行政事業(yè)單位合同管理：問題、風險及對策

行政事業(yè)單位合同管理：問題、風險及對策摘要：隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務活動越發(fā)復雜和廣泛。為保證財政資金支出的合法合規(guī)，一個重要的方面就是要加強行政事業(yè)單位對外簽訂經(jīng)濟合同的管理。本文從行政事業(yè)單位合同管理中普遍存在的問題著手，進行風險分析，并對進一步加強合同管理提出對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；合同管理；風險；對策

行政事業(yè)單位為履行社會職責和滿足自身發(fā)展需要所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務活動越來越多，對外簽訂的經(jīng)濟合同越來越復雜，經(jīng)濟合同管理也越發(fā)重要。合同管理是行政事業(yè)單位規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務活動的重要途徑，也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分。管理好行政事業(yè)單位合同，對保證經(jīng)濟業(yè)務的正常開展，防范廉政風險有著重要作用，也有利于提高業(yè)務管理水平和財政資金使用績效。

一、行政事業(yè)單位經(jīng)濟合同管理中存在的問題

（一）單位領(lǐng)導重視不夠

行政事業(yè)單位領(lǐng)導者對合同管理的認識不足，對經(jīng)濟合同管理沒有給予足夠的重視，沒有建立起“合規(guī)提高績效，違規(guī)就是風險”的責任意識和風險意識，導致合同管理制度不完善，日常管理不嚴謹，合同資料不完整，合同控制薄弱等問題。

（二）合同管理人員缺乏

行政事業(yè)單位大多沒有專業(yè)的合同管理人員，都是由各職能部門的業(yè)務人員擔任，由于日常業(yè)務工作繁忙，沒有參加經(jīng)濟合同管理方面的培訓，不注重合同相關(guān)法律法規(guī)政策的學習，合同管理人員合同管理效果差。

（三）合同管理制度不完善

合同的管理流程大致分為合同簽訂階段、合同履行階段、合同驗收階段、合同歸檔階段四個方面，包含合同文本的擬定、審核、簽署、執(zhí)行與歸檔等內(nèi)容。單位合同管理制度不健全，管理制度中對各個環(huán)節(jié)的職責不清晰，沒有明確合同歸口部門、承辦部門以及其他職能部門等在合同管理中的具體職責、工作程序和應承擔的重任。

二、行政事業(yè)單位經(jīng)濟合同管理的風險分析

（一）合同簽訂階段

行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務方面，按照各省政府文件，都會由各省發(fā)布實行統(tǒng)一的集中采購目錄、分散采購限額及公開招標數(shù)額標準。對屬于政府集中目錄內(nèi)或限額標準以上的貨物、服務和工程的采購事項，合同簽訂前沒有履行《政府采購法》及其相關(guān)履行法律法規(guī)。

對于行政事業(yè)單位簽訂的合同中不屬于集中采購目錄范圍，達不到分散采購限額、公開招標的數(shù)額標準，這些合同大多數(shù)金額相對較小，通常都在30萬元以下，一般采取邀請招標或詢比價的方式來選擇供應商或施工單位。很多業(yè)務部門往往根據(jù)就近原則和響應程度來確定供應商或施工單位，自行招標公告不規(guī)范，導致供應商或施工單位不能準確及時地獲取招標信息。在處理一些突發(fā)、緊急事項的經(jīng)濟業(yè)務活動中，業(yè)務部門為了保障工作職責的及時推進，通常沒有詢比價的時間，緊急確定物資、服務的供應商或施工單位，甚至存在先實施后簽合同的情況。這些情況導致招投標程序形同虛設，存在一定的廉政風險。

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合同管理的內(nèi)部控制機構(gòu)設置不科學，職責分配不明確，審批流程不嚴謹。經(jīng)濟合同擬定后，文本內(nèi)容沒有進行合法性、規(guī)范性、完整性、準確性等審查，有些單位的重大合同沒有履行集體決議。業(yè)務部門簽訂合同前，沒有核對年度資金預算，導致合同事項不符合下達的預算內(nèi)容和范圍，或合同金額超出單位預算，超計劃實施、超預算支出。在簽訂時沒有經(jīng)過各合同業(yè)務部門、分管領(lǐng)導、單位負責人的審核批準，存在未經(jīng)單位負責人審批、授權(quán)或者超越權(quán)限簽訂合同。

（二）合同履行階段

行政事業(yè)單位沒有專門的合同管理人員，或者合同管理人員缺乏相應的合同管理的專業(yè)知識，在合同管理過程中不掌握相關(guān)合同的履行標準、成果要求，沒有執(zhí)行嚴格的檢查、監(jiān)督，未能對經(jīng)濟合同進行有效管理，對合同履行把關(guān)不嚴、風險評估不足。一是經(jīng)濟合同經(jīng)辦業(yè)務部門沒有督促合同當事人按照合同約定的時間提交合同成果或者合同履行不符合要求。二是財務部門付款時，未核對合同相關(guān)約定、審查合同履行程度，導致沒有按照合同約定的期限或者工作進度、金額、付款方式及時付款。三是對建設施工合同，未按照國家法律法規(guī)、相關(guān)行業(yè)規(guī)定或者合同的約定要求收取履約保證金、農(nóng)民工工資保證金，或者超過法定要求、比例收取保證金等。

合同履行過程中未進行有效的跟蹤和監(jiān)督。很多單位只注重合同完成后的審計，往往忽視合同的事前、事中的及時監(jiān)管。當合同當事人在合同執(zhí)行過程中發(fā)生重大變化，經(jīng)營狀況嚴重惡化，導致合同不能繼續(xù)履行，或成果不能落實時，沒有立即向合同管理部門和單位領(lǐng)導報告，也沒有與合同當事人就合同未履行部分進行及時的溝通及采取妥善的補救措施，造成財政資金損失。大宗物資或者設備采購合同的履行中一般只做抽檢。建設項目中，大的項目邀請監(jiān)理單位，但更多的小項目沒有監(jiān)理介入，建設方不能做到每次都到現(xiàn)場進行監(jiān)管，項目管理部門只要求施工方在施工過程中提供現(xiàn)場拍攝資料，導致合同執(zhí)行跟蹤監(jiān)督不到位。

（三）合同驗收階段

合同驗收時，驗收合同相關(guān)單位沒有成立驗收小組，驗收人員缺乏驗收相應合同的專業(yè)知識和經(jīng)驗，不能按照合同的要求、質(zhì)量標準或使用功能驗收成果。一是對采購物資合同、勞務和技術(shù)服務合同的驗收，合同當事人未按照合同約定的時間、要求提供物資和服務。提供的物資不符合物資使用標準，超合同、預算采購物資，提供的服務不符合服務質(zhì)量要求。二是對建設施工合同，建設方、施工方、監(jiān)理方三方?jīng)]有同時參加竣工驗收，驗收流程不規(guī)范，質(zhì)量把關(guān)不嚴格，可能導致工程存在重大質(zhì)量隱患。三是建設施工合同驗收合格后，沒有及時退回按照合同約定收取的履約保證金、農(nóng)民工工資保證金等。還有對建設施工合同要求有工程質(zhì)保期的，在支付工程余款時，沒有按規(guī)定扣留質(zhì)量保證金。

（四）合同歸檔階段

很多單位對合同的簽訂和執(zhí)行比較重視，卻忽視了合同的及時整理和歸檔。由于各類經(jīng)濟合同由各職能部門牽頭簽訂履行，合同分散于各部門，無法對檔案進行分類和管理，造成合同檔案管理不規(guī)范，存在缺少合同登記、合同記錄不全、檔案資料不完整，歸檔不及時等情況，妨礙了及時查閱合同以及按照合同要求對合同履行的實時監(jiān)督。

三、行政事業(yè)單位經(jīng)濟合同管理的對策建議

（一）加強經(jīng)濟合同管理的制度建設

行政事業(yè)單位領(lǐng)導要充分認識合同管理的重要性，組織合同管理人員參加合同相關(guān)政策、知識的培訓，注重對合同管理相關(guān)人員法律知識和合同管理相關(guān)知識的積累、學習，不斷提高合同管理人員的職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務能力，提高合同管理的專業(yè)性、有效性。

行政事業(yè)單位應當成立專門合同管理部門，根據(jù)自身的職責內(nèi)容、經(jīng)濟活動總量、管理目標等，建立與之相適應、切實可行的合同管理制度，主要包括：合同立項、簽訂、授權(quán)、檔案管理、履行進度登記、考核監(jiān)督檢查等。明確各類經(jīng)濟合同的處理流程，確認各職能部門合同管理的管理職責，將管理職責落實到每一個管理人員，提升人員的責任意識。各職能部門應當建立有效的溝通機制，提高合同辦理的效率，加強對經(jīng)濟合同的風險管控。

（二）提高經(jīng)濟合同管理的風險意識

行政事業(yè)單位經(jīng)濟合同管理的相關(guān)職能部門，應不斷提升管理人員的職業(yè)素養(yǎng)，加強經(jīng)濟合同實施各階段管理的專業(yè)性，提高防范法律風險、廉政風險、違約風險等意識。應明確經(jīng)辦部門、業(yè)務部門、財務部門等在經(jīng)濟合同各階段權(quán)限、審核、監(jiān)督的內(nèi)容和職責，以及各職能部門的協(xié)調(diào)溝通機制。經(jīng)辦部門對合同內(nèi)容的具體流程進行嚴格把關(guān)，業(yè)務部門對合同實施的進度、質(zhì)量進行審查和監(jiān)督，財務部門對資金支付渠道、支付進度審核把關(guān)，各部門分工明確、密切配合一起做好經(jīng)濟合同的風險監(jiān)控和防范工作。

（三）注重經(jīng)濟合同管理的全過程

1．合同簽訂階段

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟合同在簽訂前，應按照年初預算的范圍和金額進行審核，嚴禁超預算簽訂合同。對于政府采購合同，政府集中采購目錄以內(nèi)或者達到政府采購限額標準以上的合同，嚴格遵循《政府采購法》及其相關(guān)履行法律法規(guī)。政府集中采購目錄以內(nèi)并達到公開招標限額標準的合同，應當采取公開招標方式進行。對政府采購目錄外或達不到公開招標限額的合同，通過自行超標、采用詢價的方式來確定供應商或服務商時，各合同管理業(yè)務部門必須嚴格審查各方報價單位的貨物序號、服務內(nèi)容、報價金額，嚴格自行招標公示，本著合理、高效、節(jié)儉的原則，審慎選擇供應商或服務商。對于重大經(jīng)濟合同的簽訂審批，按照“三重一大”要求履行集體決議批準，詳細匯報項目立項依據(jù)、實施目的、基本情況、經(jīng)費預算、預期成果等事項。

行政事業(yè)單位經(jīng)濟合同擬定階段，要嚴格合同簽審管理，必須通過技術(shù)部門的技術(shù)審核、政策法規(guī)部門的法律審核、財務部門的財務審核等專業(yè)審核，確保合同條款內(nèi)容完整、合法合規(guī)、表述準確、符合預算要求。合同文本經(jīng)合同各業(yè)務部門審核確認后，提交部門主管領(lǐng)導審定。合同簽訂應明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，經(jīng)主管領(lǐng)導審定后的合同應由單位行政負責人或其授權(quán)委托人進行簽署，嚴禁未經(jīng)授權(quán)或者超越權(quán)限擅自簽訂合同。

2．合同履行階段

行政事業(yè)單位在合同履行過程中，要加強對合同過程的實時管理，通過對合同履行情況的不定時檢查，實現(xiàn)對合同履行實施及時有效的監(jiān)控，督促對方當事人按照合同約定開展工作，按期提供合同成果。對采購、服務合同，由經(jīng)辦部門、使用部門一起對合同標的進行評價，評估供應商是否按照合同約定的時間、要求提供物資或提交服務成果；對工程項目合同，由項目管理部門、建設單位、監(jiān)理單位一起對工程建設進度、質(zhì)量、安全等進行監(jiān)管和控制，督促建設單位按照合同履行施工進度和工程質(zhì)量。財務部門要加強合同的會計控制，建立與合同執(zhí)行部門的有效溝通，查閱合同的檢查記錄，及時準確掌握合同的履行情況和進度，付款時嚴格按照合同預算、合同約定和履行情況辦理，不得超預算、超進度支付款項。

3．合同驗收階段

行政事業(yè)單位在合同驗收階段，要明確驗收小組成員，對不同類別合同建立不同的驗收程序和要求。對采購物資合同、勞務和技術(shù)服務合同的驗收，要重點審查提供的物資、產(chǎn)品、服務的履行程度及質(zhì)量情況等。仔細核對采購合同、發(fā)票等原始單據(jù)與采購的物資的數(shù)量、規(guī)格型號是否一致，是否同時提交質(zhì)量檢測報告，是否符合合同約定的技術(shù)標準。對于服務合同的各項服務內(nèi)容是否達到合同約定的服務成果、效果。

對于工程建設合同竣工驗收，應當對照國家法律規(guī)定、相關(guān)行業(yè)標準、工作質(zhì)量要求，建立嚴格的驗收程序，成立由建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等組成的驗收小組，對工程進度、質(zhì)量進行共同審驗。重大項目的驗收，可聘請相關(guān)方面專家組進行評審。同時應當及時編制竣工決算，并開展工程竣工決算審計，如需要可以委托具有相應資質(zhì)的中介機構(gòu)實施審計；未經(jīng)審計的，不得辦理竣工驗收手續(xù)。建設施工合同驗收合格后，應該及時退回按照合同約定收取的履約保證金、農(nóng)民工工資保證金。支付經(jīng)濟合同款項時，根據(jù)合同履行記錄臺賬，審查合同內(nèi)容、驗收報告、付款單據(jù)，嚴格按照合同約定，履行資金支付審批程序，辦理支付手續(xù)，重點關(guān)注付款期限、方式、金額，嚴禁超進度付款。對于合同約定或質(zhì)量技術(shù)要求有質(zhì)量保證金的，付款時應扣除質(zhì)量保證金，待質(zhì)保期過后及時退回質(zhì)量保證金。

4．合同歸檔階段

行政事業(yè)單位在合同簽訂后，應當設計建立合同管理臺賬和數(shù)據(jù)庫。合同管理部門將各職能部門負責的關(guān)于合同的實施年度、合同名稱、實施單位、合同文本、執(zhí)行部門、履行情況、付款進度等內(nèi)容登記至合同管理臺賬，將相關(guān)文本作為附件以掃描件形式錄入至合同數(shù)據(jù)庫，以備隨時查閱和審計。

在建立數(shù)據(jù)庫的同時應注意對合同相關(guān)文件紙質(zhì)檔案的保存歸檔，對合同履行情況的審查監(jiān)督記錄也要建立相應的合同檔案，將其一應情況按照順序進行仔細的記錄、保存。采購、服務合同，應該詳細核對和記錄供應商情況、申請、合同、驗收、商業(yè)票據(jù)、款項支付等，分類建立合同檔案；工程建設合同，應該收集、整理工程建設各個階段、環(huán)節(jié)的文件資料，建立工程項目檔案。需報政府有關(guān)部門備案的，應當及時辦理備案手續(xù)。

（四）完善合同管理的內(nèi)部審計

行政事業(yè)單位應當建立內(nèi)部審計隊伍，加強內(nèi)審人員的業(yè)務知識學習，針對新政策、新要求組織培訓，提高審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。應當針對不同類型、金額大小的合同，對各類合同不同階段的風險點、履行進度，分別制定內(nèi)部審計制度，對審計內(nèi)容、范圍、程序做出明確規(guī)定，包括：合同簽訂文字材料、合同履行進度記錄、合同驗收報告、合同資金結(jié)算、合同簽訂和結(jié)算的審批權(quán)限，提高合同管理的有效性、合理性。

為保證經(jīng)濟合同內(nèi)部審計工作的有效開展，提高內(nèi)部審計的效率、效果，內(nèi)審部門要與其他合同責任部門建立有效的溝通、協(xié)同機制，相關(guān)責任部門積極參與、合同審計。應該采取多種形式的內(nèi)部審計，采取定期+不定時審計相結(jié)合的方式，審查合同各階段所產(chǎn)生的文件，確保符合法律規(guī)定、內(nèi)容真實完整；對合同各階段、履行程度進行反饋，評價合同管理情況及合同履行效果。在經(jīng)濟合同的履行過程中，根據(jù)審計結(jié)果編制內(nèi)部審計報告，及時報告合同履行中存在的問題和偏差，對出現(xiàn)的問題應當及時加以糾正，出現(xiàn)的偏差及時糾正調(diào)整。

健全合同管理相關(guān)問責機制，將責任落實到個人，對合同簽訂及履行情況的審計結(jié)果，因管理人員疏忽造成的損失，應追究責任。通過內(nèi)部審計結(jié)果的責任落實和及時糾偏，加強合同管理者的嚴謹性、主動性，提高合同管理質(zhì)量，降低合同管理風險。

四、結(jié)束語

總之，行政事業(yè)單位要加強經(jīng)濟合同管理，不斷完善經(jīng)濟合同管理制度，提高領(lǐng)導者和管理人員的認識和專業(yè)素養(yǎng)，樹立風險意識，明確所有管理部門在經(jīng)濟合同各個階段的履行程序及審查、監(jiān)督職責。建立完整的合同管理體系，輔之以各部門的通力合作、密切配合，促進財政預算資金有效使用