工程擔保在我國的發(fā)展歷程

工程擔保在我國的發(fā)展歷程我國工程保證擔保的發(fā)展是從20世紀80年代開始的，中建系統(tǒng)的建筑工程公司在承接一些海外項目或是世界銀行貸款的項目時，才真正接觸和面對了這一國際通用的慣例——工程保證擔保。這個過程是坎坷的，但同時也為我國工程保證擔保的發(fā)展獲取了寶貴的經(jīng)驗。工程保證擔保制度作為市場經(jīng)濟環(huán)境下維護合約雙方信用的一種手段和方式，得到國家的高度重視和關(guān)注。1991年，國務(wù)院決定開展“質(zhì)量、品種、效益年”活動。1992年，建設(shè)部參與主辦中國新聞文化促進會發(fā)起的“中國質(zhì)量萬里行”活動。1995年10月1日，我國制定并頒布了《中華人民共和國擔保法》。1996年，國務(wù)院頒布《質(zhì)量振興綱要》，吸收了“質(zhì)量萬里行”的重要研究成果，提出建立新型的質(zhì)量保證監(jiān)督機制。1997年2月，在國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部等部委聯(lián)合舉辦的“貫徹《質(zhì)量振興綱要》高層研討會”上，專題研究了建立工程質(zhì)量保證體系。會后，建設(shè)部牽頭國家10個部委共同探討具體實施事宜。1997年11月，建設(shè)部組織中國建筑業(yè)風險管理考察團赴美國訪問?？疾靾F回國后即向建設(shè)部黨組提交了考察報告，并翻譯了大量美國工程保證擔保制度的有關(guān)資料。建議借鑒美國經(jīng)驗，組建一家保證擔保公司，取名“長安”，含“保證工程質(zhì)量長治久安”之意。1998年1月，建設(shè)部致函國家工商總局，正式提出與10個部委聯(lián)合組建長安保證擔保公司。1998年5月，建設(shè)部發(fā)出“關(guān)于一九九八年建設(shè)事業(yè)體制改革工作要點”的文件，明確提出“逐步建立健全工程索賠制度和擔保制度”；“在有條件的城市，可以選擇一些有條件的建設(shè)項目，進行工程、質(zhì)量保證擔保的試點?！?998年7月，國家工商總局批準長安保證擔保公司成立，營業(yè)期限沒有終止日期，它表明長安保證擔保公司的特殊性，可以重組，不可以終結(jié)。長安保證擔保公司是我國第一家專業(yè)化的工程保證擔保公司，商業(yè)化運作，股份制形式組建，以工程保證擔保、質(zhì)量保證擔保、信用保證擔保和住房保證擔保為特色。它的成立，標志著我國建設(shè)市場運行機制的改革與國際慣例接軌。長安保證擔保公司成立以后，先后與北京市建委、上海市建委、天津市建委、河北省建委、深圳市建設(shè)局簽訂合作協(xié)議書或開展有關(guān)合作，在上述五省市具體實施了建立我國工程保證擔保制度的試點工作。1998年10月26日，根據(jù)建設(shè)部關(guān)于深化建設(shè)市場運行機制改革的思路和試點推行工程保證擔保制度的要求，北京市建委公布了《關(guān)于進一步加強工程招投表管理的若干規(guī)定》，明確指出“從1999年起逐步推行發(fā)包付款保函制和承包履約保函制，并將其納入招標的程序管理?！?999年，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》，明確要求凡是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和國家投資的建設(shè)項目，都要按《通知》要求加強施工質(zhì)量管理。之后，建設(shè)部《關(guān)于深化建設(shè)市場改革的若干意見》提出要將建立以工程保證擔保為主要內(nèi)容的工程風險管理制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動方式、以經(jīng)濟手段強化工程質(zhì)量管理的重要措施。同時指出可以先實行投標保證擔保、業(yè)主支付保證擔保、承包商履約保證擔保和質(zhì)量保證擔保等工程擔保制度，并決定在北京、上海和深圳三個經(jīng)濟發(fā)達城市發(fā)行試點。1999年7月，建設(shè)部政策法規(guī)司、中國建筑業(yè)協(xié)會、中國房地產(chǎn)及住宅研究會、中國新聞文化促進會、中國質(zhì)量萬里行雜志社與長安保證擔保公司在北京聯(lián)合舉行“建立我國工程保證擔保制度高層研討會，邀請了14個省市建委、建設(shè)廳（局）負責人參加。會議討論起草了《建立我國工程保證擔保制度試點工作大綱（草案）》。1999年9月8日，深圳市政府發(fā)布《關(guān)于規(guī)范建設(shè)市場加強工程質(zhì)量管理的決定》，明確提出“建設(shè)工程要逐步推行業(yè)主支付擔保、承建商提供投標擔保和履約擔保的制度。”1999年12月，建設(shè)部政策法規(guī)司、長安保證擔保公司、北京經(jīng)濟管理研究培訓中心聯(lián)合舉辦了為期一周的“建立我國工程保證擔保制度第一期高級研修班”，試點省市、國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)代表80余人參加。原建設(shè)部副部長鄭一軍出席并作了重要講話，明確提出要把建立工程保證擔保制度作為2000年全國建設(shè)工作的重點。1999年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)【1999】16號文下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》，通知首次明確規(guī)定，為加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理必須實行合同管理制，要求“各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰條款”。1999年12月27日~29日，全國建設(shè)工作會議召開，原建設(shè)部部長俞正聲提出要加快全國試點推行工程保證擔保制度的步伐。2000年1月1日，全國開始執(zhí)行《招標投標法》。該法規(guī)中首次提出采用投標保證金和履約保證金的概念。隨后，全國建設(shè)工作會議把實行工程保證擔保制度作為“十五”期間的一項重點工作，要求該工作在“十五”期間要有重大的進展。2003年建設(shè)部在《建設(shè)部2003年整頓和規(guī)范市場秩序工作安排》中特別強調(diào)“要建立市場信用約束機制，積極推行業(yè)主支付擔保、承包商分包工程付款擔保和承包商履約擔?！?。2004年8月6日，建設(shè)部以建市（2004）137號文件下發(fā)了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔保的若干規(guī)定（試行）》，要求各省市、自治區(qū)、單列市的建設(shè)行政主管部門在工程建設(shè)合同造價在1000萬以上新建、改建、擴建的房地產(chǎn)開發(fā)項目都應推行投標擔保、業(yè)主工程款支付擔保、承包商履約擔保和承包商支付擔保。2005年5月11日，建設(shè)部又以建市（2005）74號文件的形式，下發(fā)了《投標保函（試行）》、承包商履約保函（試行）》、《業(yè)主支付保函（試行）》等10項工程擔保合同示范文本，這些文件，為加快推進工程擔保制度的建設(shè)，規(guī)范工程建設(shè)擔保活動起了制導性的作用?？v觀全國工程保證擔保的發(fā)展，在20世紀80年代初期，工程保證擔保作為國際慣例之一就已經(jīng)隨著利用世界銀行貸款進行的工程項目從國外引進到我國，例如北京、上海、天津和深圳等地都曾不同程度地參與和接觸了一些運用工程保證擔保的大型建設(shè)工程項目。隨著我國日益加快的對外開放的步伐，各省市在建設(shè)部等相關(guān)部門的協(xié)助下，結(jié)合本地的實際情況，先后制定了相關(guān)的建設(shè)工程擔保試行辦法和條例，為工程保證擔保制度在我國的推廣和應用提供了寶貴的經(jīng)驗和模式。如北京市在1999年頒布了《關(guān)于進一步加強工程招標投標管理的若干規(guī)定》和《北京市政府投資建設(shè)項目管理暫行規(guī)定》中，都要求各類建設(shè)工程相關(guān)的合同要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰的條款。隨后在2000年出臺的《北京市推行工程保證擔保制度試點工作實施方案》中更明確了實施工程擔保的種類。再如深圳市在1999年9月8日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范建設(shè)市場加強工程質(zhì)量管理的決定》中，明確提出“建設(shè)工程要逐步推行業(yè)主支付擔保，承建商提供投標擔保和履約擔保的制度”，2000年3月深圳市人大通過的《深圳市招標投標法》中，對工程擔保提出了具體的要求。2001年12月20日在深圳市第三屆人大常委第12次會議上，深圳市通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例》中，對工程保證擔保做了強制性規(guī)定。2002年，深圳市建設(shè)局頒布了《深圳市建設(shè)工程擔保實施辦法》，2003年1月1日，該辦法正式開始在深圳實施。幾乎與此同時，全國范圍內(nèi)的其他省市也開始和正在制定本地的工程保證擔保制度。例如：2002年12月，《沈陽市建筑工程擔保試行辦法》頒布實施；同時《天津市建設(shè)工程擔保實施辦法》、《云南省建筑工程履約擔保暫行規(guī)定》、《四川省建設(shè)工程擔保制度實施意見》、《湖北省建設(shè)工程擔保試行辦法》、《貴州省建設(shè)工程擔保實施辦法》、《吉林省建筑工程施工擔保辦法》、《遼寧省房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)工程合同擔保實施辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)建筑工程施工擔保實施辦法》、《廈門市建筑市場管理若干暫行規(guī)定》、《河北省建設(shè)工程擔保實施辦法》、《陜西省建設(shè)工程擔保管理辦法》、《河南省建設(shè)工程擔保實施辦法》、山西省《關(guān)于在建設(shè)工程項目中實行保證擔保的若干規(guī)定》等，分別頒布實施。廣東、上海、重慶、黑龍江等地正在積極籌備和醞釀工程