農(nóng)村綜合改革與鄉(xiāng)土財政體制改革的辯證關系

農(nóng)村綜合改革與鄉(xiāng)土財政體制改革的辯證關系

2005年全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村稅收改革試點工作會議提出，我們應積極有效地推進以市政機構、農(nóng)村義務教育和區(qū)域金融系統(tǒng)為重點的農(nóng)村綜合改革。中共十六屆六中全會則進一步要求,完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制,著力解決縣鄉(xiāng)財政困難,增強基層政府提供公共服務的能力。由此,以緩解縣鄉(xiāng)財政困難、增強縣鄉(xiāng)政府公共產(chǎn)品提供能力和公共服務能力為核心的農(nóng)村綜合改革不斷推向深入。農(nóng)村綜合改革決定著縣鄉(xiāng)財政體制改革的深度與廣度,縣鄉(xiāng)財政體制改革影響著農(nóng)村綜合改革的進展速度與發(fā)展程度。農(nóng)村綜合改革所要解決的核心問題是農(nóng)村公共產(chǎn)品的分階段提供,而縣鄉(xiāng)財政體制改革為滿足不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的差異性需求奠定制度保證。作為農(nóng)村綜合改革的重要組成部分,縣鄉(xiāng)財政體制改革將有利于增強基層財政保障能力,有利于促進縣鄉(xiāng)政府公共服務水平提高,為推進社會主義新農(nóng)村建設提供財力支持。針對我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀,在差異分析的基礎上,開展農(nóng)村綜合改革下的縣鄉(xiāng)財政體制研究,推動縣鄉(xiāng)財政體制的非均衡改革,具有非常重要的現(xiàn)實意義。一、農(nóng)村社會運行中的思想矛盾:我國農(nóng)村社會發(fā)展的歷史邏輯與現(xiàn)實困境研究農(nóng)村綜合改革與縣鄉(xiāng)財政體制改革的辯證關系,必須從我國農(nóng)村社會發(fā)展的歷史邏輯和現(xiàn)實境遇出發(fā),分析農(nóng)村公共產(chǎn)品提供、農(nóng)村綜合改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革三者之間的辯證關系。(一)明確縣社會主義國家的運行目標我國農(nóng)村綜合改革的目標是進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,鞏固農(nóng)村稅費改革成果,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展,扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。這一目標要求建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、政府保障的農(nóng)村義務教育體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。只有確實轉變縣鄉(xiāng)政府職能,建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制,才能為縣鄉(xiāng)財政體制的順利改革提供堅實基礎。1同時,進一步完善我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制,可以減輕縣鄉(xiāng)政府的財政負擔,為縣鄉(xiāng)財政體制改革的順利進行提供物質(zhì)支持。(二)合理界定縣社會主義政縣鄉(xiāng)財政體制改革作為農(nóng)村綜合改革的重要組成部分,直接影響著農(nóng)村綜合改革的進程速度和發(fā)展程度。只有考慮到不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的差異性,明確公共產(chǎn)品的提供范圍,合理界定縣鄉(xiāng)政府的支出責任,推進縣鄉(xiāng)財政體制非均衡改革,才能有效促進政府職能的轉變,改變當前廣泛存在的政府越位、缺位和錯位現(xiàn)象,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的順利推進提供財政體制保證。只有完善財政體制,合理劃分各級政府事權,才能形成政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經(jīng)費穩(wěn)定增長的農(nóng)村義務教育保障機制,為農(nóng)村義務教育體制的改革提供財力支撐。(三)加強農(nóng)村綜合改革,為新農(nóng)村建設提供動力農(nóng)村綜合改革是繼以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制變革、以稅費改革為核心的農(nóng)村分配關系改革后的我國農(nóng)村的第三次重大變革。推進農(nóng)村綜合改革,是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的迫切需要,是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容,是關系農(nóng)村生產(chǎn)關系和上層建筑的深刻變革。通過農(nóng)村綜合改革,調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關系和上層建筑,進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,為新農(nóng)村建設提供體制保障;調(diào)整國民收入分配結構,擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍,促進城鄉(xiāng)資源的合理配置,為新農(nóng)村建設提供必要的財力支持;轉變基層政府職能,加強農(nóng)村社會管理,搞好農(nóng)村公共服務,建立農(nóng)村工作新機制,為新農(nóng)村建設提供動力源泉。深化農(nóng)村綜合改革,可以極大促進我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,推動社會主義和諧社會的構建。二、當前和存在的問題(一)全國縣級財政體制進入新一輪調(diào)整期2002年財政部出臺了《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》,提出完善省以下財政管理體制的目標,即“充分調(diào)動各級政府增收節(jié)支的積極性,切實保證機關事業(yè)單位工作人員工資的及時足額發(fā)放和基層政權的正常運轉,逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距,促進國民經(jīng)濟及各項事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。”財政體制管理目標的主要內(nèi)容包括合理界定省以下各級政府的事權范圍和財政支出責任、合理劃分省以下各級政府財政收入、進一步規(guī)范省以下轉移支付制度等,并進一步提出了根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟狀況合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的要求。近幾年來,隨著農(nóng)村稅費改革不斷深入,縣鄉(xiāng)政府依存的財政基礎發(fā)生了深刻變化,造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源不斷萎縮,縣級財政收入規(guī)模相對減少,對于主要以農(nóng)業(yè)稅費為財政收入來源的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的影響尤為突出。經(jīng)調(diào)查,河北省農(nóng)業(yè)大縣魏縣2002年農(nóng)業(yè)稅收入占全縣財政總收入的40%、占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的66%,2005年取消農(nóng)業(yè)稅后全縣財政支出的87.4%要依靠上級轉移支付來解決,淪為“要飯”財政。隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革的提出,特別是建設社會主義新農(nóng)村和構建社會主義和諧社會相關政策的相繼實施,促進全國各省市進一步審視對下財政體制,全國縣鄉(xiāng)財政體制進入了新一輪調(diào)整期。2004年以來,隨著信息工程技術在財政管理中的運用,特別是“金財工程”的實施,部分省份為了進一步理順和規(guī)范省以下財政分配關系,從解決縣鄉(xiāng)財政困難、發(fā)展縣域經(jīng)濟、增強省級宏觀調(diào)控能力出發(fā),陸續(xù)實行了以“留利于縣”為核心的“省直管縣”財政體制改革。與此同時,各省市的縣也進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革試點。河北省出臺了《關于深化縣鄉(xiāng)財政體制改革指導意見》,對于經(jīng)濟發(fā)展前景較好、自有財力相對富裕、具有較強的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn),提倡采取相對規(guī)范的分稅制體制模式;對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、自有財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),提倡采用“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”的體制模式。湖北省出臺了《關于改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理方式試行意見的通知》,對經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實行“一級政府一級預算”的財政管理模式;對其他大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權不變的前提下,實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式。(二)各級政府職責和財政支出責任不明確,導致責任關系不清1994年分稅制改革對于財政收入的劃分比較明確,但對于財政支出責任的劃分卻十分籠統(tǒng),造成中央與地方財政支出范圍不明確。各級政府職責和財政支出責任的界定是在中央與地方粗線條下劃分的,既不明確,也不清晰,致使分稅制財政體制實施過程中出現(xiàn)了范圍不清、界限不明、上下級政府間相互推諉、事權交叉等現(xiàn)象。再加上我國正處于社會主義市場經(jīng)濟轉型期,特別是農(nóng)村稅費改革和建設社會主義新農(nóng)村中新增的政府管理責權和財政支出責任也需要界定,使得各種不確定因素對省以下財政體制,尤其對縣鄉(xiāng)財政體制影響較大。1.基層政府行政管理職能的做得容易被異化明確縣鄉(xiāng)政府職能,是縣鄉(xiāng)財政體制正常運行的關鍵和前提。由于目前政府與市場的分工不清晰,各級政府間職責劃分不清,造成了當前縣鄉(xiāng)政府職能不明確,提供農(nóng)村公共產(chǎn)品既有“越位”也有“缺位”?！霸轿弧北憩F(xiàn)在:一些縣鄉(xiāng)政府受政績考核制度和財力不足的影響,將擴大稅源作為其行政的首要目標,過于注重對微觀經(jīng)濟生活的介入,甚至不惜竭澤而漁、犧牲生態(tài)環(huán)境,無視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性,與民爭利的行為屢屢發(fā)生;縣鄉(xiāng)部分企事業(yè)單位和經(jīng)濟組織擔當了本屬于政府的行政管理職能;很多需要市場本身和農(nóng)民自己解決的問題,一些縣鄉(xiāng)政府卻要下指標、定考核,直接插手村委會內(nèi)部事務,干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營,替農(nóng)民決策,甚至還存在用簡單粗暴的方式解決問題的現(xiàn)象?！叭蔽弧北憩F(xiàn)為:縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施建設等公共性很高的公共物品沒有承擔起應有的責任,欠賬較多,建設社會主義新農(nóng)村、構建社會主義和諧社會的一系列任務,還沒有找到真正的承擔主體,很難確定到底哪家或哪幾家機構應該對此負擔管理責任,如何分工也是待解決難題。這種“缺位”現(xiàn)象,在我國中西部地區(qū)尤為突出。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政府層級的底端,在當前我國“壓力型”政府體制下承受的壓力最大,機構設置保持與縣級對應關系,除“六套班子”外,“七所八站”一應俱全,不得不把主要精力投放在完成上級政府交辦的各項任務上,而疏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務管理和鄉(xiāng)村發(fā)展,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“錯位”。2.公共服務方面存在差距,且在全國各項目合理劃分縣鄉(xiāng)財政支出責任,作為完善縣鄉(xiāng)財政體制的基礎部分,是配置縣鄉(xiāng)財力和制定各級政府間轉移支付制度的前提。當前縣以上各級財政與縣鄉(xiāng)財政之間,以及縣與鄉(xiāng)財政間支出責任劃分不清,農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分擔不合理,已成為縣鄉(xiāng)財政體制的核心問題。本課題組將河北省經(jīng)濟實力較強的正定縣和農(nóng)業(yè)大縣魏縣作為典型縣,對縣鄉(xiāng)財政支出責任在縣以上、縣、鄉(xiāng)之間的劃分現(xiàn)狀進行了調(diào)查。從總體上看,河北省縣鄉(xiāng)財政支出責任不到位問題比較突出。正定縣2在文化、體育等公共事業(yè)方面存在缺位問題,在城鄉(xiāng)社區(qū)事務、醫(yī)療衛(wèi)生、科學技術、環(huán)境保護等公共事業(yè)方面存在差距,農(nóng)村義務教育支出、社會保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求,公共安全和一般公共服務等公共事業(yè)方面面臨著職能轉變,經(jīng)濟發(fā)展與調(diào)節(jié)方式方法仍沿用財政直接投入方式;魏縣3在文化、環(huán)境保護、體育、經(jīng)濟發(fā)展與調(diào)節(jié)等公共事業(yè)方面存在缺位問題,在城鄉(xiāng)社區(qū)事務、科學技術等公共事業(yè)方面存在差距,農(nóng)村義務教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求,公共安全和一般公共服務等公共事業(yè)方面面臨著職能轉變。從縣以上情況看,中央、省、市財政對縣鄉(xiāng)承擔的農(nóng)村義務教育、衛(wèi)生保健、社會保障等效益外溢性公共物品和農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村公共設施建設等重要項目的投入力度不夠。在中央、省、市、縣四級財政間還沒有建立起農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村衛(wèi)生、新農(nóng)村基礎建設分擔機制等各項公共服務的共擔保障體系和運行機制,這既不利于逐步實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化,也是社會主義新農(nóng)村建設和構建社會主義和諧社會的主要障礙。中央財政還需要以建設社會主義新農(nóng)村為主線加大投入,增大對義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技文化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會保障和就業(yè)、公共設施建設等農(nóng)村補助;省、市財政也需要加大對農(nóng)村義務教育、公共安全、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村經(jīng)濟、城鄉(xiāng)社區(qū)等公共事業(yè)的投入。從縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共產(chǎn)品與服務情況看,縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著不對稱問題。如正定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔著企業(yè)科技三項經(jīng)費、撫恤、農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術推廣、經(jīng)濟結構調(diào)整、計劃生育等多項支出;而魏縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除承擔少量鄉(xiāng)級公路修建經(jīng)費外,全部事業(yè)發(fā)展支出都由縣級財政承擔,統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政管理職能形同虛設。3.縣級財政之間資源匹配程度低,地方財力缺乏,造成了“食”字問題一方面,縣鄉(xiāng)政府擁有廣泛而重要的事權職能。許多該由各級財政共同承擔,特別是與公民權益直接相關,對社會經(jīng)濟發(fā)展和提高全民文化素質(zhì)至關緊要的公共服務——義務教育,大部分是由縣級財政承擔,一般占預算支出的近40%;縣鄉(xiāng)政府,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村,向全國人口70%以上的廣大農(nóng)民提供大部分基本公共服務。另一方面,在財政體制設計和改革中,各級財政都通過收入體制調(diào)整集中收入,處于基層的縣鄉(xiāng)級財政成為層層集中財力的對象。上級政府一般將數(shù)額大、穩(wěn)定性好、增收潛力大的稅種上收或?qū)嵭泄蚕?留給縣鄉(xiāng)兩級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的稅收種類數(shù)額小、不穩(wěn)定、較零散、征收成本高。以大連市旅順口區(qū)為例,2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立稅種收入合計占一般預算收入不到15%,但縣鄉(xiāng)兩級共享稅收占本級一般預算收入均在61%以上。河北省的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與湖北省、山西省、青海省的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已喪失獨立財政能力,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于低收入——低投入——低收入增長的惡性循環(huán)狀態(tài)?？h鄉(xiāng)兩級主體稅種的缺失,使縣鄉(xiāng)地方財政收入并未與經(jīng)濟增長、全部財政收入的增長保持一致。中央、省政府向上集中資金,基本事權卻有所下移,特別是縣鄉(xiāng)兩級政府,履行事權所需財力與其實際可用財力不對等,縣鄉(xiāng)財政承擔了與財力不相稱的公共管理事務,財力缺口巨大。根據(jù)湖北省組織的“全省縣鄉(xiāng)財政基本保障能力測算”工作得到的初步信息,按各項標準計算,湖北省縣級財政基本保障能力與基本保障支出需求每年的缺口是:國家級貧困縣和省級貧困縣0.9～1.5億元之間,中等縣0.6～0.9億元之間,發(fā)達縣0.3～0.6億元之間。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成本缺口也很大。經(jīng)初步測算,湖北省安陸市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革需成本費用9413萬元。安陸市通過多種途徑籌集資金,可落實改革成本5535萬元,改革成本仍有缺口3878萬元。青海省人口在30萬以上的僅有4個縣,人口密度只有每平方公里7.4人,人口在3萬人以下的城鎮(zhèn)占了大多數(shù),公共產(chǎn)品供給成本大大高于內(nèi)地其他地區(qū),致使很多地區(qū)均沒有達到公共產(chǎn)品供給的最低規(guī)模?？h鄉(xiāng)事權與財力這種不匹配,也導致了縣鄉(xiāng)財政支出結構不合理,維持性支出所占比重較大。如河北省正定縣的機構運轉經(jīng)費為縣鄉(xiāng)財政支出的80%,為全縣可支配財力的89%;魏縣機構運轉經(jīng)費為縣鄉(xiāng)財政支出的82%,為全縣可支配財力的85%。過高的政府運行成本和過大的行政管理支出比重,勢必會使財政支出結構趨于僵化,擠壓用于發(fā)展經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的有限資金,難以滿足為農(nóng)村提供公共服務和新農(nóng)村建設的基本需要。另外,財政供養(yǎng)人員較多和債務過重也是困擾縣鄉(xiāng)財政體制改革的重要方面。2005年,全國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口為3183.28萬人,平均每縣11126人。財政供養(yǎng)人員過多,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為“吃飯型”財政,再加上自1999年起國家、省出臺了一系列個人增資政策,增資幅度大而可用財力少,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是捉襟見肘。以前年度的“普九”達標、基礎設施建設、農(nóng)村基金會等原因,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了沉重的債務負擔。據(jù)統(tǒng)計2002年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政凈債務1770億元,每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負債400萬元。4.財政支持能力的偏弱化制約了財政的轉入口環(huán)境。在縣縣鄉(xiāng)財政支出受上級領導和政策干預過多,一定程度上造成了縣鄉(xiāng)財政的有責無權。國家各部門對財政支出有明確增長要求的政策法規(guī)越來越多,如農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法、計劃生育、社會治安、文化、衛(wèi)生等法規(guī),比較大的財政支出項目幾乎都涵蓋了,明確要求的增長幅度超出縣鄉(xiāng)財力的可能。上級政府出政策,下級政府“買單”,如調(diào)整工資、軍轉干部安置等政策性增人增資,下級很難控制。上級安排的多為“釣魚”項目,要求地方配套相應比例資金,在目前多數(shù)地方財政困難的情況下,配套資金難以落實,既加重了地方財政負擔,也不利于項目的順利實施。另外,省級垂直管理地稅、工商、技術監(jiān)督等部門,削弱了縣鄉(xiāng)政府的管理職責和財力,比較突出的如地稅部門,正定縣地稅掛鉤經(jīng)費的20%部分和國、地稅獎勵高達1424萬元,地方一般預算收入僅有0.47億元的魏縣也需要拿出地稅掛鉤經(jīng)費的20%部分和國、地稅獎勵192萬元。政府轉移支付不完善,縣鄉(xiāng)財政均等化程度不高?？h以上政府對縣鄉(xiāng)政府的轉移支付種類過多,體系過于龐雜,有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般轉移支付、調(diào)整工資補助、農(nóng)村稅費改革轉移支付補助、免征農(nóng)業(yè)稅補助、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉移支付補助、年終結算補助、臨時補助等十余種形式。建立在充分照顧各地既得利益基礎上的稅收返還形式,使延續(xù)多年形成的不合理的利益分配格局被固定下來,困難縣不能在稅收返還補助中得到大于本縣上劃中央“兩稅”收入的財力支持。幾次財政體制調(diào)整都是中央和省市集中縣鄉(xiāng)的財力,而一般轉移支付卻沒有相應跟上,中央對地方的一般性轉移支付規(guī)模太小。2004年中央補助資金占青海省財政支出的比重已達80.3%,其中一般性轉移支付補助僅占16.27%。這對我國東中西部地區(qū)之間及地區(qū)內(nèi)部之間實現(xiàn)公共服務均等化目標可謂是“杯水車薪”。如魏縣一般轉移支付占縣以上各級補助的28.2%,河北省正定縣更少,僅為1.6%。專項撥款形式的轉移支付力度相對過大,涉及縣鄉(xiāng)除國防、體育、傳媒以外的13類財政支出責任事項,且存在著項目數(shù)量眾多、每項數(shù)額較小的“撒芝麻鹽”現(xiàn)象。5.農(nóng)村地區(qū)不均衡,小康社會嚴重弱化分稅制改革以來,由于放權讓利,縣鄉(xiāng)政府的理財意識不斷增強,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟有了長足發(fā)展,但由于種種原因,卻受到許多片面理財觀念的束縛。一是重收輕支。在組織收入方面措施比較具體,落實力度也比較大,責任心比較強;而對支出的管理卻明顯滯后,預算執(zhí)行隨意性較大,表現(xiàn)為財政供養(yǎng)人口劇增,人頭經(jīng)費增長過快,對行政事業(yè)單位支出控制力度不夠,約束力不強。二是重經(jīng)濟建設,輕公共服務。地方政府受財力所限,加上經(jīng)濟利益的驅(qū)動,在決策時一般重視經(jīng)濟建設項目的投入,忽視公共產(chǎn)品的提供。三是重眼前利益,輕長遠利益。地方政府為解決財政困難,熱衷于短平快項目的建設,忽視長遠經(jīng)濟增長點的培育,導致全國地方重復建設嚴重。除大連市和河北省小部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了相對規(guī)范的分稅制體制模式外,我國中西部省市基本上都實行統(tǒng)收統(tǒng)支的老體制模式,仍在沿用“定收定支,收入上繳,支出下?lián)?結余留用(或分成),欠收、超支自補”的包干體制。作為縣財政,每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核定稅收任務,核定支出范圍和規(guī)模,定收定支,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則全力抓稅收,上繳縣財政,所有支出再由縣財政下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)財政使用。這些做法,嚴重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當家理財?shù)姆e極性,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收節(jié)支與培植財源的積極性不高,從而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展。一言以蔽之,農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上存在的問題是縣鄉(xiāng)財政體制改革的經(jīng)濟性基礎制約,縣鄉(xiāng)財政體制安排上存在的問題是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的制度性體制制約,從現(xiàn)實來看,解除體制性制約,解放制度性約束,改革縣鄉(xiāng)財政體制,是農(nóng)村綜合改革的突破口,勢在必行。三、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制機制改革開放以來,我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足進步,但與城市經(jīng)濟社會發(fā)展差距卻越來越大,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)部差距也越來越大。實現(xiàn)我國農(nóng)村公共產(chǎn)品提供大體均等化,對財政體制的要求也越來越高?？傮w上看,導致縣鄉(xiāng)財政體制建設滯后的因素很多,既有客觀的,又有主觀的;既有直接的,又有間接的;既有政治的,又有經(jīng)濟的;既有長期的,又有短期的,具體到我國不同地區(qū)又有不同的側重。(一)中央和地方財政的農(nóng)業(yè)支出結構不高,存在過多兩.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民對經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展的貢獻長期以來超負荷,對城市、對整體經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展付出較大而對改善自身條件投入不足,農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供一直落后于經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平。一是,雖然財政支農(nóng)支出的總體規(guī)模不斷擴張,但財政支農(nóng)支出占財政總支出的比例卻不斷下降。全國財政支農(nóng)支出占財政總支出的比例由1989年的22.4%下降到2004年的10.8%。該因素對于東部地區(qū)影響不大,但對于中西部地區(qū)的影響明顯。處于中部地區(qū)的太原市支農(nóng)支出占財政總支出的比例一直處于5%左右;青海省近幾年雖然逐年加大了省對下的轉移支付力度,但除了保證職工工資發(fā)放等基本需要外資金已經(jīng)所剩無幾,更無須談對農(nóng)業(yè)的支出。二是,我國財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比例遠遠低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比例,年度最大相差6.6個百分點。1990～2003年,財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重下降了50.23%,農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比重下降了46.13%,前者下降速度快于后者的下降速度,這與農(nóng)業(yè)在我國的基礎地位以及農(nóng)業(yè)對我國國民經(jīng)濟的貢獻不相符合。三是,我國中央和地方財政的支農(nóng)支出增速均比較低。中央財政對農(nóng)業(yè)投入的增長速度,大多數(shù)年份里都低于國家財政經(jīng)常性收入的增長速度;地方財政對農(nóng)業(yè)投入的力度持續(xù)下降。根據(jù)財政部財政科學研究所蘇明教授的研究,1991～2003年,地方財政總支出由2295.81億元增加到17229.84億元,增長了6.5倍,而同期地方財政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增加到999.93億元,僅增長了3.5倍。4(二)制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的因素并存經(jīng)濟因素是影響縣鄉(xiāng)財政體制建設的決定性因素,經(jīng)濟發(fā)展不均衡也影響著不同地區(qū)縣鄉(xiāng)財政體制發(fā)展進程。一是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對較慢。2005年,農(nóng)民人均純收入3255元,城鄉(xiāng)居民人均收入比例高達3.22∶1。5對于東部地區(qū)來說,支出的非常規(guī)增長是決定因素。以大連市為例,經(jīng)濟發(fā)展越快政府支出標準越高,上級政府的當然事權越多,造成財政支出增長超過財政收入的增長幅度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往更注重經(jīng)濟發(fā)展,把大部分財政資金用于培植財源建設,而忽視對農(nóng)村經(jīng)濟的扶持。對于中部地區(qū)來說,由于制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的種種因素并存,導致縣域經(jīng)濟水平較低,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后。以太原市為例,由于經(jīng)濟結構單一、深加工程度較低、高新技術含量低、企業(yè)規(guī)模較小等因素長期并存,使得縣域經(jīng)濟絕對額占全市比重偏低,2003年縣區(qū)累計完成生產(chǎn)總值165.7億元,僅占全市生產(chǎn)總值的32.1%。對于西部地區(qū)來說,先天不足和后天乏力是主要因素。以青海省為例,農(nóng)業(yè)方面,受特殊的地理位置和氣候因素影響,許多經(jīng)濟作物都無法種植,農(nóng)作物產(chǎn)量低,糧食長期不能自給;工業(yè)方面,新中國成立之前,青海根本沒有現(xiàn)代工業(yè),解放后國家進行三線建設,中央在青海安排了一批大中型骨干企業(yè),但這些企業(yè)進入改革開放后,就開始停滯發(fā)展,到了20世紀90年代末,已全部關停并轉。另外,全省37個建制縣除少數(shù)縣外,大部分縣目前基本上沒有工業(yè)。二是區(qū)域間發(fā)展不平衡。2000年與1990年相比,東部地區(qū)的人均GDP與中部、西部的差距擴大了4.96倍和5.16倍,東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與中部、西部地區(qū)的差距擴大了5.39倍和6.07倍,東部地區(qū)農(nóng)民人均純收入與中部、西部地區(qū)的差距擴大了3.58倍和3.94倍。2005年西部12個省區(qū),面積占全國的71.3%,人口占28.6%,但GDP占不到全國的18%,而發(fā)達的廣東、江蘇、上海、山東和浙江五省市GDP占全國的45%。(三)完善城鄉(xiāng)財政體制的必要性1.以突出城市建設、工業(yè)建設為核心的經(jīng)濟制度安排,為農(nóng)村建設滯后以及縣鄉(xiāng)財政地位偏低、縣鄉(xiāng)財政體制單薄問題埋下了隱患。一是,新中國成立后,國家為了保證城市建設、工業(yè)建設優(yōu)先發(fā)展,建立了一整套與之相適應的戶籍制度、就業(yè)制度、食品供給制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度,嚴格限制農(nóng)村人口流向城市,形成了中國特殊的二元社會結構。這種特殊的二元結構盡管使城市建設、工業(yè)建設取得了長足發(fā)展,但是卻導致農(nóng)村建設大大滯后。如處于中國中部地區(qū)的太原市,2005年僅城市維護費一項就有11.84億元,為全年支農(nóng)支出的3.6倍。二是,為了保證工業(yè)化建設,緩和糧食購銷緊張矛盾,中國在農(nóng)產(chǎn)品流通體制上實行統(tǒng)購統(tǒng)銷體制。這種人為違背價值規(guī)律的做法雖然對支持工業(yè)化建設起了一定積極作用,但也導致經(jīng)濟利益從農(nóng)業(yè)大量流向工業(yè),阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。三是,我國一直存在的農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”政策使更多的農(nóng)村財力流向城市。中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所的研究表明,1952～1989年間,國家以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差形式從農(nóng)業(yè)中提取了9716.75億元,加上農(nóng)業(yè)稅1215.86億元,共達10932.61億元,農(nóng)業(yè)資金凈流出量達7140.56億元,即農(nóng)業(yè)新創(chuàng)造價值的15%被國家取走了。62.政府間職能錯位,事權制度安排沒有適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要,導致農(nóng)村基層事權多而財力少。我國分級財政體制的不完善導致各級政府的職責劃分界定不清,事權和財權不對稱,事權下移伴隨著財權層層上移,致使地方財政困難,特別是與農(nóng)村有密切關系的縣鄉(xiāng)財政陷入困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都是“吃飯財政”,農(nóng)村公共產(chǎn)品提供沒有財力來源,供給不足在所難免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民實際上承擔了本應納入國家財政體系的公共產(chǎn)品供給責任,如基礎教育、計劃生育、一些大型水利設施等公共物品,本應由中央財政提供,但卻下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村。73.現(xiàn)行分稅制財政體制沒有延伸至縣鄉(xiāng)。從1994年開始,我國實行的以“分稅制”為基礎的分級財政管理體制主要側重于理順中央與地方之間(主要是中央與省級之間)的財力分配關系,而對省以下如何處理好各級政權的財力分配關系則少有涉及,這導致的后果便是造成了基層政權所承擔的財權與事權不相匹配,財權劃分模式與事權劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局,在很大程度上造成并加劇了基層政府的財政困難。在垂直行政管理體制下,地方財政體制的確定受制于上級政府的行政約束,在上級政府未明確界定下級政府事權和財權的情況下,下級政府不可能在政府事權和財權上有所突破。即便下級政府根據(jù)公共財政要求明確了下級的事權和財權,不可協(xié)調(diào)的矛盾使一些原本由上級政府承擔或協(xié)同承擔的事權將無法落實。加之下級政府必須執(zhí)行上級政府的政策,這種行政職權的客觀制約使下級政府完善財政體制只能圍繞財權進行,不可能進行更深層次的改革。由此可見,縣鄉(xiāng)財政體制的健全與完善從根本上還取決于我國財政體制的整體改革。4.區(qū)域發(fā)展的制度安排存在較大問題。我國目前實行的以稅收返還為主的財政轉移支付制度是建立在“基數(shù)法”的基礎上,帶有包干制的痕跡,不能起到轉移支付制度所應該具有的均等各地財政地位、抑制地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大和不平衡發(fā)展、縮小各地提供公共產(chǎn)品能力差距的作用,這在我國西部地區(qū)顯得尤為明顯。分稅制運行中政府間財力轉移大多以專項資金的形式進行,同時還要求地方財政相應地安排一定比例的配套資金,對縣鄉(xiāng)可用財力的轉移很少,從而造成縣鄉(xiāng)可用財力相對減少,加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。5.嚴格地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還不是完整意義上一級政權。一級完整的政權必須做到事權與財力相匹配,財權是事權存在的保證,但是我國目前的縣鄉(xiāng)財政體制卻難以形成統(tǒng)一的制度規(guī)范,各地縣鄉(xiāng)財政體制五花八門,種種體制都導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權的缺失和不完整。另外,條塊分割的管理體制嚴重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權能?？h級政府通過設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構,瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權職能被肢解;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應有的人事權和行政執(zhí)法權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績評定、職務升遷等基本上掌握在上級組織部門手中。這些體制性設計,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實上的派出機構。上述表明,縣鄉(xiāng)財政體制作為經(jīng)濟社會發(fā)展的“晴雨表”,其問題的產(chǎn)生有多方面的因素。中央與地方政府之間、地方各級政府之間的事權不清,導致縣鄉(xiāng)財政體制在作為判別農(nóng)村公共產(chǎn)品提供責任上存在嚴重不足,需要在農(nóng)村綜合改革中完善政府間財政關系,推動縣鄉(xiāng)財政體制的非均衡改革。四、農(nóng)村綜合改革為了鞏固農(nóng)村稅費改革的成果,中央推出了以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農(nóng)村義務教育管理體制改革、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革還是農(nóng)村義務教育管理體制改革都涉及到基層財政的事權調(diào)整,而綜合考慮我國東中西部地區(qū)差異,按照財力與事權相統(tǒng)一的要求改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制,改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀,無疑是深化農(nóng)村綜合改革三項主要內(nèi)容中的重中之重。規(guī)范、適宜的縣鄉(xiāng)財政管理體制可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和農(nóng)村義務教育管理體制改革提供更為寬松的政策環(huán)境。(一)全面推進農(nóng)村綜合改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)財政體制改革的基本原則推動縣鄉(xiāng)財政體制改革,要緊緊圍繞農(nóng)村綜合改革的整體目標要求,正確處理縣鄉(xiāng)財政體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農(nóng)村義務教育體制改革的關系,以農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展差異性分析為視角,以促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點,以解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力為主線,以實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品均等化和發(fā)展縣域經(jīng)濟為目標,充分尊重和調(diào)動基層制度創(chuàng)新的積極性,轉變縣鄉(xiāng)政府職能,明確縣鄉(xiāng)財政支出責任,建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度體系,增強縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的能力;根據(jù)地區(qū)不同選擇不同的體制模式,綜合運用非均衡手段,加強對城鎮(zhèn)化、生態(tài)保護、非公有制經(jīng)濟發(fā)展等重大領域的戰(zhàn)略引導作用,促進小城鎮(zhèn)建設和縣域經(jīng)濟發(fā)展,為社會主義新農(nóng)村建設與構建社會主義和諧社會提供體制保障和財力支撐。推動農(nóng)村綜合改革下的縣鄉(xiāng)財政體制改革,應遵循以下原則:一是堅持分類指導與全面推進相結合原則。不能搞“一刀切”,要在構建省以下財政體制框架下,根據(jù)不同地區(qū)自然和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,分類歸并、分類設計、分類指導,并逐步總結經(jīng)驗,形成比較規(guī)范的財政體制模式后全面推進。二是堅持大膽創(chuàng)新與積極穩(wěn)妥相結合原則。要相信基層政府,放手于基層政府,充分調(diào)動其創(chuàng)新的積極性,因地制宜地推進財政體制創(chuàng)新。同時要考慮同省以下各級財政體制改革和農(nóng)村綜合改革中其他各項改革的協(xié)調(diào),在社會環(huán)境的承受能力范圍內(nèi),積極而穩(wěn)妥地推進改革,避免資源浪費或造成新的不穩(wěn)定因素。三是堅持客觀需要與財力供給相適應原則。要緊密結合不同地區(qū)及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力情況,無論是財政收入劃分,還是財政支出界定,都要既最大限度地滿足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,又要考慮財力的承受能力。四是堅持處理好長遠發(fā)展與當前發(fā)展關系原則?？h鄉(xiāng)財政體制的改革設計,脫離當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求勢必難以奏效,如果不充分考慮我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求,朝令夕改,就會造成體制政策的不穩(wěn)定。五是堅持處理好經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則。加快經(jīng)濟發(fā)展仍是我國各地縣鄉(xiāng)政府的一項重要任務,但實現(xiàn)經(jīng)濟和社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展,才是我們的追求目標,在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時,財政體制的導向性要逐步向全面發(fā)展轉移,要加大對中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務的轉移支付力度。(二)市政府金融體制改革的對策和建議1.縣級2個月的職能8隨著農(nóng)村稅費改革不斷深入,縣鄉(xiāng)政府依存的財政基礎發(fā)生了深刻變化,特別是當前我國進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展時期,縣鄉(xiāng)政府職能進入新階段。縣鄉(xiāng)政府要滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村建設、構建和諧社會的需要,就必須遵循有所為有所不為的原則,以“十一五”規(guī)劃綱要為指導,對縣鄉(xiāng)政府職能進行調(diào)整和完善,解決政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺位、越位、錯位問題。(1)依法保障公民的憲法和法律權利縣級政府社會管理職能主要包括:貫徹黨和國家的方針政策,履行行政管理職責,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)非政府組織有序發(fā)展;加強公共安全建設,打擊違法犯罪,維護社會穩(wěn)定;依法行使審判權和檢察權,規(guī)范司法行為,保障公民享有憲法和法律規(guī)定的各項權利;推動村鎮(zhèn)民主制度建設,促進社會主義新農(nóng)村的民主政治建設等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側重于落實國家基本公共政策、維持基層政權穩(wěn)定、建立社會治安聯(lián)動機制、妥善處理突發(fā)性和群眾性事件、加強鄉(xiāng)村基層組織建設、完善村民自治制度等具體社會管理職能。(2)引領社會主義新農(nóng)村的精神文明創(chuàng)建活動,是高校培育農(nóng)村地區(qū)進行精神創(chuàng)建的必然要求。據(jù)現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化縣級政府負責:發(fā)展教育事業(yè),普及農(nóng)村義務教育,加強勞動力技能培訓;發(fā)展科技事業(yè),完善科技條件與服務,支持農(nóng)業(yè)技術開發(fā)與應用;發(fā)展文化事業(yè),推進小城鎮(zhèn)文化建設,引領社會主義新農(nóng)村的精神文明創(chuàng)建活動;發(fā)展衛(wèi)生事業(yè),建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,完善農(nóng)村醫(yī)療服務體系;發(fā)展社保事業(yè),建立農(nóng)村最低生活保障制度,提高社會救助能力;管理城鄉(xiāng)社區(qū)事務,負責制定城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃,組織城鄉(xiāng)公共設施建設,搞好社會主義新農(nóng)村建設的示范工程等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則負責協(xié)辦涉及本轄區(qū)內(nèi)的各項社會事業(yè),直接面向村鎮(zhèn)居民提供義務教育、農(nóng)業(yè)技術、文化廣播、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、農(nóng)村低保、扶危救助、防疫減災等公共服務,引導村民改善村容村貌,組織開展社會主義新農(nóng)村創(chuàng)建活動。(3)縣域經(jīng)濟能力提升第一,正確處理地方政府與地方市場的關系。在健全地方市場功能的同時,規(guī)范地方政府的行為。不但要規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品交易市場秩序,而且應推動要素市場的成長,同時重視地方市場上層組織的建設,加強農(nóng)業(yè)服務體系建設,引導農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織。第二,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建設和完善農(nóng)業(yè)支持和保護體系,支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設,加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整,推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,培植農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。第三,壯大縣域經(jīng)濟。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其替代組織9的發(fā)展,促進縣域經(jīng)濟資源向小城鎮(zhèn)集聚,促成區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈和經(jīng)濟中心的合理發(fā)展,全面提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平。縣域內(nèi)重點建制鎮(zhèn)還肩負著完善城鎮(zhèn)基礎設施、吸儲經(jīng)濟資源、壯大第二和第三產(chǎn)業(yè)等小城鎮(zhèn)建設職能。我國經(jīng)濟社會發(fā)展不同層次地區(qū),縣鄉(xiāng)政府職能定位的側重點應有所區(qū)別。西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府重點是向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民直接提供最迫切的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務,特別是要努力改善水、電、路、田、林等基礎設施條件,為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的基本條件;東部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府重點在經(jīng)濟職能,主要是培育、發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織和社會中介組織,通過引導這些“第三部門”發(fā)揮在代理、溝通、協(xié)調(diào)和救助等社會管理方面的作用,來促進農(nóng)民經(jīng)濟利益共同體形成,達到發(fā)展農(nóng)村新型的集體經(jīng)濟之目的;中部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能以引導和直接提供公共產(chǎn)品并舉,在提高農(nóng)村公共服務水準的基礎上,集中社會各類資源搞好小城鎮(zhèn)建設。各地縣鄉(xiāng)政府在確定具體職能內(nèi)容時,要深入考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展對政府的職能轉變有哪些現(xiàn)實的需求,當?shù)氐睦习傩沼执_實需要政府提供哪些辦得到的公共服務,要突出每一個縣鄉(xiāng)某一階段政府職能的重點。2.合理劃分縣充10在明確縣鄉(xiāng)政府職能的基礎上,按照公共物品的層次性、效益外溢性,以及提供的效率性、公平性和民主性,并結合不同地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入籌集能力,在各級政府間就可以實現(xiàn)合理劃分縣鄉(xiāng)政府職能對應的財政支出責任,解決農(nóng)村公共產(chǎn)品提供成本分擔問題。(1)對縣級財政的投入分級負擔為主,上級補助為輔。社會管理類支出是為保障基層國家機器運轉的基本需要,涉及縣鄉(xiāng)政府提供一般公共服務和維護社會公共安全兩大方面的支出。該類支出一般按照隸屬關系由縣鄉(xiāng)財政分級承擔,上級財政視縣鄉(xiāng)財力給予適當補助?？h級財政承擔縣級人大、政協(xié)、法院、檢察、司法、公安局、政府、駐鄉(xiāng)派出機構等一般公共服務部門和公共安全部門的人員工資、公用經(jīng)費等運行費用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位等一般公共服務部門的人員工資和公用經(jīng)費等運行經(jīng)費。此外,中央財政安排農(nóng)村稅費改革專項轉移支付資金,主要用于確保改革后中西部地區(qū)財政困難縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織的正常運轉;省、市級財政按照不同地區(qū)的標準對縣鄉(xiāng)政府網(wǎng)絡和政法網(wǎng)絡建設,省級財政對縣公共安全部門的編制內(nèi)人員服裝費、槍支彈藥費、技術裝備購置費等給予適當補助;縣級財政彌補不具備縣域內(nèi)自立能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行費用缺口,并對村鎮(zhèn)民主制度建設給予適當補助;鄉(xiāng)級財政對村級組織必要的村干部報酬和辦公經(jīng)費給予適當補助。(2)建立城鄉(xiāng)低保共享機制構建各級財政合理分擔的長效投入機制?？紤]到縣鄉(xiāng)財政承受能力差異性和義務教育、衛(wèi)生保健、社會保障等公共物品的效益外溢性,必須綜合考慮不同地區(qū)各級財力狀況后,在多級財政間建立各項公共服務共擔保障機制,從而逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務的大體均等化。一是構建農(nóng)村義務教育分擔機制。按照《義務教育法》要求,分類建立分項目、按比例分擔的中央、省、市、縣四級農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。11二是構建農(nóng)村社會保障分擔機制。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金補助,可實行省級統(tǒng)籌,基金不足部分由中央和省兩級財政解決;農(nóng)村居民最低生活保障支出,確定不同地區(qū)標準后由省、市、縣共同承擔;農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶生活補助等社會救助支出,主要由縣級財政負擔,上級財政對中西部的國家和省級貧困縣給予適當補助。三是構建農(nóng)村衛(wèi)生分擔機制。農(nóng)村衛(wèi)生服務支出,主要由縣級財政負擔,中央和省級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基礎設施建設給予適當補助。農(nóng)村醫(yī)療救助支出,主要由縣級財政負擔,中央適當補助。新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助,由中央、省、市、縣四級財政按比例分擔。12計劃生育補助,手術減免經(jīng)費由省、市、縣分擔;農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助資金由中央、省、市、縣分擔。四是構建新農(nóng)村建設分擔機制?？h級承擔城鄉(xiāng)道路、電力、飲用水、排水、道路照明等公共設施和村鎮(zhèn)外部基礎設施建設,通過以獎代補的方式支持鄉(xiāng)村組織搞好村莊公益類項目建設等。中央財政負擔農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、送電到村和綠色能源縣等國家重點工程;省、市財政也將加大對農(nóng)村基礎設施建設投入,與中央財政共同構建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效投入機制。另外,縣鄉(xiāng)政府提供本轄區(qū)各項公共服務過程中產(chǎn)生的相關管理費用由本級政府承擔。(3)加大財政投入力度,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效轉變支持方式,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和壯大龍頭企業(yè)。這兩類支出用于加強市場管理和為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供服務。不同地區(qū)的地方政府都應由以項目投資促農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持階段轉變到按照WTO規(guī)則對農(nóng)民直接補貼、構建農(nóng)業(yè)服務體系的保護階段,由熱衷于抓項目、注重對微觀經(jīng)濟活動的介入轉變到為縣域經(jīng)濟提供良好發(fā)展環(huán)境和通過貼息等方式支持地方重點企業(yè)發(fā)展上來。不同地區(qū)縣級財政按照“誰建設、誰拿錢”和量力而行的原則承擔縣域內(nèi)小型水利公益設施和節(jié)水灌溉工程建設與維護、工程歲修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等項目經(jīng)費;視財力承擔關聯(lián)度較高、產(chǎn)業(yè)鏈條比較長的農(nóng)業(yè)特色項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和特色旅游產(chǎn)業(yè)貼息和補貼,鼓勵本轄區(qū)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔落實國家惠農(nóng)政策、提供農(nóng)業(yè)綜合服務等管理性支出,量力而行地支持農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎設施建設項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展;縣域內(nèi)重點建制鎮(zhèn)財政還承擔城鎮(zhèn)建設的支出責任。中央財政為主、省級財政為輔,重點向中西部地區(qū)傾斜,承擔種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼和大型農(nóng)機具購置補貼等糧食安全保障經(jīng)費,支持農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等國家示范項目建設;中央財政加大對中西部地區(qū)農(nóng)村“六小”工程建設13的投資規(guī)模,用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件;省、市財政通過財政貼息支持本轄區(qū)內(nèi)重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和龍頭企業(yè)發(fā)展等。3.健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政體制綜合河北省、湖北省、山西省縣鄉(xiāng)財政體制改革和探索的經(jīng)驗,縣鄉(xiāng)財政體制應主要考慮綜合運用以下兩種模式:一是“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”財政體制模式。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、自有財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應實行以“收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎勵、節(jié)支留用”為基本內(nèi)容的“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”體制模式,強化縣級財政的主體地位,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的支出需要,實現(xiàn)縣域公共服務水平大體均等化。具體設想是:“收支統(tǒng)管”,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政的預算單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支由縣財政統(tǒng)一審核,統(tǒng)一撥付;“核定收支”,即縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進行分戶核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人、辦公經(jīng)費和經(jīng)濟社會發(fā)展支出由縣財政根據(jù)標準和政策核定;“超收獎勵”,即縣財政對于年度內(nèi)組織收入超過核定計劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn),按超收額的一定比例給予獎勵,用于增加公用經(jīng)費或事業(yè)發(fā)展支出;“節(jié)支留用”,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定支出后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過壓減人員、厲行節(jié)約節(jié)省下來的支出留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配使用。二是“相對規(guī)范的分稅制”財政體制模式。對于財政收入規(guī)模較大、自有財力相對寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實行以“分級管理、支出定責、收入分享、責權統(tǒng)一”為基本內(nèi)容的“相對規(guī)范的分稅制”體制模式,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較充分的財政自主權,通過新體制倡導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展和自我積累的目標,加快小城鎮(zhèn)建設步伐,促進縣域經(jīng)濟更好更快地發(fā)展。具體是:“分級管理”,即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支實行分級管理,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能;“支出定責”,即行政管理費分別由各本級負擔,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資、公共衛(wèi)生、計劃生育、社會保障、鄉(xiāng)村道路建設等支出以縣級財政為主,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行安排經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、社區(qū)服務支出,并按規(guī)定分擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化及其他事業(yè)發(fā)展支出,補助村級支出等;“收入分享”,即轄區(qū)內(nèi)與經(jīng)濟發(fā)展密切相關、經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用強的主體稅種原則上作為縣鄉(xiāng)共享收入,與城鎮(zhèn)發(fā)展、社區(qū)服務直接相關的收入原則上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專享收入;“責權統(tǒng)一”,即在合理劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍基礎上,合理調(diào)整縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力分配關系,按照財力與支出責任相統(tǒng)一的原則,確保各級政府有相對穩(wěn)定的財力來保證其職能的順利實現(xiàn)。我國東中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距明顯,不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平對應著不同的縣鄉(xiāng)財政體制模式組合。在這個體制格局下,建議:東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應構建以“相對規(guī)范的分稅制”為主、“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”為輔的縣鄉(xiāng)財政體制格局;西部經(jīng)濟相對落后地區(qū)應構建以“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”為主、“相對規(guī)范的分稅制”為輔的縣鄉(xiāng)財政體制格局;中部地區(qū)應隨著縣域經(jīng)濟整體發(fā)展水平的提高,農(nóng)村中城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加,逐步擴大“相對規(guī)范的分稅制”的應用范圍。4.完善財政轉移支付制度推進農(nóng)村綜合改革,改革縣鄉(xiāng)財政體制,離不開省以下財政體制的完善。同時,進一步規(guī)范財政轉移支付制度,改革縣鄉(xiāng)財政的