中國反洗錢現(xiàn)狀與未來

中國反洗錢現(xiàn)狀與未來一、反洗錢工作的重要意義所謂洗錢，是指將犯罪所得及其收益通過交易、轉移、轉換等各種方式加以合法化，以逃避法律制裁的行為。洗錢活動不僅幫助犯罪分子逃避法律制裁，而且還助長并滋生新的犯罪，扭曲正常的經(jīng)濟和金融秩序，損害金融機構的誠信，腐蝕公眾道德。在我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合加深，社會矛盾發(fā)生新的變化的形勢下，加強反洗錢工作具有十分重要的意義：首先，做好反洗錢工作是維護我國國家利益和人民群眾根本利益的客觀需要。反洗錢工作涉及外交、經(jīng)濟、司法及安全等多個領域。反洗錢工作水平關系到我國政府的對外形象，關系到政府在人民群眾中的威信，關系到整個國家社會公正和經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。做好反洗錢工作是維護我國社會主義市場經(jīng)濟秩序和廣大人民群眾根本利益，實踐“三個代表”重要思想的具體措施；是履行我國政府對外承諾，樹立我國在反洗錢方面負責任大國形象的重要舉措；同時也是金融業(yè)實現(xiàn)“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略，加快我國金融業(yè)對外開放，推進我國銀行國際化的必要步驟。因此，我們一定要站在講政治的高度，從維護我國經(jīng)濟安全和金融安全的大局出發(fā)，進一步提高對反洗錢工作重要性和緊迫性的認識，建立行之有效的反洗錢體系，使我國反洗錢工作步入規(guī)范化、制度化的軌道。其次，做好反洗錢工作是嚴厲打擊經(jīng)濟犯罪的需要。改革開放初期，鄧小平同志就指出，打擊經(jīng)濟犯罪“是一個長期的經(jīng)常的斗爭”，是伴隨我國現(xiàn)代化建設必須堅持的一項長期工作。隨著我國經(jīng)濟市場化程度的加深，走私、偷騙稅、金融詐騙、市場操縱及內(nèi)幕交易等犯罪呈上升趨勢，上述經(jīng)濟犯罪與行賄受賄等腐敗犯罪相互助長、滋生，嚴重損害國家經(jīng)濟肌體健康、腐蝕社會公眾道德。做好反洗錢工作可以從資金流動上監(jiān)測異常和可疑資金流動，為控制非法所得的轉移和藏匿贏得時機，為跨境追繳違法資金提供有力手段，從而有效地打擊經(jīng)濟犯罪活動。第三，做好反洗錢工作是遏制其他嚴重刑事犯罪的需要。隨著對外開放的擴大，國際社會毒品犯罪、黑社會性質的有組織犯罪有所抬頭，在局部地區(qū)出現(xiàn)了極少數(shù)極端主義和分裂主義勢力制造恐怖犯罪的苗頭，成為比較嚴重的社會問題。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，上述形式的嚴重犯罪需要大量的資金支持，往往涉及頻繁的洗錢行為。打擊洗錢活動，發(fā)現(xiàn)和截斷犯罪組織賴以生存的資金鏈條，將有力地削弱、分化和瓦解這些犯罪活動，嚴防其擴大和蔓延，并最終實現(xiàn)打擊犯罪、保護廣大人民群眾根本利益、維護正常社會秩序的目標。第四，做好反洗錢工作是維護金融機構誠信及金融穩(wěn)定的需要。洗錢行為一般分為三個階段，一是放置階段，即把非法資金投入經(jīng)濟體系，主要是金融機構；二是離析階段，即通過復雜的交易，使資金的來源和性質變得模糊，非法資金的性質得以掩飾；三是歸并階段，即被清洗的資金以所謂合法的形式加以使用。這些特點表明，金融機構作為資金活動的載體客觀上容易成為洗錢活動的渠道。金融機構卷入洗錢活動，不僅嚴重損害金融機構的聲譽，而且會帶來巨大的法律和運營風險。因此，做好反洗錢工作對維護金融機構聲譽，防范金融風險，維護金融體系的穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實意義。二、國際反洗錢形勢20世紀中期以后，面對毒品泛濫的嚴重形勢，各國政府對防止毒品犯罪的法律政策進行了深刻檢討。1970年，美國通過《銀行保密法》，改革了傳統(tǒng)的銀行保密制度，確立了美國反洗錢制度的基礎，并建立了一套由一個部門牽頭，多個部門參與的反洗錢工作制度。同時，反洗錢工作也受到絕大多數(shù)西方發(fā)達國家及新興市場國家的高度關注。20世紀80-90年代，這些國家和地區(qū)先后制訂了反洗錢法。以嚴格的銀行保密制度而著稱的瑞士，也迫于國際壓力接受了國際通行的反洗錢規(guī)則，從今年7月1日起，凡在瑞士銀行利用匿名賬戶向國外匯款超過一定數(shù)額的客戶，銀行必須公開其真實身份。面對日益猖獗的洗錢活動，聯(lián)合國安理會等國際組織也積極應對。1988年聯(lián)合國通過了《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》（簡稱《禁毒公約》），將有關毒品犯罪的洗錢行為規(guī)定為犯罪。這是國際社會第一個打擊洗錢犯罪的國際公約。20世紀90年代以來，國際社會對洗錢問題的關注程度不斷提高。1990年歐洲理事會通過了《關于清洗、追查、扣押與沒收犯罪收益的公約》。1995年4月，聯(lián)合國專門擬訂了《禁止洗錢法律范本》，供各國當局在制定反洗錢法過程中參考。1999年12月，聯(lián)合國大會通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》。2000年11月，聯(lián)合國大會通過《打擊跨國有組織犯罪公約》，要求各締約國建立反洗錢工作制度。2003年10月，聯(lián)合國大會通過《反腐敗公約》，對締約國的反洗錢工作制度提出了更加嚴格的要求。國際貨幣基金組織、世界銀行以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等國際機構，也在反洗錢方面制定了多項原則和指引。由于洗錢活動的跨國性質，1989年7月，西方七國集團首腦巴黎經(jīng)濟會議決定成立金融行動特別工作組（FATF），評估在防止利用銀行和金融系統(tǒng)洗錢方面的合作成果，改進反洗錢領域的法律和規(guī)則以及通過多邊司法協(xié)助加強反洗錢預防的措施。金融行動特別工作組在1990年2月提出了《關于洗錢問題的40條建議》（以下簡稱《40條建議》），一是要求各國將有關各類嚴重犯罪資金的洗錢行為定為刑事犯罪；二是要求各國政府加強金融監(jiān)管，督促金融機構制定和實施可行的反洗錢內(nèi)部控制制度，履行客戶身份識別、客戶信息和交易記錄保存以及識別并報告可疑金融交易的義務；三是要求各國政府建立金融情報中心（FIU），承擔對異常和可疑資金交易的監(jiān)測，實現(xiàn)政府部門之間的協(xié)調與合作；四是要求各國進行反洗錢情報交流及洗錢犯罪調查、非法資金追查、凍結以及人員引渡等方面的國際合作。金融行動特別工作組的《40條建議》已成為當前國際反洗錢領域中最重要的指導性文件，推動了各個國家和地區(qū)的反洗錢立法以及國際反洗錢制度的發(fā)展?！?.11”恐怖襲擊事件以后，反恐問題與反洗錢聯(lián)系到一起，反恐融資成為反洗錢工作的一個重要領域，反洗錢和反恐融資成為一些國際組織及國際論壇的重要議題，在當前國際關系中占有相當重要的地位，對國際關系產(chǎn)生著不可忽視的影響。“9.11”之后，美國國會迅速通過《愛國者法》，全面強化美國的反恐融資規(guī)則。各個國家和地區(qū)的立法也迅速反映了這一動態(tài)。除聯(lián)合國在反恐融資領域通過了多項國際公約外，2001年10月，金融行動特別工作組在《40條建議》之外，專門制定了8條反恐融資的建議。歐美發(fā)達國家已將反洗錢與反恐融資國際合作作為外交工作重點，并在反洗錢和反恐融資方面采取了十分堅決的措施。三、我國反洗錢工作現(xiàn)狀（一）反洗錢法律制度建設情況我國反洗錢刑事立法與國際反洗錢立法的發(fā)展基本上是同步的。1988年聯(lián)合國《禁毒公約》生效后，我國全國人大常委會于1990年12月頒布了《關于禁毒的決定》，規(guī)定了“掩飾、隱瞞毒贓性質和來源罪”。1997年修訂的《刑法》，以專門條款規(guī)定了洗錢罪?！?.11”事件以后，我國最高立法機關于2001年12月在《刑法修正案》中，將恐怖主義犯罪列為洗錢犯罪的上游犯罪。我國相繼發(fā)布了行政法規(guī)和一系列金融法規(guī)，確立了個人存款賬戶實名制、銀行賬戶管理制度以及大額現(xiàn)金管理等制度。2003年3月，人民銀行發(fā)布了《金融機構反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（簡稱“一個《規(guī)定》、兩個《辦法》”），明確提出了對銀行類金融機構的反洗錢監(jiān)管要求，確立了我國反洗錢報告和反洗錢信息監(jiān)測制度的基本框架。2003年底新修訂的《中國人民銀行法》明確人民銀行負責“指導、部署金融業(yè)的反洗錢工作，負責反洗錢資金監(jiān)測”。將洗錢行為規(guī)定為刑事犯罪，以及金融業(yè)反洗錢基本制度的確立，標志著我國反洗錢法律制度體系已初步建立。（二）反洗錢工作開展情況為履行反洗錢職責，經(jīng)國務院批準，人民銀行于2003年9月成立了反洗錢局；并于2004年4月，組建了中國反洗錢監(jiān)測分析中心，負責反洗錢情報的接收和分析工作。為加強金融系統(tǒng)內(nèi)部的反洗錢協(xié)調工作，2004年4月，人民銀行組織召開了金融監(jiān)管部門反洗錢工作座談會，建立了以人民銀行牽頭，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局參加的金融部門反洗錢工作協(xié)調機制。2004年5月，經(jīng)國務院批復同意，調整充實了反洗錢工作部際聯(lián)席會議組織機構，使成員單位由原來的16個增至23個，進一步擴大了反洗錢監(jiān)管領域。至此，國家反洗錢協(xié)調機制和金融業(yè)反洗錢協(xié)調機制初步建立并開始運轉，我國反洗錢工作體系已初步形成。從2003年3月“一個《規(guī)定》、兩個《辦法》”實施至今，人民銀行總行共收到經(jīng)分支機構甄別的人民幣可疑支付交易報告3061筆，經(jīng)核查后將其中涉嫌洗錢的案件移送公安機關偵查處理。從2003年3月至今，國家外匯局共收到可疑外匯資金交易報告17.05萬筆，報告金額97.20億美元；通過核查，在2003年底以前，已將涉嫌外匯洗錢的案件移送公安機關偵查處理。公安部、人民銀行和外匯局還聯(lián)合進行了打擊地下錢莊的行動，2002年以來，在福建和廣東兩地打擊地下錢莊的行動中，共偵破案件73起，打掉地下錢莊57個，搗毀地下錢莊窩點96個，逮捕或拘留犯罪嫌疑人員240余名，收繳贓款、贓物折合人民幣8000多萬元，涉案資金高達數(shù)十億元人民幣，有效遏制了通過地下錢莊進行洗錢的犯罪勢頭。目前，仍有一些人民銀行和外匯局移送的洗錢案件，正在由公安部門調查和偵辦之中。同時，我們也清醒地認識到我國反洗錢工作的艱巨性和長期性。由于起步較晚，面臨形勢錯綜復雜，目前我國反洗錢工作還不能適應實際需要和形勢的發(fā)展變化。主要表現(xiàn)為，反洗錢法律法規(guī)不健全，與國際慣例和我們的工作要求有較大差距，金融機構對反洗錢工作重要性的認識有待進一步提高，反洗錢內(nèi)控機制以及大額交易和可疑資金交易報告制度有待進一步加強和完善。一些非金融行業(yè)的反洗錢工作也亟待加強。隨著經(jīng)濟環(huán)境的改變，洗錢的方法和途徑也產(chǎn)生變化，洗錢手法日趨復雜化、專業(yè)化，通過互聯(lián)網(wǎng)遠程操縱的洗錢活動已經(jīng)出現(xiàn)。（三）反洗錢國際合作工作情況我國政府一貫重視反洗錢領域的國際合作。目前，已簽署并批準了《聯(lián)合國禁毒公約》和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署了《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助的國際公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。我國政府一直積極呼吁擴大反洗錢國際組織中發(fā)展中國家的代表性。經(jīng)國務院批準，今年2月，人民銀行正式致函金融行動特別工作組，提出我國加入該組織的申請。與此同時，我國與歐亞反洗錢組織籌備組進行了多方接觸，人民銀行和公安部派員參加了6月在俄羅斯舉行的歐亞反洗錢組織會議。我國將爭取成為“歐亞反洗錢與反恐融資小組”的創(chuàng)始成員。充分利用國際資源加大人才培養(yǎng)力度成為我國反洗錢國際合作的重要內(nèi)容。近年來，人民銀行、公安部以及外匯局與聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、金融行動特別工作組等國際組織合作，在反洗錢領域舉行了一系列的研討及培訓活動。僅今年上半年，人民銀行就與相關國家和國際組織組織了四次較大規(guī)模的反洗錢國際研討與培訓活動，為開展好反洗錢工作提供了人才支持。四、對我國反洗錢工作的展望從總體上看，我國反洗錢形勢是好的，有關反洗錢的政策措施已經(jīng)取得成效，各個層面的協(xié)調和工作機制已經(jīng)步入正軌，并且隨著工作的深入，效果還將進一步顯現(xiàn)。由于反洗錢工作事關全局，意義重大，任務艱巨，需要各成員單位通力配合，做好以下幾個方面工作。（一）繼續(xù)強化反洗錢工作協(xié)調機制繼續(xù)深入貫徹落實黨中央和國務院關于反腐倡廉、打擊經(jīng)濟犯罪的一系列指示精神。為有效防范和打擊洗錢犯罪，維護國家經(jīng)濟、金融安全和正常的經(jīng)濟秩序，反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度將在國務院領導下，指導全國的反洗錢工作，制定國家反洗錢的重要方針、政策以及反洗錢國際合作的政策措施，協(xié)調各部門、動員全社會開展反洗錢工作。作為牽頭單位，人民銀行將積極致力于加強對反洗錢政策措施的研究，改進對反洗錢工作的管理，強化對金融機構反洗錢的監(jiān)管，加強反洗錢資金監(jiān)測和分析；會同有關部門制訂銀行、證券、保險以及其他洗錢活動高風險行業(yè)的反洗錢業(yè)務指引，推動金融機構和其他洗錢活動高風險機構完善反洗錢內(nèi)部控制制度；發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪線索，及時移交公安等刑事偵查部門；配合公安、安全、商務、海關、工商行政管理以及稅收等部門，通過反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)調查有關的違法犯罪案件。（二）完善和加強反洗錢法律制度反洗錢法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。2004年3月，全國人大常委會預算工作委員會召開了反洗錢法起草組成立會議，成立了由全國人大牽頭，最高法院、最高檢察院、公安部、財政部以及人民銀行等18家單位參加的反洗錢法起草領導小組和起草工作小組。按計劃，2005年初反洗錢法法律草案正式提交人大常委會討論。反洗錢法的制定，將進一步明確我國的反洗錢工作機制，明確反洗錢主管部門及相關部門在反洗錢工作中的職責，規(guī)定金融機構及其他洗錢活動高風險行業(yè)的反洗錢義務，從而極大地推動和促進我國的反洗錢工作。（三）建立健全金融業(yè)反洗錢監(jiān)管體制。人民銀行將繼續(xù)會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等金融監(jiān)管部門，進一步完善和制定各金融領域反洗錢工作指引，切實做好大額和可疑資金的收集、分析、識別和監(jiān)測工作，督促指導金融機構建立和完善反洗錢內(nèi)部控制制度，完善反洗錢工作的操作規(guī)程，切實履行客戶身份識別、大額和可疑資金