yīng)該采取并且(或者)應(yīng)該積極鼓勵能促使男人與女人協(xié)調(diào)職業(yè)、家庭與孩子照料而引起的養(yǎng)育責(zé)任的各種創(chuàng)議。鑒于兒童照料建議的軟法缺陷,再加上各成員國規(guī)定的假期水平差距較大而可能出現(xiàn)社會傾銷的現(xiàn)象,為了避免這些問題的產(chǎn)生,1992年12月19日歐盟發(fā)布孕產(chǎn)婦保護(hù)指令(CouncilDirective92/85/EEC)。指令明確將懷孕、即將生產(chǎn)或處于哺乳期的女工視為特殊風(fēng)險人群,因此成員國有義務(wù)提供措施以禁止或限制女工處于這樣的危險之中:不應(yīng)要求她們從事夜間工作;她們在分娩前后,有權(quán)連續(xù)休至少14周產(chǎn)假,其中至少2周為強(qiáng)制性質(zhì)的產(chǎn)假;在產(chǎn)假期間,有權(quán)獲得相當(dāng)于病假工資的津貼;禁止因其懷孕、生產(chǎn)或哺乳而解雇她們。這項指令的目標(biāo)是改善懷孕女工、即將生育女工或處于妊娠期間女工的安全與健康狀況,保護(hù)家庭并促使家庭與職業(yè)生活的協(xié)調(diào)。由于歐盟頒布的指令都是采取“最小公分母”的方式,代表著最低標(biāo)準(zhǔn)并且僅為每個成員國提供一個寬泛的貫徹框架,因此,產(chǎn)假指令頒布之后,除芬蘭與瑞典之外,各成員國的產(chǎn)假時間與產(chǎn)假津貼都并未發(fā)生明顯變化。但由于指令提供的法律強(qiáng)制力,還是促使一些國家取消了對產(chǎn)假的休假資格限制,并且增加或強(qiáng)化了針對這些女工的工作保障條款。這有力地推動了各國家庭友好政策模式界限的模糊,為最終實現(xiàn)政策的趨同奠定了基礎(chǔ)。此外,為了改變歐盟成員國在親職假規(guī)定上的福利差距明顯的狀況,強(qiáng)化“協(xié)調(diào)”的方針,1996年6月3日歐盟頒布親職假指令(CouncilDirective96/34/EEC),要求成員國確保雇主能夠給予剛生育完孩子的父母以最低3個月的無薪假期;收養(yǎng)孩子的父母,直至其收養(yǎng)孩子8歲也享有同等的權(quán)利。指令還要求成員國在1998年6月2日前完成指令的移植,只有在“集體協(xié)議貫徹或其他特殊困難”時,才可以將移植截止日期最多延長一年。在指令頒布后,所有成員國都按照指令要求設(shè)立了最低3個月的親職假。這使歐盟成員國在協(xié)調(diào)工作與家庭矛盾上都邁出了重要一步。除了這些行動以外,歐盟還著力強(qiáng)化共同體的組織與服務(wù)功能,通過采取共同行動、發(fā)布實施報告、組織成員國機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論、在歐盟層面上協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系等方式推動成員國政府落實共同體的法令。這樣,歐盟以其超國家的