政權(quán)組織形式2

中國(guó)的立法機(jī)構(gòu)

人大代表投票應(yīng)該公開還是保密？全國(guó)人大常委會(huì)可以直接立法，體現(xiàn)人口和民主代表性的矛盾人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，履行大部分的立法職能人大常委的人員組成:“人大成了養(yǎng)老院”如何立法？影子政府：法工委，140多名工作人員，大都不是人大代表；履行日常立法職能。9個(gè)專門委員會(huì)：由各個(gè)領(lǐng)域的專家組成，半數(shù)以上由人大常委兼任，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)議案全國(guó)人大無法承擔(dān)太多的立法任務(wù)，全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)膨脹。人大常委經(jīng)過四層間接選舉產(chǎn)生，155名全國(guó)人大常委會(huì)委員與13億人口的的比例：1∶10000000，如何體現(xiàn)民主性？全國(guó)人大和其常委會(huì)的立法權(quán)限的沖突全國(guó)人大的立法權(quán)，包括修改憲法并監(jiān)督憲法的實(shí)施，以及制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)及其他基本法律。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定和修改全國(guó)人大制定的法律之外的其它法律；人大閉會(huì)期間對(duì)人大制定的法律進(jìn)行“部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的“基本原則”相抵觸。什么是基本法律，什么是其他法律，什么是部分補(bǔ)充和修改，又如何判斷和法律的基本原則相抵觸”？全國(guó)人大和常委會(huì)立法權(quán)限行使非?；靵y有些屬于“基本法律”范疇的法律，由常委會(huì)制定：《民事訴訟法(試行)》、《集會(huì)游行示威法》同樣性質(zhì)或同等重要的法律有的由全國(guó)人大制定，有的由常委會(huì)制定：《企業(yè)法》和《破產(chǎn)法》、《繼承法》和《收養(yǎng)法》常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大制定法律的修改大大超過“部分”的范圍。常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大制定法律的修改有“與法律的基本原則相抵觸”之嫌。地方選舉存在的問題厭選情緒嚴(yán)重，選民對(duì)候選人缺乏了解候選人產(chǎn)生的機(jī)制：“上級(jí)定名單、下邊劃圈圈”，選民沒有知情權(quán)，有選舉，沒民主姚立法的經(jīng)歷：候選人競(jìng)選自由受到政府重重阻撓，市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“很危險(xiǎn)”，影響上級(jí)內(nèi)定。為什么一個(gè)普通公民依法行使自己的權(quán)利會(huì)那么困難呢？官方評(píng)價(jià)：嘩眾取寵、官迷心竅、神經(jīng)病，代表“要為政府分憂解難，不要增加政府麻煩?！比舜蟠碓陂]會(huì)期間的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)安排，但姚喜歡單打獨(dú)斗，吃力“不討好”。

人大代表的問題人大代表的組成人員不合理：各級(jí)官員、社會(huì)知名人士、企業(yè)家、英雄模范人物、明星人大代表官僚化：政府官員的比例達(dá)70%，“人代會(huì)與干部會(huì)混著開”（董必武）。無黨派競(jìng)爭(zhēng)，自己監(jiān)督自己人大代表根據(jù)行政區(qū)域來劃分，地方黨政的首腦自然成了人大代表，行政權(quán)威直接延伸到立法權(quán)之中人大代表的問題（續(xù)）人大代表的民主基礎(chǔ)薄弱。市、省到全國(guó)的三層間接選舉，全國(guó)人大常委會(huì)要經(jīng)過四層的間接選舉部分人大代表綜合素質(zhì)不高。對(duì)自己的權(quán)力義務(wù)都不明確，人大代表只是一種社會(huì)榮譽(yù)把開會(huì)當(dāng)做政治學(xué)習(xí)提出的議案質(zhì)量不高，參政議政的能力不強(qiáng)有的人大代表違法犯罪人大代表職業(yè)化？提高參政議政能力，更好履行代表職責(zé)。職業(yè)化的人民代表必然要求更大的表現(xiàn)空間。職業(yè)化的人大代表可以克服官僚化。職業(yè)化和民主是否矛盾？人大代表應(yīng)該是社會(huì)中的優(yōu)秀分子。立法是一種費(fèi)時(shí)費(fèi)力的專業(yè)化的工作，不懂法律，就不可能很好地參政議政，也不能有效維護(hù)自己所代表選民的利益。如何職業(yè)化？各國(guó)議會(huì)會(huì)場(chǎng)之比較

1834年英國(guó)議會(huì)英國(guó)下院美國(guó)議會(huì)德國(guó)議會(huì)法國(guó)議會(huì)意大利議會(huì)歐盟議會(huì)日本議會(huì)挪威議會(huì)香港立法會(huì)前蘇聯(lián)朝鮮議會(huì)國(guó)家元首與行政機(jī)構(gòu)區(qū)別三個(gè)概念：政府、行政、執(zhí)法三個(gè)詞都存在歧義，要在上下文中辨明。廣義政府：所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)。狹義政府：大政府概念中的行政機(jī)構(gòu)行政：行動(dòng)中的政府（狹義）執(zhí)法：相對(duì)立法、司法而言。三權(quán)的劃分只是表示政府三種職能形式，三種主要職能分別由不同的機(jī)構(gòu)行使，但是并不是說某一類權(quán)力就僅由一個(gè)機(jī)構(gòu)行使。行政權(quán)力國(guó)家元首或行政首腦一般由選民直接選舉或議會(huì)間接選舉產(chǎn)生，并向選民或其選舉機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其他高級(jí)官員則可以由議會(huì)產(chǎn)生，也可以由最高官員任命，議會(huì)同意產(chǎn)生。執(zhí)行法律管理外交國(guó)防統(tǒng)帥軍隊(duì)任免官員有限的立法權(quán)：法規(guī)、起草、否決。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)一元首腦：國(guó)家元首和行政首腦合二為一，例如美國(guó)。雙元首腦：國(guó)家元首與行政首腦分開并劃分職權(quán)，德法不同模式。多元首腦：委員會(huì)制度，一般限于權(quán)力有限、組織松散的聯(lián)邦或邦聯(lián)，例如瑞士、歐盟，集體決策。一元首腦制：美國(guó)總統(tǒng)總統(tǒng)權(quán)力來源：憲法和法律授權(quán)，任期四年。聯(lián)邦憲法授權(quán)總統(tǒng)執(zhí)行法律；三軍總司令，但國(guó)會(huì)決定宣戰(zhàn)；任命“高級(jí)”聯(lián)邦官員，包括法官，受制于參議院批準(zhǔn)；向國(guó)會(huì)提議立法；否決國(guó)會(huì)法案，除非兩院中各有2／3多數(shù)票推翻他的否決。美國(guó)憲法：世界上惟一沒有規(guī)定“緊急狀態(tài)權(quán)”的憲法。雙元首腦制：法國(guó)強(qiáng)總統(tǒng)弱總理模式總統(tǒng)全民直選產(chǎn)生，具有廣泛實(shí)權(quán)總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣具備任命權(quán)；頒布法律，有限參與立法；在內(nèi)閣失去議會(huì)信任時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)。主管軍事和國(guó)防。法國(guó)憲法授予總統(tǒng)廣泛的緊急權(quán)力。法國(guó)雙元首腦制的特點(diǎn)注重執(zhí)法和立法機(jī)構(gòu)的分權(quán)。限制了議會(huì)的立法范圍，禁止議員兼任部長(zhǎng)，限制議會(huì)對(duì)內(nèi)閣的人事控制。限制議會(huì)利用不信任表決以罷免內(nèi)閣的權(quán)力。議會(huì)制裁內(nèi)閣的動(dòng)議必須獲得成員絕大多數(shù)的通過。1986年，二元首腦首次產(chǎn)生分裂，必須共同生存分裂政府使得憲法成為唯一的統(tǒng)一和整合力量。雙元首腦制：德國(guó)弱總統(tǒng)強(qiáng)總理模式：削弱總統(tǒng)權(quán)力，大多是象征性權(quán)力。德國(guó)總理由議會(huì)選舉產(chǎn)生，一般由聯(lián)邦議院多數(shù)黨領(lǐng)袖，或占優(yōu)勢(shì)的政黨聯(lián)盟中主要政黨的領(lǐng)袖擔(dān)任?！敖ㄔO(shè)性不信任表決”：議會(huì)對(duì)總理提出的不信任案必須以多數(shù)議員選出新總理才能成立。增加了議會(huì)倒閣的難度，調(diào)整議會(huì)和政府之間的關(guān)系，使政府更穩(wěn)定有效。不會(huì)產(chǎn)生分裂政府。中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)獨(dú)特的“三架馬車”體制：國(guó)家主席國(guó)務(wù)院中央軍委：兩塊牌子，一套班子中共中央軍委：黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家軍委：軍隊(duì)國(guó)家化國(guó)家主席象征性、榮譽(yù)性職務(wù)代表國(guó)家主持國(guó)事活動(dòng)根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)決定公布法律、任免中央高級(jí)官員宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)批準(zhǔn)廢除條約中共中央總書記和國(guó)家主席為同一人國(guó)務(wù)院最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，總理由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院職權(quán)：P354《立法法》第8條：立法保留事項(xiàng)，某些事項(xiàng)可授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定。國(guó)務(wù)院大部制改革調(diào)整為27個(gè)組成部門加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控；建設(shè)服務(wù)性政府，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)；整合職能相近部門，理順部門職責(zé)關(guān)系。避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。提高行政效率，降低行政成本。國(guó)務(wù)院如何瘦身？行政官員問責(zé)制2004、2008年的問責(zé)風(fēng)暴如何使引咎辭職制度化？如何細(xì)化憲法的罷免制度？必須建立健全問責(zé)機(jī)制，形成常態(tài)化的責(zé)任追究制度。司法機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)中，立法機(jī)構(gòu)制定法律，立法涉及利益分配和價(jià)值選擇，因而至關(guān)重要，必須由選民選舉產(chǎn)生；行政機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是執(zhí)行法律和實(shí)施法律，但同時(shí)也參與立法，因而行政官員也需要選舉產(chǎn)生。

在設(shè)計(jì)立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)過程中，重點(diǎn)是保證這些官員反映民意。司法機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著特殊的任務(wù)，就是評(píng)判官員的行為是否符合法律，解決社會(huì)糾紛。

為什么法官通常不由選舉產(chǎn)生？

司法機(jī)構(gòu)：特殊性由于民主在立法過程中已經(jīng)獲得充分反映，司法過程最重要的就是尊重法律。

法官的主要任務(wù)是解決糾紛，其地位應(yīng)該是超然的、獨(dú)立的。法官對(duì)法律的解釋和適用應(yīng)該符合法律的本意，法官不能受到法律外其他因素的影響。在建立司法機(jī)構(gòu)的過程中，重點(diǎn)是保證法官的獨(dú)立性。立法和行政強(qiáng)調(diào)的是民主、親民，而司法強(qiáng)調(diào)的是法官與社會(huì)的適當(dāng)隔絕。美國(guó)聯(lián)邦法院霍姆斯大法官就以不讀報(bào)紙而著稱。

蒙眼的正義女神《正義的蒙眼布》：蒙眼，因?yàn)樗痉兛坷碇?，不靠誤人的感觀印象。（馮象《政法筆記》）“她既然蒙了眼睛，看不見爭(zhēng)紛者的面貌身份，也就不會(huì)受他的利誘，不必怕他的權(quán)勢(shì)。”“蒙眼不是失明，是自我約束?！?/p>

法官的假發(fā)和法袍賀衛(wèi)方：中國(guó)司法第一人英國(guó)法院系統(tǒng)專門法院：樞密院、反壟斷法院、驗(yàn)尸官法院、專業(yè)法庭和軍事法庭等。

美國(guó)法院系統(tǒng)美國(guó)：聯(lián)邦法院分為三個(gè)層次：地區(qū)法院是初審法院；設(shè)立九個(gè)巡回區(qū)上訴法院；最高法院（只受理5%的申請(qǐng)）雙軌制：各州也有自己的法院系統(tǒng)。

“英民地產(chǎn)充公案”確立了最高法院是聯(lián)邦法律的最終解釋者的基本原則，維護(hù)了法律的統(tǒng)一，加強(qiáng)了聯(lián)邦的權(quán)力。

美國(guó)聯(lián)邦最高法院德國(guó)法院系統(tǒng)具有集中化、專門化的特點(diǎn)：橫向：通常的司法功能分布在五套平行與獨(dú)立的法院系統(tǒng)：普通法院審理民法與刑事案件；四種特別法院分別處理行政、社會(huì)、勞動(dòng)與財(cái)政爭(zhēng)議?？v向：德國(guó)的聯(lián)邦和各州分享同一套法院系統(tǒng)，每個(gè)專門法院系統(tǒng)根據(jù)等級(jí)，分成聯(lián)邦、各州與地方法院。地方法院是初審法院，各州法院是上訴法院，聯(lián)邦法院只是最高上訴法院。

法國(guó)法院系統(tǒng)法國(guó)法院兩套系統(tǒng)：普通法院處理民法與刑法案件；行政法院處理行政案件，全國(guó)五個(gè)巡回法院。1872年，設(shè)立權(quán)限爭(zhēng)議法庭，專門裁決兩套法院系統(tǒng)之間的管轄爭(zhēng)議。中國(guó)的司法機(jī)構(gòu)

一府兩院（法院和檢察院），都是由同級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。

在法律地位上，法院和檢察院與政府是平行的。憲法和法律上都保障了司法的獨(dú)立性：人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。傳統(tǒng)文化對(duì)司法獨(dú)立的影響從歷史傳統(tǒng)來看，中國(guó)的司法是依附于行政的。中國(guó)古代的衙門是全能的，司法和行政是合二為一，地方官兼任法官。中國(guó)沒有法官職業(yè)傳統(tǒng)。清官文化的影響賀衛(wèi)方：“這種全能型衙門的傳統(tǒng)構(gòu)成了我們建立一種能夠行使獨(dú)立功能的司法體系的過程中所必須面對(duì)和克服的最大障礙?！?/p>

司法的地方化從法院系統(tǒng)的設(shè)置來看，司法依附于地方。

由于人財(cái)物都受制于地方，法院判案很容易受到黨政權(quán)力的干預(yù)，法院在審判中不得不考慮和顧及地方利益，形成地方保護(hù)主義。漢密爾頓：“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！?/p>

賀衛(wèi)方：“當(dāng)我們把法院置于同級(jí)黨政的控制之下的時(shí)候，事實(shí)上就使得法院不再是設(shè)在地方的國(guó)家法院（nationalcourts），而只能是體現(xiàn)本地利益的地方法院（localcourts）。”法官管理體制的官僚化

馬克思：法官除了法律以外沒有別的上司。

中國(guó)所有的法官都納入一種等級(jí)化的體系之中，依照行政管理體制來進(jìn)行管理，并實(shí)施與行政機(jī)關(guān)大致相同的領(lǐng)導(dǎo)方式。實(shí)行院長(zhǎng)責(zé)任制。蘇力：中國(guó)法院行政化的問題就出在審判制度和法院內(nèi)部行政管理制度在實(shí)踐中發(fā)生了職能的交錯(cuò)和混合，而沒有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置上的分工。

法院獨(dú)立還是法官獨(dú)立？

憲法規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。（法院獨(dú)立）1995年《法官法》第八條規(guī)定，“法官享有依法審判案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”之權(quán)利。

（法官獨(dú)立）憲法和法官法都沒有規(guī)定法院和法官不受人大的干涉；院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和審判委員會(huì)制度干涉法官的獨(dú)立辦案。西方法治國(guó)家的司法獨(dú)立是指法官獨(dú)立，實(shí)行法官負(fù)責(zé)制。法官個(gè)人的獨(dú)立性受到尊重和保障，不受院長(zhǎng)所行使的行政管理職能的影響。

法官素質(zhì)問題從法官隊(duì)伍來看，法官人數(shù)多，素質(zhì)參差不齊。

全國(guó)法官總?cè)藬?shù)約20萬人，主要來自轉(zhuǎn)業(yè)軍人、工作調(diào)入、社會(huì)招干等人員的安置，大部分是大專學(xué)歷，而且主要是通過自學(xué)考試、業(yè)大電大函授等途徑獲得學(xué)歷。1995年到2005年，法官法、檢察官法實(shí)施10年來,全國(guó)法官中具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的,從1萬余人增至9萬余人,占法官總數(shù)的比例從6.9%提高到51.6%。統(tǒng)一司法考試以來，提高了法官職業(yè)準(zhǔn)入門檻，但卻造成了倒流，有些法官通過司法考試就去當(dāng)律師了。

中國(guó)司法問題中國(guó)司法綜合癥：人數(shù)多、素質(zhì)低、司法腐敗嚴(yán)重，獨(dú)立性不夠，地方保護(hù)主義等等。司法是守護(hù)社會(huì)正義最后一道防線，司法腐敗是最嚴(yán)重的腐敗。

中國(guó)司法改革面臨相互沖突的需要：一方面需要增強(qiáng)法院或法官的獨(dú)立性，另一方面需要遏制司法腐敗，而司法腐敗的存在要求對(duì)司法進(jìn)行監(jiān)督，必然意味著司法不可能完全獨(dú)立。法院的職權(quán)太大還是太?。糠ㄔ涸谡媲皺?quán)力太小，但在人民面前權(quán)力太大。

檢察院憲法：“檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。中國(guó)歷來重視檢察機(jī)構(gòu)，各級(jí)檢察長(zhǎng)的任免須報(bào)上一級(jí)人大批準(zhǔn)。中國(guó)檢察院職權(quán)P390刑事訴訟過程：公安負(fù)責(zé)對(duì)刑事案件的偵察、拘留、逮捕和預(yù)審；檢察負(fù)責(zé)批捕、