現(xiàn)代社會(huì)保障概論 第五章 社會(huì)保障管理

現(xiàn)代社會(huì)保障概論上海政法學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系主講教師：吳鵬森教授第五章

社會(huì)保障管理社會(huì)保障的任務(wù)和目標(biāo)，需要通過社會(huì)保

障的管理來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障管理，是由國家和

政府及社會(huì)組織制定和實(shí)施有關(guān)社會(huì)保障法規(guī)

政策的過程。社會(huì)保障管理包括三方面相互聯(lián)

系的內(nèi)容：制定社會(huì)保障的法律、法規(guī)，具體

表現(xiàn)為社會(huì)保障的行政管理過程；收取社會(huì)保

障基金、支付社會(huì)保障待遇，是對(duì)社會(huì)保障基

金實(shí)行事業(yè)化管理的過程；管理社會(huì)保障對(duì)象，是對(duì)社會(huì)保障對(duì)象實(shí)施一系列具體服務(wù)的過程。5社

會(huì)

保

障

管

理第一節(jié)社會(huì)保障管理概述第二節(jié)社會(huì)保障水平的測(cè)定第三節(jié)社會(huì)保障管理體制第四節(jié)社會(huì)保障的社會(huì)化管理第五節(jié)社會(huì)保障的信息化管理第一節(jié)

社會(huì)保障管理概述一、社會(huì)保障管理內(nèi)容二、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)一、社會(huì)保障管理內(nèi)容1、行政管理2、基金管理3、對(duì)象管理1、行政管理社會(huì)保障管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)是制定社會(huì)保障法律，擬定基本法規(guī)。這些法律、法規(guī)，對(duì)社會(huì)保障的實(shí)施范圍與對(duì)象、享受保障的基本條件、資金來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與方式、管理辦法、社會(huì)保障中有關(guān)方面(國家、單位、個(gè)人)的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等方面做出規(guī)定。通常，社會(huì)保障的法律、法規(guī)是由國家和政府制定的，即行政管理。其中，基本法律是由國家和政府直接頒布的；具體法規(guī)是由政府主管部門頒布的。在立法過程中，一般的做法是由國家統(tǒng)一立法。但由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，國家的立法權(quán)逐漸集中于一些基本法律、法規(guī)的制定，具體法規(guī)細(xì)則、辦法，則趨向于由地方政府制定。2、基金管理社會(huì)保障的基金管理內(nèi)容包括：1.籌集社會(huì)保障基金，基金來源一般為國家、單位、個(gè)人按一定比例繳納，私人和社會(huì)團(tuán)體捐助等；2.支付社會(huì)保障待遇，即對(duì)享受者支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助、工傷保險(xiǎn)金、失業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、各種救濟(jì)金、困難補(bǔ)助金等；3.管理、運(yùn)用社會(huì)保障基金，即妥善地保管社會(huì)保障基金，安全可靠地運(yùn)用這筆基金，使其保值增值。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的原則(1)統(tǒng)一管理原則。社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)一由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，設(shè)立單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶，專用于社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)開支，任何單位和個(gè)人不得擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金，也不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。收支分離原則。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收入和支付分別管理的辦法，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要在銀行設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金收入戶和支出戶，各自對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入和支付進(jìn)行管理。分賬核算原則。在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中，要求按險(xiǎn)種分別建賬，即要求對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金分別建立賬戶，分賬核算，?？顚Ｓ茫郧笃胶?，不得相互擠占和調(diào)劑。依法管理原則。社會(huì)保險(xiǎn)基金從預(yù)算到籌集，再到使用等都必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行，要建立健全財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，確?；鸬陌踩Ｉ鐣?huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和決算社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施計(jì)劃和任務(wù)編制的、經(jīng)規(guī)定程序?qū)徟哪甓然鹭?cái)務(wù)收支計(jì)劃。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有以下要求：基金預(yù)算編制。每個(gè)年度終了前，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要按照財(cái)政部門規(guī)定的要求，根據(jù)本年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度基金收支預(yù)測(cè)來編制下年度基金預(yù)算草案?；痤A(yù)算審批。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制的基金預(yù)算草案由勞動(dòng)保障部門審核匯總并報(bào)財(cái)政部門審核，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門及時(shí)向勞動(dòng)保障部門批復(fù)執(zhí)行，并報(bào)上級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門備案?；痤A(yù)算執(zhí)行。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，定期向同級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況?；痤A(yù)算調(diào)整。遇特殊情況需調(diào)整預(yù)算時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要編制預(yù)算調(diào)整方案，由勞動(dòng)保障部門報(bào)財(cái)政部門審核，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門及時(shí)向勞動(dòng)保障部門批復(fù)執(zhí)行，并報(bào)上級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門備案。社會(huì)保障對(duì)象的管理工作，從總體上說，屬于群眾性服務(wù)工作。由于它涉及各個(gè)方面，所以需要由政府協(xié)調(diào)和制定政策；另一方面，由于它所涉及的工作繁瑣復(fù)雜，具體問題需要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量解決，應(yīng)特別注意發(fā)揮工會(huì)、社會(huì)組織的作用，使專業(yè)人員和群眾相結(jié)合。對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的服務(wù)不僅要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和配備專職人員，還要有更多身體健康、熱心工作、有一定工作能力的社會(huì)保障對(duì)象來做這項(xiàng)工作。即使設(shè)立了專職機(jī)構(gòu)，也應(yīng)只聘用少量專職工作人員，多數(shù)工作人員則應(yīng)根據(jù)前述條件從社會(huì)保障對(duì)象中聘請(qǐng)，讓他們自己管理自己，自己服務(wù)自己，自己教育自己。二、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)可分為社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障的事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障監(jiān)督組織。1、社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)由于社會(huì)保障屬于政府的行為，因而全國應(yīng)建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)，使其成為按照社會(huì)保障職能辦事，貫徹執(zhí)行黨和國家社會(huì)保障方針、政策的綜合職能部門。根據(jù)我國現(xiàn)行的中央政權(quán)與地方政權(quán)的分級(jí)行政管理體制，全國社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)分為中央社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)和地方社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行中央和地方分級(jí)管理。地方社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，一般可分為省(自治區(qū)、直轄市)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、設(shè)區(qū)的市(行署、自治州)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。2、社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由于社會(huì)保障行政管理部門是行政管理機(jī)構(gòu)，主要管方針、政策和制度，因而，社會(huì)保障基金的收支、營運(yùn)和管理應(yīng)由依法成立的、獨(dú)立經(jīng)營的、統(tǒng)一精干的社會(huì)保障基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。社會(huì)保障基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隸屬于社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)，在人事組織上接受行政管理機(jī)構(gòu)安排，在業(yè)務(wù)上接受行政管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。在基金財(cái)務(wù)上接受財(cái)政部門管理和監(jiān)督。3、社會(huì)保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)社會(huì)保障基金一般由專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)通常由國家、單位、享受者的代表組成。理由是：社會(huì)保障基金一般由國冢、單位、享受者承擔(dān)，作為基金所有權(quán)的自然延伸，三方均擁有當(dāng)然的管理權(quán)；社會(huì)保障作為現(xiàn)代文明國家的一項(xiàng)社會(huì)政策，各國政府具有無可推卸的管理責(zé)任和義務(wù)；享受者所在單位，是社會(huì)

保障管理過程中的重要環(huán)節(jié)，把各單位的積極性調(diào)動(dòng)起來，

有利于細(xì)致地甄別享受者的條件、控制社會(huì)保障基金的發(fā)放；享受者不僅擁有享受社會(huì)保障的權(quán)利，而且有繳納社會(huì)保障

基金的義務(wù)和管理基金的責(zé)任，社會(huì)保障基金距離享受者越

近，越有利于建立公民的社會(huì)保障意識(shí)，越有利于社會(huì)保障

基金的管理。因此，社會(huì)保障基金管理組織，應(yīng)區(qū)別于政府

行政機(jī)構(gòu)和以營利為目的的企業(yè)或商業(yè)組織，成為一個(gè)由三

方代表共同組成的事業(yè)性的公共機(jī)構(gòu)。4、社會(huì)保障監(jiān)督組織建立健全社會(huì)保障監(jiān)督組織，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的收支、營運(yùn)和管理的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金依法籌集、專款專用、安全、保值和增值的重要保證。社會(huì)保障監(jiān)督組織由立法機(jī)關(guān)、工會(huì)組織、主管部門負(fù)責(zé)人和社會(huì)公眾代表組成，定期聽取社會(huì)保障基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)關(guān)于收支；營運(yùn)及管理情況的匯報(bào)，并定期將有關(guān)情況向社會(huì)公布。監(jiān)督組織可委托審計(jì)部門對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支、資金管理和營運(yùn)情況等進(jìn)行審計(jì)。第二節(jié)

社會(huì)保障水平的測(cè)定一、社會(huì)保障管理的重要內(nèi)容二、社會(huì)保障水平及其指標(biāo)三、社會(huì)保障水平的制約因素四、我國當(dāng)前的社會(huì)保障水平五、我國目前社會(huì)保障發(fā)展特點(diǎn)一、社會(huì)保障管理的重要內(nèi)容社會(huì)保障水平是社會(huì)保障體系的關(guān)鍵要素之一，對(duì)于社會(huì)保障制度的建立、完善與運(yùn)行有著十分重要的

意義。一方面，社會(huì)保障水平反映了一國或地區(qū)社會(huì)保

障程度的高低，代表了社會(huì)保障制度“量”的特征；另

一方面，社會(huì)保障作為通過經(jīng)濟(jì)手段解決公民生活保障

問題的一種制度安排，必然與國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、整體經(jīng)濟(jì)

的投資、儲(chǔ)蓄、企業(yè)(雇主)競(jìng)爭(zhēng)能力、勞動(dòng)者(雇員)的勞動(dòng)積極性等密切相聯(lián)系。通過對(duì)社會(huì)保障水平的研究，

可以探索出社會(huì)保障制度與其外在環(huán)境要素之間規(guī)律性

的東西，從而在社會(huì)保障制度的建立健全中加以運(yùn)用。

具體地說，社會(huì)保障水平具有下列功能和意義：、客觀描述社會(huì)保障程度的高低，并進(jìn)行國際間、地區(qū)間的比較，探索、總結(jié)和運(yùn)用社會(huì)保障制度發(fā)展與運(yùn)行的自身規(guī)律。、通過增加設(shè)置不同的控制變量，可分類計(jì)算出一種社會(huì)保障制度內(nèi)部各行業(yè)、各地區(qū)甚至各群體之間的社會(huì)保障水平子指標(biāo)，進(jìn)行綜合的分析比較，促使社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)合理化與內(nèi)部?jī)?yōu)化。、運(yùn)用定性、定量分析相結(jié)合的方法，通過對(duì)社會(huì)保障制度自身運(yùn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效應(yīng)的分析，確定社會(huì)保障適度水平，評(píng)價(jià)社會(huì)保障運(yùn)行狀況據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整與控制。相結(jié)、社會(huì)保障適度水平與社會(huì)保障自身發(fā)展趨勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)用于預(yù)二、社會(huì)保障水平及其指標(biāo)社會(huì)保障水平是指一定時(shí)期內(nèi)一國或地區(qū)社會(huì)成員享受社會(huì)保障的高低程度。社會(huì)保障水平指標(biāo)是指為了衡量、表現(xiàn)社會(huì)保障水平而選取的變量。西方國家一般把社會(huì)保障總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重作為衡量社會(huì)保障水平的主指標(biāo)，其計(jì)算公式為：社會(huì)保障水平＝社會(huì)保障支出總額÷國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%社會(huì)保障支出總額是指一定時(shí)期內(nèi)一國或地區(qū)實(shí)際支出的各種社會(huì)保障費(fèi)用總和。在不同的國家或地區(qū)的不同時(shí)期，它包含不同的具體項(xiàng)目。社會(huì)保障的實(shí)踐表明，各國對(duì)于社會(huì)保障的范圍界定具有很多共同之處。目前，各國社會(huì)保障的范圍劃分主要包含三種類型：與工作相聯(lián)系的保障制度，它是雇用工人達(dá)到一定勞動(dòng)工齡后，才能享有的權(quán)利。普遍保障制度，即人人有份的社會(huì)保障，它的實(shí)施范圍包括全體居民或公民，按照法律規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)享受保障。依靠經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的保障制度，其享受對(duì)象只限于貧困的或低收入的申請(qǐng)人，通過經(jīng)濟(jì)調(diào)查確定是否享受補(bǔ)助或補(bǔ)助多少。我國的社會(huì)保障制度中的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫中的前三項(xiàng)基本與之吻合。社會(huì)保障支出應(yīng)該是各種項(xiàng)目社會(huì)保障支出的總和。國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)是指在一國境內(nèi)、一定時(shí)期本國居民與外國居民生產(chǎn)或提供的最終產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值的總和，它實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的新增價(jià)值總和。有的研究也采用國民生產(chǎn)總值(GNP)指標(biāo)代替國內(nèi)生產(chǎn)總值，國民生產(chǎn)總值是按“國民”原則計(jì)算的，即不管產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)地在哪里，只要是本國居民提供的，均被列入統(tǒng)計(jì)之內(nèi)。這兩個(gè)指標(biāo)的關(guān)系是：國民生產(chǎn)總值＝國內(nèi)生產(chǎn)總值十國外凈要素收入國外凈要素收入是指本國居民在國外投資或提供勞務(wù)取得的要素收入與外國國民在本國從事投資或提供服務(wù)的要素收入之差。國內(nèi)生產(chǎn)總值更能準(zhǔn)確地反映一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總體規(guī)模。社會(huì)保障支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，集中地反映了一國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源用于提高居民社會(huì)保障待遇水平的程度。同時(shí)，這樣一個(gè)指標(biāo)用比例的形式，消除了量綱的不同可能帶來的不可比性，有利于不同國家和地區(qū)、不同時(shí)期之間進(jìn)行橫向和縱向的比較，在實(shí)際的統(tǒng)計(jì)中，也比較容易獲得數(shù)據(jù)，因而被廣泛用作社會(huì)保障水平的主指標(biāo)。需要說明的是，社會(huì)保障水平實(shí)際上是由一系列指標(biāo)來完整描述的，不應(yīng)把社會(huì)保障水平簡(jiǎn)單地等同于社會(huì)保障水平主指標(biāo)。即使各國用于社會(huì)保障的國民經(jīng)濟(jì)資源的比重相同，由于各國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與規(guī)模不同，社會(huì)保障體系千差萬別，每個(gè)居民平均獲得的社會(huì)保障金額可能并不相同，實(shí)際的社會(huì)保障效果也可能大不一樣。因此，在具體衡量一國或地區(qū)的社會(huì)保障水平時(shí)，除了考慮社會(huì)保障總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重外，還應(yīng)考慮人均的社會(huì)保障待遇水平、社會(huì)保障覆蓋面與社會(huì)保障自身的制度結(jié)構(gòu)等多項(xiàng)指標(biāo)，這樣才能對(duì)該國或地區(qū)的社會(huì)保障的實(shí)際水平做出客觀全面的判斷與評(píng)價(jià)。社會(huì)保障水平“適度”的標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)保障水平既包含“量”的內(nèi)容，又包含“質(zhì)”的特征?！傲俊笔巧鐣?huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，反映社會(huì)保障水平的高與低。但是，對(duì)于一定的國家或地區(qū)，在一定的時(shí)期內(nèi)，一定程度的社會(huì)保障水平相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和自身的要求是否“適當(dāng)”，需要進(jìn)行具體的分析判斷這也代表了社會(huì)保障展“質(zhì)”的方面。社會(huì)保障水平是“質(zhì)與量的統(tǒng)一。判斷社會(huì)保障水平適度與否的標(biāo)準(zhǔn)不是單一的，需要考慮的因素有：社會(huì)保障制度是否保證了公民具有一定的經(jīng)濟(jì)生活水平并能抵御不可抗拒的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)保障支出是否與國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否與社會(huì)各方面的承受能力相適應(yīng)；社會(huì)保障結(jié)構(gòu)是否與國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局相適應(yīng)；社會(huì)保障水平是否有助于促進(jìn)就業(yè)與統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，等等?？傊?，社會(huì)保障水平是“適度”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，概括起來，即是社會(huì)保障制度在保證公民一定的經(jīng)濟(jì)生活水平的基礎(chǔ)上，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，同時(shí)能實(shí)現(xiàn)自身運(yùn)行的周期平衡，維持社會(huì)保障制度的良性運(yùn)行。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于社會(huì)保障適度水平的判斷，要堅(jiān)持理論分析與實(shí)際效應(yīng)分析相結(jié)合，堅(jiān)持實(shí)證研究與理論研究相結(jié)合由于各國、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、結(jié)構(gòu)、人口特點(diǎn)、社會(huì)保障內(nèi)部安排等存在較大的差異，在社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相同的情況下，也會(huì)產(chǎn)生很不相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效應(yīng)。尤其對(duì)于發(fā)展中國家來說，發(fā)達(dá)國家較為長(zhǎng)期的社會(huì)保障制度的發(fā)展過程，揭示了社會(huì)保障制度本身的一些發(fā)展規(guī)律，包括社會(huì)保障適度水平的標(biāo)準(zhǔn)，這都具有重要的借鑒意義。但是，不能把國外的判斷標(biāo)準(zhǔn)直接搬到對(duì)本國的社會(huì)保障水平的分析中來，要有一個(gè)具體分析、比較、鑒別和改造運(yùn)用的過程。三、社會(huì)保障水平的制約因素1．經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一國或地區(qū)所能提供的經(jīng)濟(jì)資源總量，作為社會(huì)保障支出的最終來源，其規(guī)模必然從根本上制約著社會(huì)保障水平的高低。經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平主要從生產(chǎn)力水平、勞動(dòng)生產(chǎn)率、國民收入及國民收入分配結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出來。經(jīng)濟(jì)對(duì)于社會(huì)保障水平的制約作用，在時(shí)間序列分析中體現(xiàn)得尤為明顯。社會(huì)保障的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障的相互關(guān)系是十分復(fù)雜的，經(jīng)濟(jì)因素決定社會(huì)保障制度與水平；而社會(huì)保障制度一旦產(chǎn)生，就具有自身發(fā)展的規(guī)律，其發(fā)展也會(huì)反過來影響經(jīng)濟(jì)，二者是相互影響的關(guān)系。2．政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)。政治的因素對(duì)于社會(huì)保障制度的

發(fā)展及社會(huì)保障水平會(huì)產(chǎn)生影響。西方國家多黨競(jìng)爭(zhēng)的政

治制度，使得各黨派為了爭(zhēng)取選民的支持而承諾較高的社

會(huì)保障水平，不可避免地導(dǎo)致了社會(huì)保障水平攀升的“登

臺(tái)階”效應(yīng)，這種現(xiàn)象已經(jīng)被社會(huì)保障的研究者廣泛關(guān)注。社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障也產(chǎn)生影響，例如，我國的城鄉(xiāng)二元

的社會(huì)結(jié)構(gòu)造成社會(huì)保障制度的分割和城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平

的較大差異。3．制度年齡和人口結(jié)構(gòu)。制度年齡是指社會(huì)保障制度建立的時(shí)間長(zhǎng)度。制度年齡越長(zhǎng)，社會(huì)保障水平越高；反之，社會(huì)保障水平越低。社會(huì)保障水平與一國的人口結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系，伴隨著全球人口的老齡化浪潮，社會(huì)保障水平將不可避免地抬升。隨著時(shí)間的推移，所有的社會(huì)保障制度趨向“成熟”。例如，一個(gè)退休金方案，由于更多有享受資格的人到達(dá)退休年齡，或是工作能力喪失，或是工作者配偶死亡，都將增大社會(huì)保障的開支。老年人是特殊群體，對(duì)于社會(huì)保障的要求相對(duì)較大。這是年齡和人口結(jié)構(gòu)影響社會(huì)保障水平的原因。4．歷史、人文等特殊因素社會(huì)保障水平的高低受到本國獨(dú)特的歷史、人文因素的影響。例如，“福利櫥窗”式的福利國家在北歐的瑞典等國建成，是因?yàn)槿鸬溟L(zhǎng)期選擇一種獨(dú)特的“混合主義”的經(jīng)濟(jì)政治模式，宣揚(yáng)政府對(duì)于社會(huì)生活的干預(yù)與政府責(zé)任，加上第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)的創(chuàng)傷，導(dǎo)致人們普遍要求一種穩(wěn)定、安全的保障制度與

“心理環(huán)境”，而且，富足小國的特殊國情，也使之成為可能。美國是一個(gè)充分宣揚(yáng)個(gè)性自由的國家，它的經(jīng)濟(jì)最大可能地按照自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展，人們認(rèn)為，國家對(duì)于社會(huì)保障的過多介入，是對(duì)公民自由選擇權(quán)利的侵犯，因而，美國至今沒有建立如其他發(fā)達(dá)國家一樣包羅萬象的完整的社會(huì)保障體系，這在表面上是與它強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)不相符的。四、我國當(dāng)前的社會(huì)保障水平1、我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑2、我國社會(huì)保障水平的評(píng)價(jià)及存在的問題我國社會(huì)保障的絕對(duì)水平

我

國

社

會(huì)

保

障

的

相

對(duì)水平對(duì)我國社會(huì)保障水平的判斷我國社會(huì)保障子項(xiàng)目分析1、我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑理論上，社會(huì)保障水平的測(cè)定要求統(tǒng)計(jì)出社會(huì)保障總支出，即社會(huì)保障各分項(xiàng)目支出的總和。但在實(shí)踐中這往往十分復(fù)雜，一是各國社會(huì)保障結(jié)構(gòu)差別較大，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑；二是有些屬于社會(huì)保障支出的項(xiàng)目客觀上難以統(tǒng)計(jì)。因此，在衡量一種社會(huì)保障水平高低和進(jìn)行比較研究時(shí)，一定要特別注意統(tǒng)計(jì)的口徑問題。我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑尤為復(fù)雜，這是因?yàn)椋?/p>

(1)我國傳統(tǒng)的社會(huì)保障實(shí)行分散化管理，缺乏規(guī)范的、權(quán)威的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，現(xiàn)有指標(biāo)之間缺乏協(xié)調(diào)性，指標(biāo)之間存在不同程度的重疊，有些指標(biāo)殘缺不全。(2)我國的社會(huì)保障體制還處于轉(zhuǎn)軌過程之中，舊的體制逐漸解體或轉(zhuǎn)變，新的體制尚未最終形成，理論界和實(shí)際工作部門對(duì)于我國社會(huì)保障的目標(biāo)體系模式還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，這都給社會(huì)保障總支出的統(tǒng)計(jì)帶來了困難。盡管我國的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系中還存在相當(dāng)多的缺陷與混

亂，許多指標(biāo)尚屬空白，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國社會(huì)保障

指標(biāo)體系已經(jīng)相當(dāng)龐大，而且具有廣泛的實(shí)際應(yīng)用基礎(chǔ)。確立

我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑，不能簡(jiǎn)單地拋開現(xiàn)有的指標(biāo)，

而應(yīng)以目前的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)。這樣有利于充分利用歷史數(shù)據(jù)，也使十證行縱向的比較研究。在確定我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑時(shí)，還應(yīng)注意兩個(gè)問題：(1)與社會(huì)保障制度改革的趨向相吻合，反映不斷變化的社會(huì)保障狀況；(2)與國際慣例接軌，尤其是與國外情況進(jìn)行比較時(shí)，一定要注意所用口徑的可比性，否則可能得出非常不切實(shí)際的結(jié)論。我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑，可以有多種界定的方法。一種方法是按照社會(huì)保障的內(nèi)涵與外延進(jìn)行。社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫四大子項(xiàng)目，這是第一層界定。進(jìn)一步細(xì)化，得出第二層界定與第三層界定。詳見下表1。表-1

社會(huì)保障支出子項(xiàng)目社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)救濟(jì)社會(huì)福利社會(huì)優(yōu)撫養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)貧困救濟(jì)公共醫(yī)療衛(wèi)生支出國家撫恤醫(yī)療保險(xiǎn)孤寡殘救濟(jì)社會(huì)福利事業(yè)支出國家補(bǔ)助工傷保險(xiǎn)災(zāi)民救濟(jì)社會(huì)福利企業(yè)支出優(yōu)撫事業(yè)生育保險(xiǎn)災(zāi)害補(bǔ)助城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)退休退役失業(yè)保險(xiǎn)單位福利軍人安置社會(huì)津貼軍屬優(yōu)待另一種確定社會(huì)保障支出口徑的方法，是根據(jù)社會(huì)保障支

出的承擔(dān)主體，確定每一主體的支出中屬于社會(huì)保障范疇的部

分，加總成為社會(huì)保障總支出。社會(huì)保障支出的承擔(dān)主體包括：國家財(cái)政、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)集體、社會(huì)團(tuán)體等。將以上兩種方法結(jié)合運(yùn)用，可列出目前我國社會(huì)保障支出的較為寬泛的口徑：國家財(cái)政的支出部分。包括：醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，即國家對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的補(bǔ)貼與公費(fèi)醫(yī)療支出；撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)支出，即國家用于撫恤、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員離退休費(fèi)用支出、城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)福利、社區(qū)服務(wù)支出、災(zāi)害救濟(jì)支出等；其他支出，如勞動(dòng)事業(yè)費(fèi)等。城鎮(zhèn)在職職工的保險(xiǎn)福利支出。包括：醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)；喪葬撫恤救濟(jì)費(fèi)；生活困難補(bǔ)助；文體宣傳費(fèi)；集體福利事業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)；集體福利設(shè)施費(fèi)；計(jì)劃生育補(bǔ)貼；上下班交通費(fèi)補(bǔ)貼；洗理衛(wèi)生費(fèi)；冬季取暖補(bǔ)貼。(3)城鎮(zhèn)企業(yè)離退休、退職人員保險(xiǎn)福利費(fèi)用。包括：離休金；退休金；退職生活費(fèi)；醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)；護(hù)理費(fèi)；生活補(bǔ)貼；交通費(fèi)補(bǔ)貼；喪葬撫恤救濟(jì)費(fèi)；其他。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)福利費(fèi)用支出。(5)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)福利支出。(6)財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼。(7)城鎮(zhèn)職工住房補(bǔ)貼。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；合作醫(yī)療保險(xiǎn)。(8)國家對(duì)社會(huì)福利企事業(yè)減免稅費(fèi)的一部分。(9)社會(huì)捐贈(zèng)、慈善事業(yè)支出及其他支出。需要說明是，上述口徑只是一個(gè)較為寬泛概括，其中有些

項(xiàng)目客觀上難以獲取獨(dú)立的數(shù)據(jù)，有些項(xiàng)目是否應(yīng)算作社會(huì)保

障支出還存在爭(zhēng)議，需要具體分析，如價(jià)格補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等。同時(shí)也不排除有些項(xiàng)目未包含在內(nèi)可能性。在實(shí)際社會(huì)保障水

平推算中，人們對(duì)于社會(huì)保障支出各項(xiàng)指標(biāo)往往有不同的取舍

和估算，從而形成不同統(tǒng)計(jì)口徑。2、我國社會(huì)保障水平的評(píng)價(jià)及存在的問題建國后，我國社會(huì)保障事業(yè)幾乎是在空白的基礎(chǔ)上建立和完善起來的，在很短的時(shí)期內(nèi)迅速建立了一套較為完整的社會(huì)保障體系，切實(shí)保障了廣大人民群眾的生活水平，對(duì)新中國建設(shè)起了不可低估的促進(jìn)作用。我國社會(huì)保障制度經(jīng)歷了十年動(dòng)亂的嚴(yán)重破壞，1978年后進(jìn)入恢復(fù)、發(fā)展和改革的時(shí)期，社會(huì)保障總體水平不斷提高，反映了我國總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和人民生活水平的提高。雖然對(duì)于社會(huì)保障水平的統(tǒng)計(jì)測(cè)算有不同的口徑和方法，但絕大多數(shù)的測(cè)算都表明了社會(huì)保障水平的這種增長(zhǎng)趨勢(shì)。詳見表-2。1978-1990年社會(huì)保障支出表-2指

標(biāo)1978年1985年1986年1987年1988年1989年1990年社會(huì)保障支出1063985236247759161103(億元)占GDP比重(%)3.15.15.55.65.85.86.3正如前文所述，由于我國缺乏規(guī)范的社會(huì)保障指標(biāo)體系，不同專家對(duì)我國社會(huì)保障水平的推算也不盡一致。以1994年為例，鄭功成推算當(dāng)年社會(huì)保障水平為7.13%，加上其他未統(tǒng)計(jì)因素，社會(huì)保障水平在10%-12%之間；穆懷中小口徑推算僅為4.49%，而按同一推算方式，1992年社會(huì)保障水平小口徑推算為

5.09%，中口徑(含住宅投資)為

11.53%，大口徑(含住宅投資和價(jià)格補(bǔ)貼)高達(dá)12.73%。對(duì)于1991年以來我國的社會(huì)保障水平，本文依照當(dāng)年

全國保險(xiǎn)福利費(fèi)用與當(dāng)年財(cái)政的社會(huì)保障支出，扣除二者重復(fù)計(jì)算的部分，進(jìn)行大體的估算，并考慮當(dāng)年的財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼，得出結(jié)果。詳見表-3。表-3

1991-1997年社會(huì)保障水平估算A我國社會(huì)保障的絕對(duì)水平我國社會(huì)保障水平總體上處于較低的層次，表現(xiàn)為社會(huì)保障支出的總量規(guī)模較小，社會(huì)保障支出占GDP的比重較低。詳見下表-4。A如果考慮到職工人數(shù)只占全國勞動(dòng)力人口的1／4左右，另外3／4的勞動(dòng)力人口(即所謂體制外人口)幾乎不享受社會(huì)保障待遇或待遇很低，我國的社會(huì)保障絕對(duì)水平將更低。應(yīng)該說，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況是緊密相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與發(fā)展速度最終制約著社會(huì)保障水平的高低。我國較低的社會(huì)保障水平必然要求隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高。它對(duì)于改革的啟示是，我國的社會(huì)保障水平目前尚有較大的提升空間，考慮到社會(huì)保障水平的剛性增長(zhǎng)特征，在發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)時(shí)，審慎地處理社會(huì)保障增長(zhǎng)機(jī)制，避免盲目地提高水平，是一種合理的政策選擇。我國社會(huì)保障的相對(duì)水平以1991年為例，我國的人均國民收入為300美元左右，當(dāng)年的社會(huì)保障水平為6%-8%，而西方國家在這個(gè)經(jīng)濟(jì)水平時(shí)，尚未建立現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度。如美國1935年頒布《社會(huì)保障法》時(shí)，人均GNP為1000美元；日本1955年人均國民收入為222美元，到60年代才建立起社會(huì)保障制度。按照相對(duì)可比的口徑計(jì)算，我國1990年的社會(huì)保障水平大約與西方國家60年代相近，人均GNP卻遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60年代的水平。詳見下表-5。BB通過國際比較發(fā)現(xiàn)，我國的社會(huì)保障水平相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

階段，呈現(xiàn)出一定的超前性，在發(fā)展中國家中處于靠前的位置，說明我國的社會(huì)保障相對(duì)水平是較高的。當(dāng)然，在進(jìn)行社會(huì)保

障水平的國際和歷史比較時(shí)，應(yīng)該注意，由于醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步、人們生活水平的提高、文化價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，我們不能直接對(duì)

照發(fā)達(dá)國家的歷史數(shù)據(jù)或國外發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行判斷，應(yīng)

該做深入具體的分析與探討。對(duì)我國社會(huì)保障水平的判斷我國長(zhǎng)期實(shí)行“高就業(yè)、高福利、低工資”的就業(yè)政策，許多福利項(xiàng)目支出絕對(duì)數(shù)規(guī)模仍然較大。詳見下表-6。.C我國社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)主體社會(huì)保障負(fù)擔(dān)的主體可以分為政府財(cái)政和社會(huì)集體兩部分。改革開放以來，國家財(cái)政支出的社會(huì)保障費(fèi)用不斷增長(zhǎng)，增長(zhǎng)的平均速度超過了GNP的增長(zhǎng)速度。國家財(cái)政的社會(huì)保障支出占社會(huì)保障總支出的15%左右，這已經(jīng)使財(cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，加劇了國家財(cái)政的困難程度。社會(huì)保障改革的重要內(nèi)容之一.就是拓寬社會(huì)保障基金的來源，減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平。D我國社會(huì)保障子項(xiàng)目分析我國社會(huì)保障的四大子項(xiàng)目－社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫中，社會(huì)保險(xiǎn)所占的比重最大，一般在60%～70%之間，略低于西方國家75%以上的水平。相對(duì)來說，我國長(zhǎng)期以來忽視了社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展，補(bǔ)償性的福利支出比重過大，離退休費(fèi)用增長(zhǎng)過快。詳見下表-7。五、我國目前社會(huì)保障發(fā)展特點(diǎn)1、我國各地區(qū)社會(huì)保障水平極不均衡，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相協(xié)調(diào)這反映出社會(huì)保障水平的地區(qū)性結(jié)構(gòu)不合理。如中國社會(huì)科學(xué)院朱慶芳根據(jù)社會(huì)保障占GDP的比重、安全網(wǎng)的覆蓋面、救濟(jì)扶貧、社區(qū)福利水平、醫(yī)療衛(wèi)生、離退休職工、殘疾人保障等7個(gè)子系統(tǒng)的24個(gè)主要指標(biāo)，綜合評(píng)分得出各地區(qū)社會(huì)保障總水平。最高(上海)是最低(貴州)的2.3倍，位于前列的還有北京市、天津市、吉林省、江蘇省等；位于后列的還有湖南省、西藏、廣西、海南省等。2、我國社會(huì)保障制度中就業(yè)與保障相聯(lián)系，不同所有制、不同行業(yè)之間較大的待遇差異就所有制而言，目前社會(huì)保障制度主要覆蓋全民

所有制和集體所有制單位，社會(huì)保障待遇水平較高，

而其他所有制單位則享受不到同樣的保障待遇。這與

我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求不能完全符合。就行業(yè)統(tǒng)籌而言，1998年我國有鐵道、交通、民航、郵電、電力、水利、煤炭、石油、中建、有色金屬、銀行(五行一司)等11個(gè)系統(tǒng)1

400萬在職職工(占國有企業(yè)職工總數(shù)的20%)統(tǒng)籌，這種狀況將逐漸改變3、我國社會(huì)保障制度以城市和農(nóng)村為界劃分為明顯的兩個(gè)板塊，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平差極大。詳見下表-8。上述統(tǒng)計(jì)不包含價(jià)格補(bǔ)貼與住房補(bǔ)貼等因素在內(nèi)，若

考慮這些因素，城鄉(xiāng)在享受社會(huì)保障水平上的差別將更大。我國占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右，20%的城市人口卻占有接近90%的社會(huì)保障費(fèi)用。從人均的社會(huì)保障費(fèi)用看，城市居民是農(nóng)村居民的20倍以上。這種情況近年來一直沒有大的變化。幾乎所有的社會(huì)保障水平的統(tǒng)計(jì)、推算模型都顯示，我國農(nóng)村的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于適度水平的下限。這一方面造成了事實(shí)上的社會(huì)不公，另一方面也限制了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的對(duì)接與統(tǒng)一。社會(huì)保障水平是衡量、監(jiān)測(cè)一種社會(huì)保障制度是否適當(dāng)?shù)挠辛χ笜?biāo)。社會(huì)保障水平的研究對(duì)于我國社會(huì)保障制度改革的意義是：1.西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障水平發(fā)展規(guī)律的重要啟示社會(huì)保障水平呈現(xiàn)非常強(qiáng)的剛性增長(zhǎng)特征?！岸?zhàn)”后到60年代，西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)大幅增長(zhǎng)的支撐下，社會(huì)保障水平迅速攀升。70年代初期開始，匹方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滯脹，經(jīng)濟(jì)衰退，加上人口老齡化浪潮的沖擊，社會(huì)保障福利的過度消費(fèi)造成了收不抵支的支付困難，政府財(cái)政壓力增大。西方發(fā)達(dá)國家70年代后經(jīng)濟(jì)的衰退，固然是多種因素綜合作用的結(jié)果，但社會(huì)保障水平過高無疑是一個(gè)重要因素。社會(huì)保障水平的研究對(duì)我國社會(huì)保障制度改革的意義90年代之后，西方國家普遍加大了社會(huì)保障改革的力度，其中最主要的改革方向是開源節(jié)流，將社會(huì)保障水平控制在一個(gè)適度區(qū)域。但改革的難度相當(dāng)大，法國1995年關(guān)于削減保障和福利開支的改革措施一出臺(tái)，立刻招致大規(guī)模罷工和社會(huì)危機(jī)；英國撒切爾政府下臺(tái)的重要原因之一，同樣在于削弱福利的政策引起了公眾的不滿。社會(huì)保障問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，滲透到了政治、社會(huì)等方方面面，任何政府都必須審慎地對(duì)待.西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐為我國社會(huì)保障制度改革提供了重要的參考。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，生產(chǎn)力水平較低，資金缺乏，人口老齡化過程加快，而且超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即所謂“先老后富”，社會(huì)承受力較弱，無論從社會(huì)保障本身的合理性出發(fā)，還是從現(xiàn)實(shí)的國情國力出發(fā)，都不能重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍，不允許出現(xiàn)與工業(yè)化國家類似的社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)。因此，在我國的社會(huì)保障改革中，要清醒地認(rèn)識(shí)和把握我國社會(huì)保障的水平，從改革初期就充分考慮實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的周期平衡和現(xiàn)實(shí)的承受能力，對(duì)于未來幾十年內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、就業(yè)情況變動(dòng)、離退休人員與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出預(yù)測(cè)，設(shè)計(jì)低水平起步、審慎處理社會(huì)保障水平增長(zhǎng)幅度的社會(huì)保障機(jī)制，建立科學(xué)、靈敏的社會(huì)保障預(yù)警系統(tǒng)，保證社會(huì)保障的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。2.我國社會(huì)保障水平目前存在的最大問題是結(jié)構(gòu)不合理.體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別過大，職工總收入結(jié)構(gòu)不合理，國家財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼和住房補(bǔ)貼過多，所有制、行業(yè)間保障水平差別過大，社會(huì)保障覆蓋面過窄等。這些問題的存在，在一定程度上限制了社會(huì)保障調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，同時(shí)產(chǎn)生了社會(huì)不公等問題。社會(huì)保障水平的研究為我國社會(huì)保障改革提供了重要的參考，必須處理好社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系，引入繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，開拓社會(huì)保障資金來源，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，使社會(huì)保障水平結(jié)構(gòu)合理化，充分發(fā)揮社會(huì)保障調(diào)節(jié)國民收入分配的作用，切實(shí)保障人民的生活水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的全面進(jìn)步。第三節(jié)

社會(huì)保障管理體制一、國外社會(huì)保障管理體制二、我國社會(huì)管理體制改革一、國外社會(huì)保障管理體制借鑒外國社會(huì)保障管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是德國、英國等建立社會(huì)保障制度超過百年歷史的國家的管理理念和操作方法，是有益的。各國的社會(huì)保障管理體制有繁有簡(jiǎn)，差異較大，一般都反映了各國社會(huì)保障管理發(fā)展過程的歷史軌跡和改革成果。大體分為三種管理模式：1、政府直接管理模式2、半官方的自治管理模式3、商業(yè)保險(xiǎn)管理模式1、政府直接管理模式該模式的主要特征是社會(huì)保障的行政管理和業(yè)務(wù)管理均由政府負(fù)責(zé)，政府采取“一竿子插到底”的辦法，從上到下設(shè)立木同層次的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央負(fù)責(zé)立法、指導(dǎo)和監(jiān)督，地方負(fù)責(zé)具體實(shí)施，例如美國、日本的老遺殘保險(xiǎn)。澳大利亞、韓國、加拿大、馬來西亞等國家也采取這種管理模式。當(dāng)然它們并非所有的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目均采用政府直接管理的辦法。政府直接管理模式的最大優(yōu)點(diǎn)是能保證社會(huì)保障政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)格執(zhí)行，管理力度大。其缺點(diǎn)是政府直接承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，稍有疏漏，容易引發(fā)政府與民眾的矛盾，并造成社會(huì)問題。在這種體制下，政府首先要負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障的政策和法令，對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的范圍與對(duì)象、享受保障的基本條件、基金來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與支付方式、管理辦法、社會(huì)保障有關(guān)方面(主要是國家、用人單位和個(gè)人)的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利等做出規(guī)定。還要負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督這些政策和法令的正確實(shí)施，受理有關(guān)社會(huì)保障的申訴，調(diào)解和裁決發(fā)生的糾紛，等等。政府除了承擔(dān)立法、監(jiān)督責(zé)任之外，還要負(fù)責(zé)社會(huì)保障

的業(yè)務(wù)管理，包括受保人的登記和審查；保障基金的征集、

計(jì)算和支付；保障基金的使用、調(diào)劑和運(yùn)營；在工傷保險(xiǎn)中，要組織對(duì)勞動(dòng)者喪失勞動(dòng)能力程度的鑒定，組織協(xié)調(diào)對(duì)保障

對(duì)象進(jìn)行一系列必要的服務(wù)等。在這種政府直接管理的體制下，又有兩種具體形式：一

種是集中統(tǒng)一的形式，即中央政府授權(quán)一個(gè)部或一個(gè)委員會(huì)，下面層層設(shè)置機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、

統(tǒng)一表格、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。在具備現(xiàn)代化技術(shù)手段的條件下，這種高度統(tǒng)一的管理可以通過全國計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)行這

種體制的典型是英國。另一種是分權(quán)管理的形式。分權(quán)管理

又可分為兩種：(1)上下分權(quán)，即中央政府制定基本法律和

法規(guī)，地方政府可根據(jù)自己的具體情況制定具體的法規(guī)細(xì)則，有較大的立法權(quán)。如美國就是這樣，各地方州政府有較大的

權(quán)限。(2)左右分權(quán)(或稱橫向分權(quán))，即實(shí)行分部門管理，如勞工(勞動(dòng))部門管勞工保險(xiǎn)，衛(wèi)生部門管醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)部門管“農(nóng)?！?農(nóng)業(yè)工人或農(nóng)民的保險(xiǎn))等。在政府直接統(tǒng)一管理社會(huì)保障的國家里，一般從中央到地方都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，包括行政管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。管理人員一律為國家的公職人員。從國外的情況看，相當(dāng)一部分國家和地區(qū)的社會(huì)保障是由政府直接經(jīng)辦的，但也有一些國家和地區(qū)的社會(huì)保障的具體項(xiàng)目管理運(yùn)作是由非政府組織承擔(dān)的。通常在那些福利化傾向較強(qiáng)的國家，政府參與經(jīng)辦的取向就較強(qiáng)。而在發(fā)展中國家，政府參與經(jīng)辦的取向就較弱。如南美一些國家在80年代以來的老年保障改革中，采取了基金存儲(chǔ)制，由民營管理公司經(jīng)辦。也有一些國家和地區(qū)則由基金組織承擔(dān)經(jīng)辦責(zé)任?；鸾M織作為民間自治管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府，但政府也在必要時(shí)進(jìn)行干預(yù)。還有不少國家和地區(qū)的經(jīng)辦者是非營利機(jī)構(gòu)或者非政府機(jī)構(gòu)。與政府機(jī)構(gòu)相比，這些機(jī)構(gòu)不是政府的工作部門，但它們與政府有著密切的聯(lián)系，甚至可能其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都有政府工作人員參與，但它在性質(zhì)上是作為獨(dú)立法人承擔(dān)法律責(zé)任。作為非營利組織，它們?cè)诮?jīng)辦活動(dòng)中，特別是提供專業(yè)服務(wù)的過程中可能要進(jìn)行收費(fèi)，但不以贏潤為目的。2、半官方的自治管理模式該模式中，政府部門的職能主要是立法和監(jiān)督，社會(huì)保

障的具體實(shí)施則由若干具有半官方性質(zhì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，一般是由雇主和雇員雙方組成社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)、協(xié)會(huì)等，依法獨(dú)立運(yùn)作，實(shí)行民主管理，接受行政和社會(huì)的監(jiān)督。例如德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)，由勞動(dòng)和社會(huì)秩序部監(jiān)督。養(yǎng)老保險(xiǎn)按地區(qū)或行業(yè)由勞資雙方代表組成理事會(huì)具體組織實(shí)施。醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的企業(yè)組織，由勞資雙方組成的董事會(huì)管理，依法自定醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，自行征收醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。法國的養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)事務(wù)部和就業(yè)部監(jiān)督，勞資雙方組成中央、大區(qū)、省三級(jí)基金會(huì)，獨(dú)立進(jìn)行管理和運(yùn)作。美國、意大利、瑞典、瑞士等國家也采用這種管理模式。這種模式體現(xiàn)了民主管理，管理機(jī)制較為靈活，政府處于監(jiān)督和協(xié)調(diào)的地位，有利于化解矛盾。國家與社會(huì)共同管理

工會(huì)管理的社會(huì)保障國家與社會(huì)共同管理1即政府和公共機(jī)構(gòu)共同管理的社會(huì)保障。政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障立法和監(jiān)督，公法組織負(fù)責(zé)社會(huì)保障的業(yè)務(wù)管理，即立法監(jiān)督與具體業(yè)務(wù)分開管理。以原聯(lián)邦德國為例，聯(lián)邦議會(huì)制定和頒布有關(guān)社會(huì)保障的法律，聯(lián)邦政府的社會(huì)事務(wù)部進(jìn)行日常行政管理，進(jìn)行政策研究，監(jiān)督公法組織執(zhí)行法律，審批年度計(jì)劃，但不干預(yù)其日常工作。公共機(jī)構(gòu)是區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)的具有自治性的公共團(tuán)體，一般由勞資雙方代表組成各種社會(huì)保障委員會(huì)或基金會(huì)，有時(shí)政府也派代表參加。下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在

國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，開展多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。政府主管部門雖無權(quán)干涉其正常業(yè)務(wù)，但是有權(quán)對(duì)它進(jìn)行檢查和監(jiān)督。實(shí)行這種體制的有法國等歐洲國家。工會(huì)管理的社會(huì)保障2一般是在各級(jí)工會(huì)下面設(shè)立保險(xiǎn)管理委員會(huì)，吸收工人代表參加，在國冢立法范圍內(nèi)，制定各種規(guī)章制度，開展多項(xiàng)社會(huì)保障活動(dòng)，并對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行具體管理，包括：制定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)預(yù)算，提交政府審批，由工會(huì)具體實(shí)施；制定保險(xiǎn)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)；調(diào)劑保險(xiǎn)費(fèi)的使用等。在前蘇聯(lián)，工會(huì)有更大的權(quán)利。全蘇工會(huì)中央理事會(huì)和政府共同制定社會(huì)保障政策和立法。我國在改革前也是這樣3、商業(yè)保險(xiǎn)管理模式除上述三種主要類型外，有的國家把一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)管理委托給商業(yè)性保險(xiǎn)公司或私營銀行辦理。如美國就把醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)交由商業(yè)性保險(xiǎn)公司辦理，這些機(jī)構(gòu)在政府規(guī)定的范圍內(nèi)開展日常業(yè)務(wù)。這是建立在社會(huì)保障基金按“完全積累”原則籌集和運(yùn)作的基礎(chǔ)上的，因此基金的保值增值是社會(huì)保障管理的主要任務(wù)。充分借鑒商業(yè)保險(xiǎn)在基金運(yùn)作中的經(jīng)驗(yàn)和靈活的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，就成為實(shí)行完全積累籌集社?；鸬膰覍?duì)社保管理方式的必然選擇。在這種模式中，政府部門的管理職能是立法和監(jiān)督，社會(huì)保障的組織實(shí)施和基金運(yùn)作可以委托商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行，也可成立專門機(jī)構(gòu)完全按照商業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制運(yùn)作。例如新加坡，其社會(huì)保險(xiǎn)由勞工部負(fù)責(zé)監(jiān)督，具體實(shí)施則交給半官方的中央公積金局，公積金局實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。智利也是這種模式，其社會(huì)保險(xiǎn)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)監(jiān)督，而社會(huì)保險(xiǎn)公司、私營養(yǎng)老基金管理公司等負(fù)責(zé)具體實(shí)施。該模式適合于實(shí)行完全積累模式的國家。印度、印度尼西亞等國也屬于這種管理模式。一個(gè)國家并不一定只采用一種社會(huì)保障管理辦法，有時(shí)大部分保障項(xiàng)目交由非政府機(jī)構(gòu)管理，而把其中某些項(xiàng)目的管理集中統(tǒng)一在中央政府手中。例如美國，老年保險(xiǎn)和老人醫(yī)療保障就是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理的。不論是哪種類型的體制，在社會(huì)保障領(lǐng)域中，國家都發(fā)揮著強(qiáng)大的作用。二、我國社會(huì)管理體制改革1、我國社會(huì)保障管理體制的存在的主要問題2、當(dāng)前我國的社會(huì)保障體制3、未來中國社會(huì)保障管理體制的構(gòu)建1、我國社會(huì)保障管理體制的存在的主要問題1．多頭管理，政出多門，互相掣肘當(dāng)前，除了社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫基本上是由

民政部門統(tǒng)一管理外，社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)都處于部門多頭管理狀態(tài)。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)的管理，涉及到勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政、財(cái)政、計(jì)生、銀行、商業(yè)保險(xiǎn)、審計(jì)、司法、教育、工會(huì)、婦聯(lián)以及黨的組織等許多部門。由于各有關(guān)部門所處的地位不同以及局部利益的驅(qū)動(dòng)，往往認(rèn)識(shí)很不一致，甚至觀念互相對(duì)立。這樣，在實(shí)際工作中就會(huì)經(jīng)常發(fā)生矛盾，難以綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在管理決策上，各訂各的辦法，各有各的政策界限，難以協(xié)調(diào)和做到政策統(tǒng)一；在改革步調(diào)上，有些改革措施由于長(zhǎng)時(shí)間爭(zhēng)論遲遲出不了臺(tái)，出臺(tái)的也難以順利實(shí)施，易發(fā)生相互抵觸和扯皮的現(xiàn)象，延緩了改革的進(jìn)程。這些情況表明，多頭管理、“五龍治水”的管理格局已到了非改不可的時(shí)候了。2．政事合一政事不分是現(xiàn)行社會(huì)保障管理體制存在的另一個(gè)嚴(yán)重問題。我國目前的各種社會(huì)保障基金，分散在十幾個(gè)部門管理(包括

籌集和支付)。每個(gè)部門既負(fù)責(zé)擬法和政策的制定，又負(fù)責(zé)基

金的操作經(jīng)辦，互不通氣，這樣就會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)問題：社會(huì)保障收支總量統(tǒng)計(jì)艱難，影響宏觀決策。如社會(huì)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，——直延用差額收繳、差額撥付的辦法，這種辦法雖然省事，但無法搞清一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)該籌集多少，應(yīng)該支付多少養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費(fèi)一直分散在270多個(gè)預(yù)算科目中核算；用于職工住宅建設(shè)費(fèi)和冬季取暖費(fèi)，機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位在管理上更是五花八門。這些社會(huì)保障費(fèi)用收支總量一直是一個(gè)搞不清、猜不透謎。致使各地社會(huì)保障事業(yè)一直沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，基本上是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，不利于我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。難以提高基金營運(yùn)效率和保值增值。由于政事合一，基金分散管理，致使各部門各守各的條塊壁壘，各部門沒有精力往往也沒有能力在搞好本職法規(guī)政策制定和管理工作的同時(shí)負(fù)責(zé)基金的營運(yùn)。同時(shí)，基金過于分散，不能通融調(diào)劑，致使基金難以集中，基金整體營運(yùn)效率難以提高。從而難以保證基金保值增值。政府職能部門陷于具體業(yè)務(wù)之中，不僅難于實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效監(jiān)督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利于政府部門履行和不斷完善立法的工作職責(zé)。在具體業(yè)務(wù)方面，目前仍然有相當(dāng)一部分社會(huì)保障業(yè)務(wù)由各單位直接管理，不僅分散了單位的精力，而且實(shí)際上仍在延續(xù)“單位保障”的做法，使各單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重、苦樂不均，無法發(fā)揮社會(huì)保障分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)調(diào)劑、互助互濟(jì)、公平分配的職能作用。此外，在企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)領(lǐng)域，還存在管理上下脫節(jié)的現(xiàn)

象。在相當(dāng)多的·大中型企業(yè)，工會(huì)具體管理勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；但在縣級(jí)以上，卻是由政府勞動(dòng)部門管理勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這

種內(nèi)部關(guān)系上的不順，給管理工作造成了一定程度的困難。4．法制建設(shè)不健全從目前看，我國制定了不少單項(xiàng)法規(guī)、暫行規(guī)定，如1986年國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)的暫行規(guī)定》、1991年國務(wù)院原則通過的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》等等。但是，具有統(tǒng)一性的政策法規(guī)并不多，大部分社會(huì)保障法規(guī)都是由各部門制定，由于相互間通氣不夠，往往造成標(biāo)準(zhǔn)差異較大，帶來不少矛盾和不安定因素。另外，從今后的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展來看，我國目前的社會(huì)保障法制建設(shè)還處于零散、起步階段。到目前為止，全國還沒有制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法及其各單項(xiàng)法規(guī)，對(duì)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)、權(quán)限劃分的立法規(guī)定還未制定，對(duì)社會(huì)保障基金管理的立法規(guī)定也未起步，等等。簡(jiǎn)言之，到目前為止，我國還未形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、完整的社會(huì)保障法律體系。這種法制建設(shè)的不健全往往使我國的社會(huì)保障工作無法可依、無章可循，給基金的征集、發(fā)放帶來一定的困難，社會(huì)保障只能在探索中前進(jìn)。2、當(dāng)前我國的社會(huì)保障體制目前我國社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是在國務(wù)院的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，采取條塊結(jié)合、以塊為主的分級(jí)管理體制。社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)，主要田國務(wù)院下設(shè)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部與民政部組成。1．縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置從縱向的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，分為三個(gè)層次：勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部等高層行政機(jī)構(gòu)，這屬于領(lǐng)導(dǎo)層和決策層。中層行政機(jī)構(gòu)，包括各省、自治區(qū)、直轄市人民政府內(nèi)設(shè)立的勞動(dòng)和社會(huì)保障廳(局)、民政廳(局)，屬于輔助決策、實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和傳遞層次?；鶎有姓C(jī)構(gòu)，屬于執(zhí)行層次，包括省轄地級(jí)市、區(qū)、縣人民政府設(shè)立的勞動(dòng)和社會(huì)保障局、民政局。高層次對(duì)低層次的政策法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2．橫向機(jī)構(gòu)設(shè)置從橫向機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，目前我國從上到下，每一層次的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，均按照三個(gè)不同方面的職能性質(zhì)設(shè)置。(以省一級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置為例)社會(huì)保險(xiǎn)的行政管理機(jī)構(gòu)。其主要職能是制定社會(huì)保險(xiǎn)政策、規(guī)劃，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)章制度的貫徹落實(shí)情況和社保基金的收支管理情況進(jìn)行監(jiān)督，并指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作。社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。它是社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，屬非營利性質(zhì)的事業(yè)單位。它受政府委托，按照社會(huì)保險(xiǎn)政策法規(guī)的規(guī)定，具體辦理社會(huì)保險(xiǎn)的收支和管理工作，如依法征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、建立健全被保險(xiǎn)人社會(huì)保險(xiǎn)檔案和個(gè)人賬戶、依法支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇、辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接轉(zhuǎn)手續(xù)、按時(shí)編制社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算和決算草案、編制會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)報(bào)表、依法運(yùn)營社會(huì)保險(xiǎn)基金并確?；鸢踩驮鲋怠⑾蛴萌藛挝缓捅槐ｋU(xiǎn)人提供有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的咨詢和查詢服務(wù)、組織推動(dòng)退休人員的社會(huì)化管理服務(wù)等。目前我國社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)到了城鎮(zhèn)街道辦事處，在全國許多城市的街道辦事處普遍建立了“勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)所”。(3)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督體系包括行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)內(nèi)容。行政監(jiān)督涉及的機(jī)構(gòu)有政府勞動(dòng)保障部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門、銀行等。審計(jì)監(jiān)督涉及的機(jī)構(gòu)有國家審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)組織等。社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是由政府代表、用人單位代表、工會(huì)代表和退休人員代表以及人大、政協(xié)、社會(huì)知名人士組成的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)等，負(fù)責(zé)審核社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)基金的年度收支計(jì)劃，監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)政策、法規(guī)的執(zhí)行和社會(huì)保險(xiǎn)基金管理工作。換句話說，社會(huì)保障監(jiān)督由兩部分組成，一是由政府有關(guān)部門代表國家對(duì)社會(huì)保障工作實(shí)施行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，二是由社會(huì)保障參與者和受益者對(duì)社會(huì)保障工作進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。3、未來中國社會(huì)保障管理體制的構(gòu)建針對(duì)我國社會(huì)保障管理方面存在的弊病，中共中央《關(guān)

于制定國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出：“社會(huì)保障工作要堅(jiān)持社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主的改革方向。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)要把社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)工作統(tǒng)一管起來，制定規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)?！边@是改革與建設(shè)我國社會(huì)保障管理體制的根本指導(dǎo)思想。根據(jù)這個(gè)指導(dǎo)思想，針對(duì)現(xiàn)行管理體制的弊端，建立未來社會(huì)保障管理體制，需要遵照以下原則：國家承擔(dān)責(zé)任與社會(huì)承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，以社會(huì)承擔(dān)

責(zé)任為主社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合，以內(nèi)部控制為主對(duì)這項(xiàng)社會(huì)政策，政府的主要職責(zé)應(yīng)該是建立必要的法律、法規(guī)，組織社會(huì)統(tǒng)籌，奠定社會(huì)保障的基礎(chǔ)，化解全局性的風(fēng)險(xiǎn)，以增強(qiáng)公民的社會(huì)安定心理，滿足公民基本的社會(huì)安全需要。結(jié)合我國的社會(huì)情況，中央政府可以僅僅制定法律、法規(guī)的方針原則，具體法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的權(quán)力及其解釋權(quán)可逐漸下放到地方，由地方政府根據(jù)各地的具體情況，制定出更加靈活、更加實(shí)際的辦法。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)逐漸把一些適合由社會(huì)管理的社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理權(quán)交還給社會(huì)，即實(shí)行行政管理與業(yè)務(wù)管理兩權(quán)分立的原則，將具體業(yè)務(wù)交由政府、單位、個(gè)人的代表共同組成的事業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。社會(huì)的權(quán)利和責(zé)任必須由國家從法律上給予保證，從體制上建立起新的機(jī)制，使全社會(huì)，特別是每一個(gè)人，真正能夠承擔(dān)起社會(huì)保障的責(zé)任。在我國，發(fā)展社會(huì)保障的社會(huì)化管理機(jī)制，應(yīng)該成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主2從具體實(shí)施角度看，社會(huì)保障就是在社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌、調(diào)劑社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)保障對(duì)象給予一定的物質(zhì)幫助，提供一系列必要服務(wù)。因此，社會(huì)保障的具體業(yè)務(wù)應(yīng)該由社會(huì)各方的代表建立的社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，即實(shí)行社會(huì)化管理。但是，社會(huì)保障享受者中的一大部分在各單位工作，按照慣例，社會(huì)保障基金應(yīng)由享受者及其所在單位和國家共籌。特別是我國享受者人數(shù)眾多，過去基本上是單位管理，加上享受者的資格認(rèn)定、管理服務(wù)等項(xiàng)工作，均與享受者及其單位結(jié)合得非常緊密，因此，各單位不可能一下子將所有事務(wù)全部交給社會(huì)。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，需要探索社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主，以單位管理為輔的管理方法，進(jìn)而逐步提高管理的社會(huì)化水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合，以內(nèi)部控制為主3建立完整的外部控制，主要是確立政府和其他社會(huì)團(tuán)體對(duì)社會(huì)保障管理工作的監(jiān)督職能，過去，由于政事不分，政府職能部門自己立法、自己執(zhí)法，無所謂監(jiān)督職能，因

此，需要建立起一套科學(xué)的監(jiān)督程序，同時(shí)建立起一套外部控制機(jī)制。根據(jù)既定的監(jiān)督程序，政府主管部門內(nèi)從中央到地方逐級(jí)監(jiān)督；政府與業(yè)務(wù)部門間，政府主管部門對(duì)社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理部門直接監(jiān)督。更重要的是建立內(nèi)部控制機(jī)制，通過改革現(xiàn)行的管理體制，建立起社會(huì)保障制度及其管理體制自身的制約機(jī)制。具體做法是：在改變免費(fèi)制度的基礎(chǔ)上，規(guī)定享受者和待遇提供者參加管理。各種保險(xiǎn)都由統(tǒng)一的保險(xiǎn)組織辦理，這種組織應(yīng)按區(qū)域和被保險(xiǎn)者完全自理的原則建立。根據(jù)自身或自治原則，要求享受者參加管理，有利于公民確立現(xiàn)代社會(huì)保障意識(shí)。再加上待遇提供者參加管理，就可以調(diào)動(dòng)享受者、待遇提供者等環(huán)節(jié)的控制意識(shí)，促使他們主動(dòng)參與控制，使社會(huì)保障由單純管理的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)樗协h(huán)節(jié)的全面控制。在管理工作中引入經(jīng)濟(jì)管理手段，用經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)保險(xiǎn)費(fèi)用的收入與支出，形成自動(dòng)控制系統(tǒng)。與外部控制相比，內(nèi)部調(diào)控機(jī)制的建立更加重要，它將使監(jiān)督貫穿于社會(huì)保障發(fā)生的始終，從而使監(jiān)督自動(dòng)化、經(jīng)?；?、制度化。第四節(jié)

社會(huì)保障的社會(huì)化管理一、社會(huì)化組織管理的性質(zhì)與特點(diǎn)二、社會(huì)化管理的主要內(nèi)容

三、加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)保障社會(huì)化進(jìn)程一、社會(huì)化組織管理的性質(zhì)與特點(diǎn)所謂社會(huì)化的組織管理，是相對(duì)于國家化組織管理與傳統(tǒng)家庭保障模式而言的，其組織形式有社會(huì)團(tuán)體、自治組織、集體單位、私營組織、個(gè)人聯(lián)絡(luò)等。社會(huì)保障組織管理的社會(huì)化問題，引起了當(dāng)今世界很多國家的重視。歷史較為悠久的資本主義發(fā)達(dá)國家，在運(yùn)用社會(huì)保障手段解決工業(yè)文明所帶來的大量社會(huì)問題時(shí)，社會(huì)保障國家化的組織管理產(chǎn)生了一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。社會(huì)福利開支的增加和個(gè)人及社會(huì)成員繳費(fèi)的減少，造成了持續(xù)的財(cái)政收支不平衡。高財(cái)政赤字導(dǎo)致稅收加重、國家債務(wù)增加、通貨膨脹和國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的力量削弱。社會(huì)福利支出的增長(zhǎng)速度超過了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，重，嚴(yán)重影響了社會(huì)積累的增長(zhǎng)。鑒于這些問題，很多國家的當(dāng)政者和學(xué)者提出各種

見解，試圖拿出濟(jì)世良方。有的提出福利國家的體制應(yīng)解體，進(jìn)行重新組合；有的提出國家、經(jīng)濟(jì)組織和公民以不同方式結(jié)合起來，共同參與社會(huì)保障的組織管理，以構(gòu)成更具生命力的保障格局；有的主張將現(xiàn)有的由國家支付資金為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)支付為主、個(gè)人支付為輔、國家扶持的社會(huì)化管理方式。這些措施有的已被某些政府所采納，并取得了一些成效。社會(huì)保障社會(huì)化的組織管理方式有以下優(yōu)越性：實(shí)行社會(huì)保障社會(huì)化，可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，提高保障能力。運(yùn)用各方面的財(cái)力、物力，與國家化的組織管理相比，社會(huì)化的組織管理可以降低保障成本。大量實(shí)例表明，越是接近于初級(jí)社會(huì)群體的保

障形式，保障費(fèi)用的總額越低，可稱之為保障費(fèi)用遞減原理。原因在于組織結(jié)構(gòu)中間環(huán)節(jié)的減少和管理人員的減少，并且

保留了更多的義務(wù)性和福利性的成分，降低了服務(wù)費(fèi)用。社會(huì)保障的社會(huì)化有利于促成合理的保障管理體制。鑒于西方“福利國家”不良后果，由政府統(tǒng)管國家化保障方式使國家背

上越來越沉重的包袱，而社會(huì)團(tuán)體和人際互助卻顯得越來越少，

社會(huì)保障的權(quán)利與責(zé)任集中于政府一身。這種保障體制，由于政

府的財(cái)政收入狀況和政策以及國家機(jī)構(gòu)變動(dòng)的影響，波動(dòng)性較大。特別是在完全實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國家中，情況更是如此。發(fā)展社會(huì)

化保障，由全社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任，共同享受保障權(quán)利，共同履行

保障的義務(wù)，運(yùn)用各方面的財(cái)力、物力，盡量把社會(huì)問題化解在

社會(huì)基層，使其分散化，而不是集中于政府一方，這樣做有利于

社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。社會(huì)化保障適應(yīng)目前兩個(gè)轉(zhuǎn)變的需要：一是家庭核心化和家庭功能向社會(huì)轉(zhuǎn)變；二是人口結(jié)構(gòu)迅速向老齡化轉(zhuǎn)變，越來越多

的國家進(jìn)入老年型社會(huì)。家庭規(guī)模小型化加上人口老齡化，意味

著社會(huì)承擔(dān)更繁重的保障與服務(wù)任務(wù)，只由國家承擔(dān)將不堪重負(fù)，必須由全社會(huì)各方面共同努力。實(shí)行社會(huì)化的保障形式，有利于調(diào)劑和改善人際關(guān)系，強(qiáng)化人們的社會(huì)公德意識(shí)，有利于精神文明建設(shè)。在社會(huì)保障社會(huì)化的過程中(如社區(qū)服務(wù))，體現(xiàn)了更多的社會(huì)主義人道主義內(nèi)容。二、社會(huì)化管理的主要內(nèi)容目前，社會(huì)保障管理的社會(huì)化還是一個(gè)缺乏具體規(guī)定性的命題，但它的框架應(yīng)該是：組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)化。既有政府職能部門的統(tǒng)一規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、資助，又有社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位的積極

參與、組織實(shí)施，還有社區(qū)初級(jí)群體和人際之間的協(xié)同

合作。服務(wù)人員的社會(huì)化。服務(wù)者既有政府的公務(wù)人員、業(yè)務(wù)工作者，又有兼職服務(wù)、志愿服務(wù)者，非官方的服務(wù)人員起主導(dǎo)作用。資金籌集的社會(huì)化。國家財(cái)政撥款的比重逐漸降到小份額，形成自助性與互助性的社會(huì)保障局面。1、社會(huì)化的社會(huì)保障管理社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化，是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社會(huì)

服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)的單位和個(gè)人，提供從社會(huì)保險(xiǎn)登記、申報(bào)、繳費(fèi)，到個(gè)人賬戶的管理、查詢、結(jié)算以及社會(huì)保險(xiǎn)待

遇的發(fā)放和對(duì)相關(guān)人員的管理等一系列管理和服務(wù)工作。在過

去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的管理服務(wù)基本以

企業(yè)自行管理為主。社會(huì)保障制度歷經(jīng)多次改革，從覆蓋范圍、享受條件、待遇給付、管理體制等方面不斷地進(jìn)行完善，并對(duì)

社會(huì)化管理服務(wù)進(jìn)行了積極的探索。直到1997年國務(wù)院首次規(guī)定“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持企業(yè)改革，為企業(yè)改革服務(wù)，同時(shí)，要加快社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)社會(huì)化步伐，盡快將企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金的辦法改為社會(huì)化發(fā)放，積極創(chuàng)造條件將離退休人員管理服務(wù)工作逐步由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會(huì)，減輕企業(yè)的社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展活動(dòng)力”。從此，社會(huì)保障社會(huì)化管理被正式提上議事日程。需要建立功能齊全、覆蓋面廣、規(guī)范透明的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)，把各地社會(huì)保障資金的繳納、記錄、核算、支付、查詢服務(wù)等，都納入計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，并逐步實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)調(diào)度監(jiān)控，并與銀行、稅務(wù)、財(cái)政等信息網(wǎng)絡(luò)連接，各司其職，各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)社會(huì)化。三、加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)保障社會(huì)化進(jìn)程社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化的內(nèi)容分為兩大部分：一是社會(huì)保障中各項(xiàng)待遇的支付由社會(huì)發(fā)放；二

是社會(huì)保障的服務(wù)性事務(wù)工作由社會(huì)承擔(dān)。具體地說就是：社會(huì)保障事務(wù)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理；養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)待遇由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或其委托的銀行、郵局等機(jī)構(gòu)發(fā)放；醫(yī)療保險(xiǎn)待遇由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位結(jié)算；社會(huì)保障對(duì)象中的離退休人員等由社區(qū)組織統(tǒng)一管理。1、社會(huì)保險(xiǎn)金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)金的社會(huì)化發(fā)放主要體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)金由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托銀行、郵局等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放。其中養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放主要是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在銀行或郵局為企業(yè)離退休人員建立基本養(yǎng)老金賬戶，按月將規(guī)定項(xiàng)目?jī)?nèi)的應(yīng)付養(yǎng)老金劃人賬戶，保證離退休人員能夠按時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)于有特殊困難者，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可直接或委托社區(qū)服務(wù)組織發(fā)送養(yǎng)老金。失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員開具領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的單證，再由失業(yè)人員憑單證到指定銀行領(lǐng)取。2．將社會(huì)保障對(duì)象納入社區(qū)服務(wù)管理社區(qū)是由聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中明確指出，要逐步將主要由企業(yè)管理退休人員轉(zhuǎn)為主要依托社區(qū)進(jìn)行管理，提高社會(huì)化管理水平，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2000年4月朱镕基總理在遼寧考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)象管理和服務(wù)的社會(huì)化，退休人員、失業(yè)人員要與企業(yè)事業(yè)單位脫鉤，由社區(qū)統(tǒng)一管理。為此，必須強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的功能。社會(huì)保障實(shí)行社區(qū)管理應(yīng)當(dāng)遵循幾個(gè)原則：社會(huì)保障對(duì)象與原單位相分離；因地制宜，分類指導(dǎo)；保障退休人員養(yǎng)老、醫(yī)療、政治文化生活等方面的權(quán)利，以及保障失業(yè)人員的基本生活；救助特殊困難人群。3．大力加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)建設(shè)完善的社區(qū)服務(wù)是社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化的主要依托和基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，社區(qū)服務(wù)是工業(yè)化、城市化、社會(huì)分工專業(yè)化的產(chǎn)物。我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展較晚，無論從組織還是從服務(wù)功能上，都沒有形成規(guī)范化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，因此要大力加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。2000年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》明確規(guī)定：新辦理退休手續(xù)的人員、登記為失業(yè)的人員以及破產(chǎn)、兼并企業(yè)的退休人員，其檔案日常管理服務(wù)工作要從原用人單位轉(zhuǎn)到職工戶口所在地或常年居住地的街道統(tǒng)一管理。2002年4月9日勞動(dòng)和社會(huì)保障部正式下發(fā)通知，確定100個(gè)城市作為社會(huì)化管理服務(wù)重點(diǎn)聯(lián)系城市，社區(qū)服務(wù)成為社會(huì)保障的重要載體，社區(qū)成為社會(huì)保障社會(huì)化管理的舞臺(tái)。為了把社會(huì)保障服務(wù)工作向基層延伸，促進(jìn)社會(huì)保障體系向縱深發(fā)展，城市街道辦事處要設(shè)立或確定負(fù)責(zé)社會(huì)保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)，讓百姓享受到身邊的社會(huì)保障服務(wù)。一些城市還出現(xiàn)了社區(qū)“社保協(xié)管員”，在社區(qū)內(nèi)聘用已轉(zhuǎn)入社區(qū)的失業(yè)人員、退休人員進(jìn)行社區(qū)管理服務(wù)工作。例如，北京市政府曾經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于完善本市城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的意見》的通知，根據(jù)這一通知，許多地方成立了街道社會(huì)保障事務(wù)所。組建社會(huì)保障事務(wù)所的目的是為了轉(zhuǎn)變政府的職能，將社會(huì)保障事務(wù)性工作與政府管理職能剝離，使事務(wù)所成為面向社區(qū)、面向社會(huì)、全方位為轄區(qū)勞動(dòng)者提供優(yōu)質(zhì)高效、科學(xué)規(guī)范服務(wù)的窗口。社會(huì)保障事務(wù)所的出現(xiàn)，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來現(xiàn)代化管理的需求，也是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要舉措。第五節(jié)

社會(huì)保障的信息化管理一、社會(huì)保障的發(fā)展需要信息化的管理模式二、社會(huì)保障管理信息化的要求三、社會(huì)保障信息管理的主要內(nèi)容一、社會(huì)保障的發(fā)展需要信息化的管理模式當(dāng)代西方國家社會(huì)保障涉及生、老、病、死、傷殘、孤

寡、婦女兒童、失業(yè)、就業(yè)等多個(gè)方面，大的項(xiàng)目有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)貼，還有工傷、殘疾、住房、教育等補(bǔ)貼與保險(xiǎn)。隨著這些項(xiàng)目與內(nèi)容的設(shè)立，必然要求建立相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)。例如，日本的社會(huì)保障行政由厚生省社會(huì)局負(fù)責(zé)；殘疾人事務(wù)由中央政府和厚生省社會(huì)局負(fù)責(zé)；老年福利由醫(yī)療、敬老院、老年福利中心各方負(fù)責(zé)；公共衛(wèi)生由厚生省公共衛(wèi)生局和環(huán)境衛(wèi)生局負(fù)責(zé)；就業(yè)服務(wù)由全國公眾就業(yè)安全所負(fù)責(zé)，這是一種分工較為詳細(xì)的組織管理方式；美國政府是將教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、殘疾扶助與養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等分門別類地組織管理，并在各聯(lián)邦政府中分部門進(jìn)行相應(yīng)的管理。這里我們必須注意：分工基礎(chǔ)上的綜合統(tǒng)一管理，同樣是社會(huì)生活和機(jī)構(gòu)運(yùn)行本身所不可缺少的。不論組織機(jī)構(gòu)的功能如何劃分，組織分工如何細(xì)密，都需要中央或地方政府設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一管理調(diào)的部門，這就是高度分化基礎(chǔ)上的高度綜合。機(jī)構(gòu)管理的統(tǒng)一性在各國表現(xiàn)不同：(1)單獨(dú)設(shè)立行政主管單位，如希臘、法國、澳大利亞的社會(huì)服務(wù)部，比利時(shí)的社會(huì)福利部，新加坡、丹麥、冰島、瑞典、挪威的社會(huì)事務(wù)部；(2)社會(huì)福利與衛(wèi)