淺談規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域開發(fā)環(huán)評的比較研究

淺談規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域開發(fā)環(huán)評的比較研究摘要：從《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評對象的界定來看，區(qū)域環(huán)評隸屬于規(guī)劃環(huán)評范疇，但在實際工作過程中，區(qū)域環(huán)評較之其他類型的規(guī)劃環(huán)評有著較為明顯的差異。如在編制環(huán)境影響評價報告書時，區(qū)域開發(fā)環(huán)評遵守《開發(fā)區(qū)區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價技術(shù)導則》，其他類型的規(guī)劃環(huán)評則依照《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)(試行)》，同時兩類環(huán)境影響評價報告書在審查目的及要點上也各有側(cè)重。本文從環(huán)評審查角度，分析規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域環(huán)評的差異，指出當前區(qū)域開發(fā)環(huán)評中存在的問題，并提出若干建議，并在此基礎上，提出兩類環(huán)境影響評價報告書在編制過程中需關注的要點。關鍵詞：規(guī)劃環(huán)評；區(qū)域開發(fā)環(huán)評；比較研究Abstract:From"EIALaw"ontheplanningdefinitionofanobjectviewoftheEIA,theregionalenvironmentalimpactassessmentEIAattachedtotheplanningarea,buttheactualworkprocess,theRegionalEnvironmentalImpactAssessmentoftheplanningthanothertypesofenvironmentalimpactassessmenthasamoresignificantdifference.Suchasinthepreparationofenvironmentalimpactassessmentreport,environmentalassessmenttocomplywiththeregionaldevelopment,"RegionalDevelopmentZoneenvironmentalimpactassessmenttechnicalguidelines",othertypesofplanningenvironmentalassessmentisinaccordancewiththe"PlanningEnvironmentalImpactAssessmentTechnology(forTrialImplementation)",whiletwotypesofenvironmentalimpactevaluationreportonthereviewofthepurposeandalsohavetheirownpointsofemphasis.Inthispaper,theEIAreviewperspectivetoplanningenvironmentalimpactassessmentandregionaldifferencesinenvironmentalimpactassessment,pointingoutthatthecurrentregionaldevelopmentproblemsintheEIA,andanumberofproposals,andonthisbasis,totwotypesofenvironmentalimpactassessmentreport,themajorconcerninthepreparationofthecoursepoints.Keywords:PlanEnvironmentalImpactAssessment;regionaldevelopmentenvironmentalimpactassessment;ComparativeStudy前言自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)，首次將規(guī)劃納入環(huán)境影響評價的范疇，規(guī)定了要對“一地”(土地利用)、“三域”(區(qū)域、流域、海域的建設)、“十專項”(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)的有關專項規(guī)劃)進行環(huán)境影響評價。該部法律的頒布，標志著中國的環(huán)境影響評價制度向宏觀決策領域的推進，體現(xiàn)了從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的環(huán)境策略。從《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評對象的界定來看，區(qū)域開發(fā)環(huán)評屬于規(guī)劃環(huán)境影響評價的范疇。但在實際操作過程中，區(qū)域開發(fā)環(huán)評又有別于其他類型的規(guī)劃環(huán)評。如在編制環(huán)境影響報告書時，區(qū)域開發(fā)環(huán)評遵守《開發(fā)區(qū)區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價技術(shù)導則》，其他類型的規(guī)劃環(huán)評則依照《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)(試行)》開展工作。1規(guī)劃環(huán)評及其管理要求規(guī)劃是指比較全面的長遠的發(fā)展計劃?！董h(huán)評法》提出的規(guī)劃環(huán)境影響評價，是對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策措施,進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。它所規(guī)定的“一地”、“三域”、“十專項”的評價對象，從實質(zhì)上看，都是與相關政策密切關聯(lián)的，往往直接涉及區(qū)域生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源能源開發(fā)利用和城市發(fā)展等戰(zhàn)略問題。因此，規(guī)劃環(huán)評能夠在更接近環(huán)境問題源頭處對環(huán)境問題進行主動預防和控制，使規(guī)劃實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響最小化。為推動規(guī)劃環(huán)境影響評價的開展，國家環(huán)保總局制定了有關文件，如環(huán)發(fā)[2004]98號文、環(huán)辦[2005]83號文等，對規(guī)劃環(huán)境影響評價提出了具體的管理要求,見表1。根據(jù)“環(huán)辦[2006]109號”文，規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書應包括8個方面的內(nèi)容：(1)規(guī)劃內(nèi)容概述；(2)規(guī)劃實施的環(huán)境資源制約因素分析；(3)規(guī)劃與相關政策、法律法規(guī)以及其他相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析；(4)規(guī)劃實施可能造成的直接、間接或累積等不良環(huán)境影響的識別、分析、預測以及規(guī)劃的環(huán)境資源承載力評估和論證；(5)預防或減輕不良環(huán)境影響的對策及措施；(6)公眾參與以及對公眾意見采納與否的說明；(7)對重大不良環(huán)境影響的跟蹤評價計劃；(8)環(huán)境影響評價結(jié)論。環(huán)境影響篇章或說明應當包括除上述第(1)、(7)項以外的其他內(nèi)容。2區(qū)域開發(fā)環(huán)評的特點區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價的評價對象包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、旅游度假區(qū)等區(qū)域以及類似區(qū)域開發(fā)的工業(yè)園區(qū)等。這些區(qū)域具有以下特征：(1)占地面積大,一般占地面積在幾平方公里至十幾、二十幾平方公里；(2)工業(yè)門類復雜,多數(shù)園區(qū)有多項產(chǎn)業(yè)定位；(3)入園企業(yè)眾多，環(huán)保理念及環(huán)境管理水平參差不齊；(4)往往給區(qū)域帶來許多不可逆的變化，對所在區(qū)域及周圍環(huán)境影響程度深，影響范圍廣。區(qū)域開發(fā)環(huán)評不僅要預測區(qū)域開發(fā)活動可能造成的環(huán)境影響，更重要的是通過環(huán)境影響評價，幫助區(qū)域建立一套包括環(huán)境目標、環(huán)境管理規(guī)劃方案、環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)的可持續(xù)改進的管理系統(tǒng)，從機制上保證區(qū)域的環(huán)境友好型和可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域開發(fā)環(huán)評還可作為單個入?yún)^(qū)建設項目的審批和區(qū)域內(nèi)單項工程評價的基礎和依據(jù)，減少各單個建設項目環(huán)境影響評價的工作內(nèi)容，并縮短其工作周期；也使單個建設項目的環(huán)境影響評價兼顧區(qū)域宏觀特征,使其更具科學性。3環(huán)境影響評價報告書審查要點3.1規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域開發(fā)環(huán)評的比較規(guī)劃環(huán)評與區(qū)域開發(fā)環(huán)評的相同點在于都是對一較大范圍的區(qū)域開發(fā)建設規(guī)劃方案或活動進行環(huán)境影響評價和環(huán)境可行性分析。目前兩項環(huán)評實施的不同點在于：(1)評價對象不同規(guī)劃環(huán)評評價的對象與相關政策密切相關，往往更為宏觀；區(qū)域開發(fā)環(huán)評評價的對象為開發(fā)建設活動,更為具體和有針對性。(2)側(cè)重點不同規(guī)劃環(huán)評對多個規(guī)劃方案的初步篩選，側(cè)重于規(guī)劃方案的環(huán)境合理性；區(qū)域開發(fā)環(huán)評針對總體布局、選址合理性、開發(fā)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位和環(huán)?；A設施的分析，側(cè)重于區(qū)域開發(fā)對周圍環(huán)境的影響。(3)確定評價范圍的原則不同規(guī)劃環(huán)評確定評價范圍不僅要考慮地域因素,還要考慮法律、行政權(quán)限、減緩或補償要求、公眾和相關團體意見等限制因素；區(qū)域開發(fā)環(huán)評包括開發(fā)區(qū)、開發(fā)區(qū)周邊地域及開發(fā)建設直接涉及的區(qū)域(或設施)。(4)評價方法不同規(guī)劃環(huán)評識別、確定相應的環(huán)境目標，對規(guī)劃方案進行評價，以及提出減緩措施等，都以定性分析為主；而區(qū)域開發(fā)環(huán)評以定量分析為主，需要分析確定開發(fā)區(qū)主要相關環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境容量，提出合理的污染物排放控制方案。(5)介入時機不同規(guī)劃環(huán)評是在規(guī)劃草案形成之前介入，早期介入原則是規(guī)劃環(huán)評的精髓；而區(qū)域開發(fā)環(huán)評是在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃形成后介入。(6)有效性不同規(guī)劃編制與環(huán)評彼此融合，且有循環(huán)完善的過程，當環(huán)評專家與規(guī)劃專家意見相左時，環(huán)評最終結(jié)論有可能要求修改規(guī)劃目標或修改規(guī)劃方案；區(qū)域開發(fā)環(huán)評往往只能對有限范圍內(nèi)的選擇方案和環(huán)境補償措施進行預測和評價，針對具體的環(huán)境問題提出污染控制和環(huán)境綜合治理措施，很難對開發(fā)建設規(guī)劃進行全面深入的研究,制定更加科學和合理性的替代方案。(7)公眾參與的要求不同規(guī)劃環(huán)評強調(diào)各層次的管理者、專家以及廣大社會公眾的廣泛參與，對技術(shù)復雜和影響深遠的規(guī)劃，需要全過程參與；區(qū)域開發(fā)環(huán)評公眾參與的對象主要是可能直接受到開發(fā)區(qū)建設影響、關注開發(fā)區(qū)建設的群體和個人。(8)評價者不同規(guī)劃環(huán)評的評價者是決策者或委托研究機構(gòu)；而區(qū)域開發(fā)環(huán)評的評價者是經(jīng)國家環(huán)境保護總局認可的環(huán)評單位。(9)管理要求不同規(guī)劃環(huán)評根據(jù)規(guī)劃對象的不同,并不都需要編制報告書,部分規(guī)劃可以編制環(huán)境影響篇章或說明;區(qū)域開發(fā)環(huán)評則需要編制報告書。3.2環(huán)境影響評價報告書審查要點規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書審查要點應包括：環(huán)境影響評價報告書對規(guī)劃可能造成環(huán)境影響的分析、預測的科學性和準確性；環(huán)境影響評價報告書提出的預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的可行性、有效性及調(diào)整建議;對規(guī)劃的環(huán)境合理性、可行性的總體評價以及優(yōu)化調(diào)整意見；對規(guī)劃包含的近期建設項目環(huán)境影響評價的指導意見。區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價報告書審查重點則應包括：區(qū)域開發(fā)的環(huán)境可行性,包括總體布局、選址合理性、開發(fā)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位等；為區(qū)域共同服務的環(huán)境基礎設施及生態(tài)建設方案的落實,包括集中供熱和污水集中處理、固廢處置設施等；總量控制方案的合理性、可行性和平衡途徑，生態(tài)適宜度及生態(tài)建設問題等。4報告書編制要點報告書編制應在遵循相應導則的前提下，緊扣審查的要點進行編制，做到內(nèi)容全面、重點突出、文字精練。4.1規(guī)劃環(huán)評規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書原則上應包含下列內(nèi)容：規(guī)劃內(nèi)容概述;規(guī)劃實施的環(huán)境資源制約因素分析；規(guī)劃與相關政策、法律法規(guī)以及其他相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析；規(guī)劃實施可能造成的直接、間接或累積等不良環(huán)境影響的識別、分析、預測以及規(guī)劃的環(huán)境資源承載力評估和論證；規(guī)劃調(diào)整建議，預防或減輕不良環(huán)境影響的對策及措施；公眾參與以及對公眾意見采納與否的說明；對重大不良環(huán)境影響的跟蹤評價計劃；環(huán)評結(jié)論。其中，規(guī)劃調(diào)整建議、預防或減輕不良環(huán)境影響的對策及措施是重點，將作為規(guī)劃環(huán)評的重要成果反饋給規(guī)劃編制機關，規(guī)劃編制機關應當明確意見采納與否。4.2區(qū)域環(huán)評區(qū)域環(huán)境影響評價報告書原則上應包含下列內(nèi)容：區(qū)域概況,包括面積、四至范圍及歷史沿革等；環(huán)境基礎設施建設及規(guī)劃情況，包括集中式污水處理廠的規(guī)模、服務范圍、處理工藝、尾水去向等，區(qū)域集中供熱設施的規(guī)模、服務范圍、能源結(jié)構(gòu)；區(qū)域規(guī)劃情況，包括用地布局規(guī)劃、各類用地平衡情況、規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)定位；區(qū)域建設現(xiàn)狀，包括現(xiàn)有企業(yè)的數(shù)量、類型、主要污染物的產(chǎn)生和排放情況、環(huán)?；A設施建設情況、環(huán)保審批及“三同時”執(zhí)行情況；區(qū)域環(huán)境承載力分析、公眾參與、總量控制、風險防范及事故應急預案等。其中，產(chǎn)業(yè)定位、用地布局、總量控制、風險防范及事故應急預案等是重點，將作為區(qū)域長期環(huán)境管理的依據(jù)。5關于區(qū)域開發(fā)環(huán)評的建議現(xiàn)行的區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價的模式基本依照了建設項目環(huán)境影響評價的管理模式，只是和建設項目環(huán)境影響評價相比，評價因子更復雜、管理層次和不確定因素更多、環(huán)境影響范圍更大，就區(qū)域開發(fā)環(huán)評更像是多個建設項目環(huán)境影響評價的疊加，還未實現(xiàn)從區(qū)域宏觀和整體決策層面上進行全面、系統(tǒng)地考慮。若借鑒規(guī)劃環(huán)評早期介入的原則，可以及早地將環(huán)境因素納入到區(qū)域開發(fā)的綜合決策之中,有利于制定和選擇維護區(qū)域良性循環(huán)、實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的最佳行動規(guī)劃和方案。其次,考察替代方案是環(huán)評的核心,絕大多數(shù)區(qū)域開發(fā)在進行環(huán)評時，僅有一個方案，且修改選址的可能性較小，從而影響了區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價的有效性。若按照規(guī)劃環(huán)評的要求，進行