土地制度與政策2016.4

土地政策與改革吳克寧中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院吳克寧

教授

博士生導(dǎo)師國土資源部土地整治重點實驗室副主任國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量監(jiān)控重點實驗室學(xué)術(shù)委員會委員全國國土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會土地規(guī)劃調(diào)查評價分技術(shù)委員會委員中國土地學(xué)會理事、學(xué)術(shù)工作委員會副主任、土地規(guī)劃分會委員中國土壤學(xué)會理事、土壤發(fā)生分類與土壤地理專業(yè)委員會副主任教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會土地資源管理分委員會副主任2主要內(nèi)容土地政策與土地制度新中國土地制度改革歷程土地管理制度的特點與成就十八屆三中全會土地政策各界名人談土地改革土地政策—供給側(cè)改革土地管理的改革趨向3

美國土地經(jīng)濟學(xué)家雷利·巴洛維在《土地資源經(jīng)濟學(xué)》一書中明確地提出政府對土地資源調(diào)節(jié)的政策使命，土地政策的目標(biāo)就在于“使土地更有效地為人們所利用，以及更有效地幫助人們達到較高生活水平”“土地政策就是為達到土地利用的某些目標(biāo)而制定的計劃”——美國土地經(jīng)濟學(xué)家伊利（R.T.Eli）土地政策是“國家、政府、政黨或單位為實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而指定的計劃或行動準(zhǔn)則”——黃賢金、陳龍乾

一、土地政策與土地制度4土地政策我國各個歷史時期的執(zhí)政者，都把解決土地問題作為當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展政策的一項主要任務(wù)，并把這種政策實施的工具體現(xiàn)在土地法的立法及其配套的土地制度之中土地政策分為基本政策和具體政策土地政策中的基本政策是“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”它不僅已成為我國現(xiàn)階段基本國策的組成部分，而且還通過法律條文的形式進行明確的宣示。土地政策是維護國家社會主義公有制，保障土地資源安全，合理開發(fā)與利用土地，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的行為準(zhǔn)則--程燁5土地政策（內(nèi)容與目標(biāo)）土地政策的具體政策內(nèi)容主要包括：保護資源安全、科學(xué)規(guī)劃開發(fā)、促進可持續(xù)利用、實施經(jīng)濟核算；明晰土地權(quán)利、完善國家地籍、規(guī)范地權(quán)市場、合理配置地產(chǎn)、節(jié)約集約使用。目標(biāo)是合理配置資源、促進優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保護資源環(huán)境、保護公共利益和權(quán)利人的合法權(quán)益、建立良好的市場秩序和社會秩序6土地政策與土地制度

政策是制度的重要內(nèi)容，制度通常比政策內(nèi)容更豐富，更具有約束力。政策是建立或改革某項制度的方法和策略，行之有效的政策往往會通過立法途徑成為更有約束力的制度，而具體政策的實施又是制度有效運行的方法。

資源的稀缺性是制度與政策產(chǎn)生的根本原因，因此，盡管不同發(fā)展時期、不同地區(qū)的制度與政策目標(biāo)會有所差異，但提高資源配置效率、是制度與政策的共同目標(biāo)。7土地制度（概念）制度是社會的一種行為規(guī)范。土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度。它既是一種經(jīng)濟制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機組成部分土地制度是一系列具體制度的集合，我國的土地制度建設(shè)目前還處于健全體系、充實完善、研究創(chuàng)新的階段8當(dāng)代土地制度基本土地制度：土地管理法確定的土地制度：國有土地有償使用制度、土地用途管制制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度、占用土地補償制度、基本農(nóng)田保護制度農(nóng)村土地承包法確定的土地制度：農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度農(nóng)業(yè)法確定的土地制度：糧食安全預(yù)警制度草原法確定的土地制度：草原保護建設(shè)利用統(tǒng)一規(guī)劃制度、草原調(diào)查制度、草原統(tǒng)計制度、基本草原保護制度9當(dāng)代土地制度

2004年國務(wù)院作出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國務(wù)院28號文），2006年又作出了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控的通知》（國務(wù)院38號文），出臺了許多新的土地管理制度。（制度性政策）

最嚴(yán)格的土地管理制度

協(xié)議出讓土地最低價制度

完善征地補償和安置制度

國家土地督察制度

土地管理和耕地保護的責(zé)任制度

土地出讓金收支管理制度

調(diào)整建設(shè)用地有關(guān)稅費制度

工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度

土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制

10新制度供給“１＋８”組合政策“１”即每年的建設(shè)用地增量安排；“８”即拓展建設(shè)用地新空間的８條途徑農(nóng)村土地整治增減掛鉤試點低丘緩坡開發(fā)工礦廢棄地復(fù)墾城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)閑置建設(shè)用地處置科學(xué)圍填海造地未利用地開發(fā)11分散的農(nóng)村居民點對分散居民點進行拆并，促進集中居住和公共設(shè)施共享有條件建設(shè)區(qū)將節(jié)約出來的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，結(jié)余的指標(biāo)可用于在城市新增建設(shè)用地城市農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一體化市場指標(biāo)122024/1/141313項目區(qū)分布圖14以大理為代表的具備向山地布局條件的中心城市保護海西優(yōu)質(zhì)耕地13萬畝開發(fā)海東建設(shè)用地5萬畝15以楚雄職教中心為代表的教育事業(yè)用地楚雄州職業(yè)教育園區(qū)選址在距離楚雄城區(qū)10余公里的地形較為破碎的山地上，多數(shù)為未利用地，通過工程措施平整出2000畝的建設(shè)用地，總投資10.6億元，統(tǒng)一規(guī)劃公共基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)用房，建設(shè)了高品質(zhì)山地校園。州職教中心規(guī)劃圖州職教中心現(xiàn)狀圖州職教中心原貌圖楚雄職教中心16共啟動“三舊”改造項目691個，已完成改造項目140個，其中，完成舊廠房改造項目121個，舊村居項目6個，舊城鎮(zhèn)項目13個。已經(jīng)完成或正在改造的3萬畝“三舊”用地、建筑面積由原來的1600萬平方米，增加到4000萬平方米，增加了150%；在改善空間環(huán)境方面，佛山市“三舊”用地改造后的建筑密度由60%下降到35%；促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，佛山改造后村集體收入增加了200%，就業(yè)人數(shù)增加了200%。佛山17CLSPI1.允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)的原則下，按照規(guī)劃對土地進行再開發(fā)。現(xiàn)行規(guī)定及問題:由政府征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)，或征收集體建設(shè)用地并完成拆遷后，出讓或者劃撥土地，由建設(shè)單位完成開發(fā)改造任務(wù)。由于將被改造地塊的單位和個人排除在改造利益分配之外，政府或開發(fā)建設(shè)單位與被改造者雙方容易產(chǎn)生沖突和對抗，改造難度很大，加之政府財力有限，導(dǎo)致改造效率低下，甚至難以開展。低效用地再開發(fā)政策規(guī)定:除了因公共利益需要必須對土地進行收購儲備外，土地使用者在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，土地使用者可以自己、也可以與他人合作等方式，對土地進行再開發(fā)。調(diào)動了存量土地使用權(quán)人再開發(fā)改造的積極性，有利于加快改造進度，最大限度地盤活存量建設(shè)用地，顯化其資產(chǎn)價值，增加土地的有效供應(yīng)。政策作用:政策創(chuàng)新內(nèi)涵18CLSPI2.完善城鎮(zhèn)存量土地出讓制度，原土地使用權(quán)人自行改造涉及劃撥土地使用權(quán)可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)?，F(xiàn)行規(guī)定及問題:工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招拍掛方式出讓。原土地使用權(quán)人自行改造也必須采用招拍掛方式辦理，將不能保證原土地使用權(quán)人獲得土地使用權(quán)，也無法保證其前期投資收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用權(quán)人的改造意愿。低效用地再開發(fā)政策規(guī)定:在舊城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)，符合規(guī)劃的，除由政府收購儲備后重新供地的之外，鼓勵原土地使用權(quán)人自行改造，所涉及的劃撥土地使用權(quán)，可以采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)。提高了原土地使用權(quán)人釋放土地，參與低效用地再開發(fā)的積極性，增強了投資信心，同時政府也能獲得即期的土地收益和長遠的稅收增長，形成多方共贏的格局。政策作用:政策創(chuàng)新內(nèi)涵19CLSPI3.完善集體土地權(quán)能，促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行規(guī)定及問題:農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)村公共設(shè)施公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅建設(shè)，且不允許流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體以外的單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。由于集體建設(shè)用地缺乏流動性，導(dǎo)致利用效率低下、集體土地價值難以顯化。低效用地再開發(fā)政策規(guī)定:在符合規(guī)劃的前提下，除屬于應(yīng)當(dāng)依法征收的外，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)建設(shè)，允許將集體建設(shè)用地使用權(quán)參與開發(fā)建設(shè)。打破了政府壟斷的單一的供地渠道，促進農(nóng)村存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用，并極大地顯化集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的集體土地權(quán)益。

政策作用:政策創(chuàng)新內(nèi)涵20二、新中國土地改革歷程歷程1：封建土地所有制→農(nóng)民土地所有制建國之初，政府頒布了《土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且對擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”。

歷程2：農(nóng)民土地所有制→集體所有1954年-1956年，社會主義改造收回土地所有權(quán)。被譽為“三大改造”之一的農(nóng)業(yè)改造，目的是要確立社會主義性質(zhì)的土地制度，確立社會主義經(jīng)濟關(guān)系。農(nóng)民個人直接所有的土地，也從土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。21222324歷程3：集體所有→三級集體所有1957年-1978年，“三級所有”的土地改革。由于歷史的種種原因，國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給相對有限，所以又一次進行土地改革。在土地集體所有的基礎(chǔ)上，土地屬于三級集體所有，即人民公社、生產(chǎn)大隊、農(nóng)村生產(chǎn)小隊三級所有。社員集體在公有土地上統(tǒng)一生產(chǎn)和勞動，社員沒有任何私有土地，徹底消滅了私有制。這一階段是農(nóng)民的土地使用權(quán)徹底被收回的階段。歷程4：土地所有權(quán)與使用權(quán)分離1978年，十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，鄧小平提出并主張實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從1983年開始在全國廣大農(nóng)村全面推行。到1983年底，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。二、新中國土地改革歷程25土地拍賣“第一槌”促成憲法修改１９８７年１２月１日，“中國第一拍”在深圳落槌。這一槌，不僅盤活了特區(qū)土地，換回了建設(shè)急需的資金，更重要的是打破了“禁區(qū)”，破天荒地將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，促成了憲法的重大修改。外電紛紛評論：“這是中國土地制度在理論和實踐上的一次重大突破”、“這是新中國空前的壯舉，是市場經(jīng)濟的一個里程碑”26１９８８年４月１２日，七屆全國人大一次會議對１９８２年版憲法第十條第四款作了修改，將禁止出租、轉(zhuǎn)讓土地的條款刪去，改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院第55號令）（１９９０年５月１９日自發(fā)布之日起施行）

27歷程5：“新土改”允許土地流轉(zhuǎn)改革開放30年后，2008年10月12日，十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。繼續(xù)推進土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡。二、新中國土地改革歷程28搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。29改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革。30三、我國土地管理制度的特點與成就1、形成社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)社會土地公有制土地國有制和土地集體所有制并存尊重和保護土地財產(chǎn)權(quán)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離（一）我國現(xiàn)代土地管理制度的主要特點312、采取以耕地保護為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式人多地少的國情決定糧食安全和耕地保護擺在首要地位三、我國土地管理制度的特點與成就（一）我國現(xiàn)代土地管理制度的主要特點32總體偏低集中性復(fù)合性互補性-33-胡煥庸線36%國土96%人口33分等國家級成果-34-34陳錫文

《在2014中國農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇上的報告》2002年的時候我們糧食產(chǎn)量才8億6千34億斤，去年1239億斤，糧產(chǎn)量10年之內(nèi)增加了3500多億斤，這是非常了不起的數(shù)字。今年也不錯，夏糧已經(jīng)收完了，大將2600億斤左右，大概增產(chǎn)30億斤以上。我想秋后沒有特殊的情況，繼續(xù)保持略增，或者不增的話，1200億斤我覺得還是有這個底氣。所有進口的農(nóng)產(chǎn)品，如果按照我們的單位面積產(chǎn)量，大概相當(dāng)于在國外使用的7億畝的播種面積，我們正常年景下一年的播種面積24.5億畝，按過去說法就是18億畝耕地，但是加上關(guān)內(nèi)和一些南方地區(qū)的指數(shù)加在一起，一年播種面積24.5億畝，再加上7億，就是31.5億?？梢运悖覀兠磕晗M的農(nóng)產(chǎn)品需要31.5億畝的播種面積才能滿足，但是我們自己只有24.5，所以按照這個數(shù)字來算，應(yīng)該說我們從土地的生產(chǎn)能力來講，總體上我們7億畝靠人家。95年耕地總面積是14.2億，這個面積怎么出來的呢？根據(jù)各地歷年夾帶農(nóng)業(yè)稅的地畝數(shù)。所以包到農(nóng)戶家里的地是怎么算的，都是按照14.2億，但是96年的土地詳查測出來不對，96年年底我們所有耕地面積是19.5億，所以那年從14.2增加到19.5，增加了5億多畝，沒什么好高興的，因為所有地都種在那，也不是說有5億畝閑在那。這次一直說18億畝，最后查下來，到了2012年底土地總面積是20.27億，等于又增加了2億畝地。實際你種了19億5，你報才報了14.2。353、確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制形成相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式，實行國家、省、市、縣四級管理，省級雙重管理、省級以下垂直管理體制。4、建立以市場機制為主的土地資源配置方式我國的土地資源配置制度：國有土地實行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制；經(jīng)營性土地實行市場配置；國有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、抵押土地三、我國土地管理制度的特點與成就（一）我國現(xiàn)代土地管理制度的主要特點36我國土地管理取得的成就37我國土地管理面臨的問題1.耕地保護形勢嚴(yán)峻，堅守耕地紅線面臨巨大挑戰(zhàn)。2.稀缺土地資源被過度消耗，傳統(tǒng)土地利用方式亟待轉(zhuǎn)變。3.地方經(jīng)濟增長對土地要素的供給依賴較大，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式難以為繼。4.土地利益分配問題顯化，引發(fā)的社會矛盾日益突出。⒌土地違法違規(guī)沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，土地依法管理阻力重重。38土地管理法律有待完善現(xiàn)在我們的土地管理基礎(chǔ)是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》目前土地管理具體工作的開展較少依據(jù)法條。現(xiàn)在的一些具體操作實際上是根據(jù)28號文、31號文兩個文件和1+8的補丁政策運轉(zhuǎn)的，并不是根據(jù)法條。土地管理造成的社會對立、社會矛盾和我們所付出的代價、成本是世界各國沒有的。39規(guī)劃編制實施面臨的挑戰(zhàn)規(guī)劃空間分布不均衡空間上：區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間時間上：近些年用的快，但用的不好，土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化。年度規(guī)劃安排計劃安排（含增減掛鉤）實際用地（變更調(diào)查）2010年585萬畝710萬畝1066萬畝2011年585萬畝840萬畝1008萬畝2012年585萬畝830萬畝——40

我國當(dāng)前土地管理面臨的問題，既是特殊發(fā)展階段傳統(tǒng)發(fā)展方式的反映，也暴露出土地管理制度與經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制存在不適應(yīng)性的深層次問題。這套土地管理制度，為上一個快速發(fā)展的30年作出了重大貢獻。但是，它所存在的問題也不能回避：確權(quán)問題土地產(chǎn)權(quán)不明晰農(nóng)民土地權(quán)益保障難土地資源配置扭曲非市場配置仍然存在價格機制的傳導(dǎo)作用削弱國土部門兩難境地服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展與嚴(yán)格執(zhí)行國家土地政策中的兩難境地我國土地制度和發(fā)達國家的差距土地財稅制度土地登記和調(diào)查制度空間規(guī)劃管制制度41四、十八屆三中全會土地政策

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。42加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。43賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。44擴大權(quán)能是基礎(chǔ)

《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能。《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！边@為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了制度保障。45完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能是治本之策

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是統(tǒng)一開放、公平競爭的經(jīng)濟，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨設(shè)立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要通過征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。法律限制過多，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設(shè)用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能奠定了實踐基礎(chǔ)。46堅持同等入市、同權(quán)同價農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行同等入市、同權(quán)同價。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。47嚴(yán)格用途管制和用地規(guī)劃管理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強的不可逆性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數(shù)國家的通行做法，這是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都要遵守用途管制和用地規(guī)劃48縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，就是從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。征地改革是關(guān)鍵49建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)調(diào)推進，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進。50城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計，區(qū)分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入?；疽笫墙y(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設(shè)用地市場體系。51切實維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！碑?dāng)前農(nóng)村宅基地問題十分突出，一是農(nóng)村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。52進一步擴大市場配置國有土地的范圍《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。就是要讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。53從未來發(fā)展趨勢看，新增建設(shè)用地增長將受到嚴(yán)格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設(shè)用地市場配置新增建設(shè)用地范圍的同時，必須大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻。54建立建設(shè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格?！眱r格是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業(yè)用地價格過低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發(fā)展。55建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施

一是加快推進相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。抓緊修改《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，加快推進建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。二是落實用途管制要求。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系。三是扎實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。加強農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。四是嚴(yán)格對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的管控。對現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。五是協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機制。切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用，增強其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護農(nóng)民土地權(quán)益的能力。56中央的明確指示：要將宅基地和小產(chǎn)權(quán)房

這兩個事情說清楚姜部長特別提到：一，并不是說現(xiàn)在可以買賣宅基地了，宅基地是農(nóng)民安身立命的基本保障，在當(dāng)前社會保障體系還未完全建立健全的情況下，只能選擇若干地區(qū)開展試點，在取得經(jīng)驗證明可行后，再完善相關(guān)法律制度逐步推開；第二，并不意味著社會上所說的小產(chǎn)權(quán)房合法化，國土部和住建部聯(lián)合下發(fā)緊急通知，明確指出小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、銷售違反土地和城鄉(xiāng)的法律法規(guī)，不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不符合土地用途管制制度，沖擊了耕地保護紅線，擾亂了土地市場和房地產(chǎn)市場秩序，損害了群眾權(quán)益，影響了社會公平公正和新型城鎮(zhèn)化的有序推進，特別是干擾了對十八屆三中全會確立的農(nóng)村集體土地改革的實施。所以我們定性，建設(shè)、銷售和購買小產(chǎn)權(quán)房均不受法律保護。57土地制度是國家的基礎(chǔ)制度，涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定全體，在我國五千多年的文明歷史長河中，土地問題始終與江山社稷、人民福祉息息相關(guān)，與治國安邦緊密相連?？傮w上說，農(nóng)村土地制度改革還是探索性的，要明確方向、試點先行、穩(wěn)步推進特別要注意防止兩種傾向：一，農(nóng)民失去土地和房屋成為流民，我國整體經(jīng)濟尚處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端，還無法提供足夠多的、穩(wěn)定的、有保障的就業(yè)機會，農(nóng)民工進城打工，大部分干的是低端、沒保障的零工，拼的是年輕有點力氣，稍微年長就可能在城市無立足之地，回到農(nóng)村老家，尚有一老宅，還有一片地，盡管不足以致富，但尚可以養(yǎng)家，也是一種生活方式。58二，要避免農(nóng)村土地?zé)o序、大規(guī)模的兼并和非農(nóng)化。我國歷史上總伴有較大規(guī)模的農(nóng)民起義，土地分配不公、農(nóng)民負擔(dān)過重是主因。新王朝建立初期，一般注意與民休息、招民拓荒、抑制豪餉；隨著政局穩(wěn)定、人口增加，土地買賣日盛，土地兼并劇烈，無地流民增多；王朝末年，由于政治腐敗，貪官污吏增多，農(nóng)民或因失地、或因負擔(dān)過重陷入生計危機，一旦風(fēng)吹草動般的事件發(fā)生，農(nóng)民參與反抗，王朝走向滅亡。小農(nóng)穩(wěn)則天下定，解決好土地分配和農(nóng)民利益問題成為歷朝歷代穩(wěn)農(nóng)安國的制度安排。59與其他的改革任務(wù)不同，《決定》對涉及土地管理制度的改革任務(wù)都提出了前置條件，比如：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股要在符合規(guī)劃和用途管制前提下；賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保前要在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓要選擇若干試點慎重、穩(wěn)妥推進……充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村土地制度改革的要求，就是：要謀定而后動，必須慎之又慎，絕不可犯不可挽回的歷史性錯誤。60落實十八屆三中全會精神，深入推進農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)把握好積極、穩(wěn)妥、審慎這六個字。所謂積極，就是要以積極的態(tài)度、積極的作風(fēng)，加大研究探索力度，積極推進改革；所謂穩(wěn)妥，就是不能奢望一夜之間變天，馬上通過立法、修法解決問題；所謂審慎，就是一定要把握好改革的底線，不能犯顛覆性的錯誤。61客觀的說，在發(fā)展仍然是解決我國所有問題的關(guān)鍵、在沒有解決地方政府龐大債務(wù)問題、在沒有找到合適的替代土地財政方式的情況下，貿(mào)然打破現(xiàn)行土地基本制度框架，可能會帶來不可想象、無法收拾的嚴(yán)重后果。土地財政本身并沒有錯，出問題的是我們國家現(xiàn)在這種靠賣地支撐的土地財政的形成機制。62土地是財富之源，土地財產(chǎn)稅是任何一個發(fā)達國家稅收的主要來源，為此，《決定》提出了3條解決途徑：一是財政支持。《決定》提出，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制；二是金融支持?！稕Q定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過個體經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性的金融機構(gòu)；三是稅收支持?！稕Q定》提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。63待到這三個方面的制度真正的建立健全，我們的土地財政也就不依賴于靠賣地形成了，到那個時候，無論是集體建設(shè)用地入市，還是縮小征地范圍以及農(nóng)民住宅財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓可能就有了一個可靠的制度環(huán)境和保障。當(dāng)然，我們不能坐等其他部門去完善制度，我們必須積極的去推動，主動的會同上述這些財政、金融等部門共同推進改革。64首先要積極開展土地的確權(quán)登記頒證，夯實、擴大權(quán)能基礎(chǔ)，確權(quán)到什么程度，一個基本的要求就是要卻到不影響流轉(zhuǎn)的程度；其次，要抓緊研究土地股份制等所有權(quán)實現(xiàn)形式，將土地權(quán)利量化到人；第三，要試點先行，通過實踐探索盡快把小前提搞清。按照姜部長的說法，要搭建好過河的橋，還要積極會同相關(guān)部門，將相關(guān)的土地、金融、財稅改革放在一個平臺上，系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、整體推進，通過封閉運行、控制風(fēng)險，把大前提搞清楚、建起來，帶到實踐證明切實可行并行之有效時再推進修法立法，建立起一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，真正建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。65五、各界名人談土地改革

一場不可逆轉(zhuǎn)、無法阻擋的改革

周其仁幾億農(nóng)民流動起來的土地制度，會不同于城鄉(xiāng)隔絕時代的土地制度。為什么農(nóng)民種的白菜能賣給城里人，農(nóng)民的房子和土地不能賣？它們一樣都是農(nóng)民的財產(chǎn)。中央政府、地方政府、村莊農(nóng)民，是這場改革曲線進程中缺一不可的力量。但發(fā)動過程是不均衡的，沒法設(shè)計，不能規(guī)定哪個先走哪個后來。改革的平衡點，會在其中不斷調(diào)整。合起來，才能逼土地改革往正道上走。改革的動力來自流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)帶來可利用的土地總量上升，土地收益上漲，會形成新的既得利益，這是推動改革的力量。66拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了，也能防止地方上“侵權(quán)式流轉(zhuǎn)”的邪火。確權(quán)不是形式，而是一種關(guān)系的終結(jié)，它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。不徹底改變現(xiàn)有集體制，流轉(zhuǎn)就不能發(fā)展起來。工業(yè)化、城市化下的土地需要包含流轉(zhuǎn)權(quán)的新型合作制，而不是基于地緣和人口不流動的村社制。從小產(chǎn)權(quán)房到成都試點，到底哪一個會成為出口，誰也不能肯定，但這些可能的出口點背后的經(jīng)濟力量和制度動因是一樣的——農(nóng)村土地的相對價格已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，資源最終會流向出價較高的主體，這是不可阻擋的經(jīng)濟規(guī)律。農(nóng)村土地改革已經(jīng)一江春水向東流，誰也阻擋不住了。67茅于軾中國的糧食安全需要通過市場而不是耕地保護來解決；十八億耕地紅線是偽命題；中國的耕地保護導(dǎo)致了高房價關(guān)鍵問題：國際市場是否有，能夠靠得住。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團與烏克蘭農(nóng)業(yè)公司KSGAgro簽署協(xié)議，后者將向中國提供10萬公頃農(nóng)田，預(yù)計最終土地合作規(guī)模將更大。根據(jù)這份為期50年的協(xié)議，中方可在烏克蘭農(nóng)田上種植作物和養(yǎng)豬。68土地制度改革誤區(qū)何在？

天則經(jīng)濟研究所

“公益”與“非公益”在土地征收中必須區(qū)分

當(dāng)下中國政府的土地收益是由地租、稅收和土地征收中“低征高賣”三部分構(gòu)成。征地過程中區(qū)分公共利益和非公利益，只會觸及第三種的土地收益，并不會喪失全部土地收益。政府還可以通過加強稅收征管（如土地增值稅）或者新設(shè)、調(diào)整各種與土地相關(guān)的稅（尤其是不動產(chǎn)交易稅、保有稅）等方式來抵消。69集體土地可以也能夠與國有土地“同地同權(quán)同價”“同地”，指的是同一塊地不會因為所有權(quán)主體的不同，而擁有不同的法律地位。比如，著名的北京“畫家村”宋莊的土地，不能僅僅因為其屬于集體所有，就不能與國有土地一樣在土地市場上進行交易?！巴瑱?quán)”，指的是集體土地和國有土地的主體擁有相同權(quán)利。如果國有土地擁有出讓、出租、抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利，那么集體土地?zé)o需經(jīng)過征收也應(yīng)當(dāng)擁有相同的權(quán)利。至于說城市建設(shè)用地中各種不同類型的土地（如住宅、工業(yè)、商業(yè)）并不同權(quán)，是一種直觀上的錯覺。這種“不同權(quán)”只是基于國有土地出讓合同而產(chǎn)生的使用方式和使用期限的不同，并非權(quán)能的不平等。“同價”，指的是相同區(qū)位的土地都應(yīng)當(dāng)依照統(tǒng)一的規(guī)則形成價格。比如，國有土地是按照市場價格出售的，那么集體土地也應(yīng)當(dāng)按照市場價格進行出售，而不是指不同的土地擁有完全一樣的價格。70不能因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險而因噎廢食首先，歸還農(nóng)民對于土地的所有權(quán)，賦予其所有權(quán)應(yīng)有的財產(chǎn)內(nèi)涵，然后通過“權(quán)利去對抗權(quán)力或資本”。其次，真正通過落實法律、權(quán)力制衡、行政紀(jì)律以及其他獎懲措施將“權(quán)力關(guān)在制度的籠子”，盡可能地縮小官商勾結(jié)侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的空間。71

小產(chǎn)權(quán)房合法化符合法治精神，有利于改善城鄉(xiāng)關(guān)系農(nóng)民利用自己的土地建設(shè)商品房，既滿足了城市工薪基層和外來務(wù)工人員的住房需求，又在不增加社會負擔(dān)的前提下實現(xiàn)了政府反復(fù)強調(diào)的是“增加農(nóng)民收入”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵而非貶低、打壓和禁止。小產(chǎn)權(quán)房所導(dǎo)致的集體土地增值收益確實應(yīng)該“部分漲價歸公”，但實現(xiàn)“漲價歸公”的合理方式應(yīng)當(dāng)是征收稅金，將國有土地和集體土地同等對待。只要規(guī)劃允許，農(nóng)民在自己的土地上建設(shè)商品房進行出售，又或者在自己的宅基地上建設(shè)商品房出售，是作為所有權(quán)人行使自己權(quán)利的應(yīng)有之義。通過政府政策禁止農(nóng)村住宅在房地產(chǎn)市場交易才是違背“法治精神”的。給小產(chǎn)權(quán)房“正名”后，既不會擠壓和傷害外來進城農(nóng)民的利益，也不會導(dǎo)致這些房屋的價格跟大產(chǎn)權(quán)房看齊，因為隨著供給的增加，不僅小產(chǎn)權(quán)房的價格會下降，國有土地上的商品房價格也會下降。72土地的私有化任志強：市場經(jīng)濟的前提是什么，應(yīng)該很清楚，是產(chǎn)權(quán)制度。如果產(chǎn)權(quán)不清晰的話，還有什么市場經(jīng)濟可言嗎？不要一提到私有制，就認為是走邪路。關(guān)于土地問題，毛澤東時代的憲法寫的就是土地私有。清華大學(xué)秦暉：土地私有化是把土地私有化給人民。不是由政府指定把人民的土地指定給幾個寡頭，肯定不是這種意義的私有化。73香港大學(xué)經(jīng)濟系教授許成鋼教授指出，國有土地制度，帶來了嚴(yán)重的整個市場的基本扭曲。當(dāng)我們用集體所有制，國家所有制這些詞時，這里面完全沒有個人的權(quán)利在里面。這個集體是個人自愿加入的，集體所有制完全無可非議。但是現(xiàn)在的問題是法律上規(guī)定沒有個人的權(quán)利。硬性的規(guī)定農(nóng)用土地，一律都為集體所有。但是就連集體都沒有權(quán)利把它的土地的使用轉(zhuǎn)換從農(nóng)用變成非農(nóng)用。那么集體對土地到底有所有權(quán)嗎，顯然沒有。74土地國有化中央黨校周天勇在《中國土地和住宅體制改革方案》中主張，應(yīng)該選擇土地國有化改革方向，將所有土地國有化。繼續(xù)保留農(nóng)村和城郊土地集體所有，無法克服農(nóng)村每戶人口增減變動，甚至戶的遷移消失等與集體所有、分戶承包之間的矛盾；無法克服人口城市化及村莊可能消失后、未來集體所有者極可能虛化和缺位的矛盾；無法克服市場經(jīng)濟需要有經(jīng)營負債等功能的所有者主體與村委會只是村民自治組織不能承這些功能的矛盾；并且，村委會干部代理行使集體土地所有權(quán)從中尋租的問題普遍存在，很難解決。由政府直接介入，并依法規(guī)范政府與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（類似城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度），產(chǎn)權(quán)邊界就會清晰，權(quán)責(zé)也會明確，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)村土地特別是閑置宅基地能否直接入市是土地平等入市的試金石75中國土地制度改革邏輯與出路

劉守英

中國土地制度選擇與變革實際上一直受到兩個制約：土地制度是公有制的最主要實現(xiàn)形式；土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)。這兩大約束也就決定了中國土地制度改革的基本邏輯：第一，土地制度公有制是被鎖定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表現(xiàn)形式是：城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。這是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的實現(xiàn)形式。第二，土地制度改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地用戶的積極性，以提高土地利用效率。第三，土地成為發(fā)展的工具。在整個發(fā)展中，土地實際上起的是發(fā)動機的角色，成為謀發(fā)展的工具。為了將中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)型為工業(yè)國，為了實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化的目標(biāo)，土地充當(dāng)發(fā)動機的角色跑在最前面，然后來拉動馬車往前走。76一、無償變有償，改革成員權(quán)獲得宅基地制度。沿海地區(qū)和城市化地區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)沒有福利分配一說了，可以順應(yīng)這些地區(qū)城市化的進程，將現(xiàn)在這套按集體成員邊界來劃界的宅基地制度打開，讓宅基地進入土地市場。二、兩種所有制分治改革。城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有這套制度如果不改革，農(nóng)轉(zhuǎn)非用這套制度改革是無法取得進展的?，F(xiàn)在最主要的問題是城市土地國有怎么解決。現(xiàn)在最矛盾的區(qū)域在城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)中間的地段。這一地段很多都沒有征收到政府手上，但是規(guī)劃控制不準(zhǔn)人家用了。這些集體所有土地未來是繼續(xù)走征收，還是走十八屆三中全會講的“集體經(jīng)營建設(shè)用地進入市場”？改革的核心在這個問題上。77三、土地治理體系改革。其核心是處理政府和老百姓的關(guān)系，核心問題是土地增值收益的分配。分配原則、農(nóng)民的份額、不同類型的農(nóng)民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果設(shè)計不好的話，就是未來的火藥桶。最后，要將土地問題回歸常態(tài)，使土地從發(fā)動機回歸為引致型?；貧w常態(tài)就是改變現(xiàn)在地方政府賣地模式，使政府從經(jīng)營者退回到服務(wù)者的角色，在這個基礎(chǔ)上，按現(xiàn)代土地制度來設(shè)計整個土地制度的安排才有可能性。如果土地繼續(xù)作為發(fā)動機來推動發(fā)展，集體所有制改革、土地城鄉(xiāng)分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推進到位。土地問題只有回歸常態(tài)，其他的土地制度改革才能向前推動，現(xiàn)代土地制度才能構(gòu)建起來，社會才有可能正常起來。78必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國有制

蔡繼明建議中提出要縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國有制的條款。因為《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。我們的建議是把這一條改成城市的土地實行國家所有和集體所有兩種公有制形式。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場。做了這樣一個修改之后，其他的一系列跟土地有關(guān)的法律法規(guī)才能夠相應(yīng)修改。7980土地改革能讓中國至少繁榮30年黨國英當(dāng)前土地改革面臨的首要問題就是產(chǎn)權(quán)明晰。公私的邊界不清楚，公權(quán)侵入到私人領(lǐng)域，盡可能保證私人所有，有利于提高效率。我贊成實行一種多元化的土地制度，我不講私有化，該國有的國有，該私人所有的私人所有。分為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”與“集體非經(jīng)營性建設(shè)用地”（主要是農(nóng)村宅基地），主張將前者入市交易。在我看來，這個意見很是脫離實際，因為農(nóng)村干部與農(nóng)民很容易把農(nóng)村宅基地“變?yōu)椤奔w經(jīng)營性建設(shè)用地，監(jiān)管這種行為的成本很高，以致會使政策失效。從我國現(xiàn)行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。81陳錫文一是改革我們的征地制度，逐步縮小整地范圍，規(guī)范整地程序。二是逐步建立兼顧國家、集體、個人三者利益的對于土地增值收益的分配機制，適當(dāng)?shù)摹⒑侠淼奶岣邆€人收益。農(nóng)村集體建設(shè)性用地進入市場的問題。不是所有農(nóng)村土地都能進入到建設(shè)用地市場。第一，要符合規(guī)劃。第二，要符合用途管制。第三，只有農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市。82修訂土地管理法律法規(guī)刻不容緩董祚繼全國人大代表、國土資源部原規(guī)劃司司長董祚繼，落實三中全會《決定》精神和李克強總理作政府工作報告時提出的土地制度改革要求，需要加快修訂土地管理法律法規(guī)，特別是盡快啟動《土地管理法》修訂程序，并同步制定配套法規(guī)，為土地制度改革提供全面、有力的法制保障。就此，他已向十二屆全國人大二次會議正式提交建議。83《決定》明確的土地制度改革主要有4個方面，一是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，二是改革征地制度，三是完善農(nóng)村宅基地管理制度，四是完善農(nóng)村土地承包政策。按照習(xí)近平總書記提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，抓緊修訂土地管理法律法規(guī)是推進土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急。這樣做，一是可以規(guī)范和引導(dǎo)土地制度改革，保證改革的正確方向，尤其是防止出現(xiàn)系統(tǒng)性、顛覆性錯誤；二是可以穩(wěn)定土地制度改革的預(yù)期，通過法律的定分止?fàn)幾饔?，避免由于政策誤讀給企業(yè)和農(nóng)戶造成難以挽回的損失。84《決定》頒布后，地方政府、部分企業(yè)和農(nóng)民對土地制度改革熱情很高，其中也有不少誤讀，有的甚至是借改革之名行圈地之實。按照《物權(quán)法》和《土地管理法》，宅基地與農(nóng)村建設(shè)用地分屬不同物權(quán)和地類，但不少人將《決定》中有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策套用到宅基地，以為城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購地買房，有的還以為“小產(chǎn)權(quán)房”要“轉(zhuǎn)正”。《決定》提出“縮小征地范圍”，有的地方群眾就以此為由拒絕國家建設(shè)征地，也有的要求比照商業(yè)用地出讓價款增加征地補償費?！稕Q定》提出有條件允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，不少工商資本就開始到農(nóng)村以土地流轉(zhuǎn)之名大量圈地?！捌渲幸恍┤四康母静辉诜N糧，而是同少數(shù)基層干部勾結(jié)，伺機搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。要遏止這股錯誤傾向，修訂土地管理法律法規(guī)勢在必行、刻不容緩?！?5新華有約：吳克寧教授談

土地改革強調(diào)流轉(zhuǎn)要因地制宜談到土地改革的方向及亟待解決的問題時，吳克寧一口氣提出了六點意見，涉及耕地紅線保護、土地集約利用、集體用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地財產(chǎn)稅制度、征地制度改革等吳教授還指出，“宿州模式”只能在區(qū)位與經(jīng)濟條件較好，利潤空間較大的地區(qū)開展，信托資本和民間資本有利可圖的情況下，才會進入。

最關(guān)鍵的一點是，以當(dāng)前的資本進入農(nóng)村土地，流轉(zhuǎn)可能會出現(xiàn)耕地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象，影響到耕地保護紅線、威脅糧食安全。86六、土地政策——供給側(cè)改革時間會議內(nèi)容2015.3.5《政府工作報告》推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。這既可以擴大就業(yè)，增加居民收入，又有利于促進社會縱向流動和公平正義2015.11.10中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。2015.11.11國務(wù)院常務(wù)會議以消費升級促進產(chǎn)業(yè)升級，培育形成新供給新動力擴大內(nèi)需2015.12.18中央經(jīng)濟工作會議推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。概念供給側(cè)改革：從供給、生產(chǎn)端入手，通過解放生產(chǎn)力，提升競爭力促進經(jīng)濟發(fā)展。具體而言，就是要求清理僵尸企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，將發(fā)展方向鎖定新興領(lǐng)域、創(chuàng)新領(lǐng)域，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。

供給側(cè)改革，是一種尋求經(jīng)濟新增長新動力的新思路，主要強調(diào)通過提高社會供給來破除增長困境，釋放增長紅利。6月11日，國務(wù)院出臺《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》供給側(cè)改革政策

“推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，就是要通過結(jié)構(gòu)性改革、體制機制創(chuàng)新，消除不利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的各種制度束縛和桎梏，支持各類市場主體不斷開辦新企業(yè)、開發(fā)新產(chǎn)品、開拓新市場，培育新興產(chǎn)業(yè)”，“堅持深化改革，營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境”，“堅持政策協(xié)同，實現(xiàn)落地生根”。在發(fā)展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新區(qū)域平臺方面，“鼓勵有條件的地方出臺各具特色的支持政策，積極盤活閑置的商業(yè)用房、工業(yè)廠房、企業(yè)庫房、物流設(shè)施和家庭住所、租賃房等資源，為創(chuàng)業(yè)者提供低成本辦公場所和居住條件”。供給側(cè)改革政策

優(yōu)化新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，加快實施有利于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的用地政策，重點保障新消費新投資發(fā)展需要的公共服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施等用地，適當(dāng)擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)、科研機構(gòu)及科技企業(yè)孵化機構(gòu)發(fā)展用地，多途徑保障電動汽車充電設(shè)施、移動通信基站等小型配套基礎(chǔ)設(shè)施用地。優(yōu)化存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，積極盤活低效利用建設(shè)用地。推廣在建城市公交站場、大型批發(fā)市場、會展和文體中心地上地下立體開發(fā)及綜合利用。鼓勵原用地企業(yè)利用存量房產(chǎn)和土地發(fā)展研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)業(yè)孵化、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)。依法盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，重點保障農(nóng)村養(yǎng)老、文化及社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，合理規(guī)劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。11月23日，國務(wù)院出臺《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》供給側(cè)改革政策——中央經(jīng)濟工作會議

會議認為，明年經(jīng)濟社會發(fā)展特別是結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)十分繁重，戰(zhàn)略上要堅持穩(wěn)中求進、把握好節(jié)奏和力度，戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點，主要是抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)。

化解房地產(chǎn)庫存。要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預(yù)期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。要發(fā)展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構(gòu)投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發(fā)展以住房租賃為主營業(yè)務(wù)的專業(yè)化企業(yè)。要鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)順應(yīng)市場規(guī)律調(diào)整營銷策略，適當(dāng)降低商品住房價格，促進房地產(chǎn)業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。要取消過時的限制性措施。12月18日，中共中央、國務(wù)院召開經(jīng)濟工作會議，習(xí)近平、李克強作重要講話。供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力供給側(cè)改革，多項針對性供地政策已經(jīng)出臺：支持社會資本投資鐵路土地綜合開發(fā)農(nóng)村土地三項改革試點保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地盤活低效存量建設(shè)用地EIUSMODTEMPOR促進房地產(chǎn)用地及房地產(chǎn)去庫存確定當(dāng)?shù)刂攸c發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，以“先存量、后增量”的原則，優(yōu)先安排用地供應(yīng)。對新產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的地區(qū)，可適度增加年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。適度增加用地指標(biāo)以多種方式靈活供地差別化用地政策

國土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地

國土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》

新產(chǎn)業(yè)項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)。鼓勵以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應(yīng)土地。積極推行先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)方式。以先租后讓等方式供應(yīng)土地涉及招標(biāo)拍賣掛牌的，招標(biāo)拍賣掛牌程序也可在租賃供應(yīng)時實施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地。適度增加用地指標(biāo)以多種方式靈活供地差別化用地政策供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地

國土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地

光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。新能源汽車充電設(shè)施等用地面積小、需多點分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，可采取配建方式供地。鼓勵新產(chǎn)業(yè)小型配套設(shè)施依法取得地役權(quán)進行建設(shè)。地役權(quán)是指按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益的他物權(quán)，所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地。其一，地役權(quán)是按照當(dāng)事人的約定設(shè)立的用益物權(quán)。其二，地役權(quán)是存在于他人不動產(chǎn)上的用益物權(quán)。其三，地役權(quán)是為了需役地的便利而設(shè)立的用益物權(quán)。適度增加用地指標(biāo)以多種方式靈活供地差別化用地政策供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力鼓勵土地復(fù)合利用對跨用途使用的土地設(shè)立5年過渡期。對研發(fā)類用地加大保障

鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房、國家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。標(biāo)準(zhǔn)廠房用地按工業(yè)用途管理，國家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器實行只租不售、租金管制、租戶審核、轉(zhuǎn)讓限制的，其用地可按科教用途管理。引導(dǎo)土地用途兼容復(fù)合利用，出讓兼容用途的土地，按主用途確定供地方式，在現(xiàn)有建設(shè)用地上增加兼容的，可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力鼓勵新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)盤活存量用地以下幾種情況用地，

可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策：傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)為先進制造業(yè)企業(yè)，以及利用存量房產(chǎn)進行制造業(yè)與文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的；原制造業(yè)企業(yè)和科研機構(gòu)整體或部分轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制成立獨立法人實體，從事研發(fā)設(shè)計、勘察、科技成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)移、信息技術(shù)服務(wù)和軟件研發(fā)及知識產(chǎn)權(quán)、綜合科技、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)營服務(wù)的；利用現(xiàn)有建設(shè)用地建設(shè)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合中試基地、共性技術(shù)研發(fā)平臺、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心；在不改變用地主體、規(guī)劃條件的前提下，開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)信息資源，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新商業(yè)模式、開展線上線下融合業(yè)務(wù)的；鼓勵土地復(fù)合利用對跨用途使用的土地設(shè)立5年過渡期對研發(fā)類用地加大保障鼓勵新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)盤活存量用地供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力

科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制為產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)企業(yè)，其使用的原劃撥科研用地、生產(chǎn)性建設(shè)用地，可按國有企業(yè)改制政策進行土地資產(chǎn)處置，對省級以上人民政府批準(zhǔn)改制為國有獨資公司、國有資本控股公司的，可采取作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式配置土地。鼓勵土地復(fù)合利用對跨用途使用的土地設(shè)立5年過渡期對研發(fā)類用地加大保障鼓勵新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)盤活存量用地供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力允許多余房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)換用途利用

房地產(chǎn)供應(yīng)明顯偏多或在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的市、縣，國土資源主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以根據(jù)市場狀況，研究制訂未開發(fā)房地產(chǎn)用地的用途轉(zhuǎn)換方案，通過調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件，引導(dǎo)未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)型利用，用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項目用途的開發(fā)建設(shè)，促進其它產(chǎn)業(yè)投資。對按照新用途或者新規(guī)劃條件開發(fā)建設(shè)的項目，應(yīng)重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，重新核定相應(yīng)的土地價款。供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力01

鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路

社會資本投資鐵路享受國家有關(guān)支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策，通過開發(fā)鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，鼓勵新建項目按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則實施土地綜合開發(fā)。供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力0203

允許地方政府以國有土地入股參與鐵路項目建設(shè)。社會資本投資的鐵路項目用地，在用地政策上與政府投資的鐵路項目實行同等政策。社會資本投資的鐵路項目符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力11月印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，深化農(nóng)村土地制度改革。開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點；深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革；健全耕地保護和補償制度。縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。中央決定從2015年～2017年在全國33個縣開展土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革，在試點縣暫停土地管理法、房地產(chǎn)管理法相關(guān)條款的執(zhí)行，依法改革。“三塊地”試點喚醒農(nóng)村土地供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力

晉城市澤州縣金村鎮(zhèn)金村，地塊面積為23.5畝，用地性質(zhì)為工業(yè)用地，入市途徑為就地入市，入市方式為土地租賃，租賃期限20年，每年租金為11.75萬元。首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地的成功交易，實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)土地同等入市、同權(quán)同價，打破了“集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)”的局面“三塊地”試點喚醒農(nóng)村土地

關(guān)于宅基地，黨的十八屆三中全會賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，2015年8月啟動的農(nóng)房抵押試點意見中明確，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，須將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押，宅基地抵押也得到允許。《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。2015年8月下發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，在用地政策中明確提出，支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)，加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。（竇司長）供給側(cè)改革，土地政策已經(jīng)開始發(fā)力七、土地管理的改革趨向農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革核心與研究思路3處分收益使用占有出讓出租轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租抵押擔(dān)保繼承買賣

在“堅持公有制主體地位”“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”的前提條件下，土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分權(quán)能可以部分地讓渡給集體成員或其他外部人員集體所有制的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)所有權(quán)占有、使用、收益、處分用益物權(quán)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)選擇一種更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，把農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項實際財產(chǎn)權(quán)利界定清楚1.農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)農(nóng)用地是集體資產(chǎn)的主體部分：據(jù)國土資源部第二次全國土地調(diào)查，全國農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地為55.3億畝70年代末-本世紀(jì)初本世紀(jì)初至今50年代中-70年代末高級社：私有制終結(jié)，集體所有制形成人民公社時期，實行“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動、按工分分配”，農(nóng)用地的所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一實行家庭承包經(jīng)營，農(nóng)用地（主要是耕地）的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了分置農(nóng)村土地承包法：承包方有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品物權(quán)法：土地承包經(jīng)營權(quán)具有占有、使用、收益的權(quán)能，承包戶有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)十八屆三中全會《決定》：允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使承包戶獲得的處分權(quán)更加完整312按“三權(quán)分置”的思路重構(gòu)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系3落實集體所有權(quán)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)保持土地集體所有權(quán)主體的穩(wěn)定從實際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式不宜通過擴大集體經(jīng)濟組織調(diào)整和強制收回農(nóng)戶承包地的權(quán)利來體現(xiàn)所有權(quán)農(nóng)戶承包地被依法征收時，集體所有權(quán)可適度參與土地補償費的分配重新認識和對待一些地方集體經(jīng)濟組織行使處分權(quán)的做法起點公平只是相對的，不能根據(jù)成員變化無休止地調(diào)整承包關(guān)系長久不變”應(yīng)有具體年限，建議承包期為70年鼓勵創(chuàng)新承包權(quán)的實現(xiàn)方式，“確權(quán)確利不確地”就是一種較好的承包權(quán)實現(xiàn)方式賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能，除有償退出外，承包權(quán)不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔(dān)保、繼承保護土地經(jīng)營權(quán)在占有權(quán)方面，鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定預(yù)期在使用權(quán)方面，支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進行平整在收益權(quán)方面，圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配辦法在處分權(quán)方面，允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔(dān)保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)予適當(dāng)限制所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)基于成員權(quán)、通過家庭承包獲得的原始經(jīng)營權(quán)通過市場流轉(zhuǎn)獲得的繼受經(jīng)營權(quán)占有監(jiān)督和管理承包方、經(jīng)營者，特定情形下收回承包地70年的排他性控制、支配70年的排他性控制、支配合同約定但不超過剩余承包期的排他性控制、支配使用特定情形下統(tǒng)一經(jīng)營利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利用流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益特定情形下統(tǒng)一經(jīng)營獲得的收益，參與承包地征收補償費分配參與承包地征收補償費分配、獲取有償退出收益農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益、國家農(nóng)業(yè)補貼、流轉(zhuǎn)收益農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益、國家農(nóng)業(yè)補貼處分不得買賣承包期內(nèi)自愿有償退還集體經(jīng)濟組織，不得抵押、擔(dān)保、繼承承包期內(nèi)可出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)保、繼承合同期內(nèi)可出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)保、繼承1.農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)2.宅基地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)獲得宅基地使用權(quán)的資格在逐步收緊宅基地使用權(quán)獲得從無償?shù)接袃斣俚綗o償宅基地使用權(quán)的權(quán)能在逐步收窄農(nóng)村宅基地制度特征：集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費申請、長期占有，房地分開、差別賦權(quán)1998年修訂后的《土地管理法》，將宅基地的申請主體由“農(nóng)村居民”修改為“農(nóng)村村民”1999年《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”1988年山東德州率先試行農(nóng)村宅基地有償使用截止1992年，全國已有28個省區(qū)市、1200多個縣、6000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約13萬個行政村實行了宅基地有償使用1993年，國務(wù)院召開全國減輕農(nóng)民負擔(dān)工作電視電話會議，宣布取消農(nóng)村宅基地有償使用費、農(nóng)村宅基地超占費1963年《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》：社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利1981年《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》：分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓1995年《擔(dān)保法》和2007年《物權(quán)法》：宅基地使用權(quán)不得抵押截至2013年底，全國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)落實集體所有權(quán)劃斷農(nóng)戶成員權(quán)審慎拓展使用權(quán)明確集體經(jīng)濟組織在占有方面的權(quán)能，合理界定、適度強化集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權(quán)利明確集體經(jīng)濟組織在使用方面的權(quán)能，應(yīng)探索集體經(jīng)濟組織統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建明確集體經(jīng)濟組織在收益方面的權(quán)能，在宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收益時，集體經(jīng)濟組織作為對基于成員權(quán)依法免費申請獲得的宅基地原始使用權(quán)，可賦予其較充分權(quán)能；對通過各種流轉(zhuǎn)方式獲得的宅基地繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對有限的權(quán)能所有者應(yīng)參與收益分配應(yīng)選取一個時點，劃斷農(nóng)戶成員權(quán)，在賦予集體經(jīng)濟組織成員70年的宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡所有權(quán)使用權(quán)基于成員權(quán)免費申請獲得的初始使用權(quán)通過住房繼承、贈與、轉(zhuǎn)讓獲得的繼受使用權(quán)占有特定情形下無償收回宅基地70年的排他性控制和支配，到期后有家庭成員居住的再免費延長70年使用期住房存續(xù)期內(nèi)排他性控制和支配，但不得超過原始使用權(quán)的剩余使用期；原始使用權(quán)的剩余使用期到期后房屋沒有損毀的，有償延長70年使用期使用特定情形下利用集體土地為村民統(tǒng)一建住房按規(guī)定建造自住房隨住房滅失而滅失，不得新建收益參與征地補償費分配、參與原始使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配參與征地補償費分配，獲得退還集體經(jīng)濟組織時的補償費，獲得流轉(zhuǎn)給本集體成員的收益，獲得隨住房財產(chǎn)權(quán)一并流轉(zhuǎn)的收益獲得隨住房財產(chǎn)權(quán)一并流轉(zhuǎn)的收益處分不得買賣第一步，隨住房財產(chǎn)權(quán)一并繼承、贈與和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不得單獨繼承、贈與和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；第二步，允許單獨流轉(zhuǎn)隨住房財產(chǎn)權(quán)一并繼承、贈與和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不得單獨繼承、贈與和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓2.宅基地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地，也就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地截至2013年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營性建設(shè)用地面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%3.1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能的收縮1998年修訂《土地管理法》1986年通過的《土地管理法》：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以用集體土地使用權(quán)與國有企業(yè)、城市集體企業(yè)共同投資舉辦聯(lián)營企業(yè)1988年修正后《土地管理法》：國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓1998年修訂后的《土地管理法》：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或