【江蘇飛地經(jīng)濟的發(fā)展探究9500字】

江蘇飛地經(jīng)濟的發(fā)展探究摘要飛地是地理學上的一個重要概念，它是指位于其他國家國境之內(nèi)而與本國不相毗鄰的領土，或同一國家內(nèi)位于某一行政區(qū)域包圍之中而為另一行政區(qū)域管轄的土地。飛地既可存在于國與國之間，也可存在于某一國家范圍內(nèi)的行政區(qū)域之間。把“飛地”應用在經(jīng)濟領域是商業(yè)社會的產(chǎn)物，稱為“飛地經(jīng)濟”，輸出經(jīng)濟的地區(qū)稱飛出地，輸入經(jīng)濟的地區(qū)稱飛入地。因此，“飛地經(jīng)濟”是在經(jīng)濟發(fā)展過程中，打破行政區(qū)劃限制，甲地在行政上不相隸屬的乙地建立經(jīng)濟園區(qū)并進行自主管理，通過建立科學的利益分配機制，從而實現(xiàn)甲乙二地互利共贏的經(jīng)濟發(fā)展模式。本文以江蘇省為例，對其飛地經(jīng)濟的發(fā)展展開了研究。關鍵詞：江蘇??；飛地經(jīng)濟；問題；對策目錄TOC\o"1-3"\h\u2229一、飛地經(jīng)濟概述 “飛地經(jīng)濟”并非是我國獨創(chuàng)的一種區(qū)域協(xié)作形式，早在十五世紀歐洲進行殖民掠奪時就已產(chǎn)生，只是當時沒有“飛地經(jīng)濟”這一詞，英國東印度公司的貿(mào)易史足以說明這一點，可以說西方殖民主義者是最早“飛地經(jīng)濟”的實踐者。我國內(nèi)地最早出現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”這一經(jīng)濟術語始于2004年。當時正值改革開放20多年，主導中國經(jīng)濟的“非均衡發(fā)展”模式導致了經(jīng)濟的持續(xù)增長與地區(qū)發(fā)展的嚴重不平衡并存。東部沿海的經(jīng)濟高速發(fā)展與“塌陷的”中部、落后的西部以及背著“包袱”的東北老工業(yè)基地形成巨大反差。與此同時，由于我國對外貿(mào)易長期實行出口導向戰(zhàn)略，這使得沿海城市或區(qū)域成為國外企業(yè)的海外“飛地”，“飛地”的產(chǎn)品附加值低、技術含量不高，產(chǎn)業(yè)鏈不長，在一定程度上與內(nèi)地經(jīng)濟缺乏密切聯(lián)系，同時還頻頻遭到國外對華的貿(mào)易報復，最終給當?shù)丶皣医?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來較大的負面影響。一、飛地經(jīng)濟概述（一）飛地經(jīng)濟的內(nèi)涵“飛地”(enclave)是國際法的一個重要概念?！斗▽W辭典》對它的定義是:“一國位于他國國境之內(nèi)不與本國毗連的領土?！蔽覈诎l(fā)展經(jīng)濟的過程中給“飛地”賦予了具有中國特色的含義:一塊土地所有權屬于一個城市，而使用權屬于另一個城市，并利用“飛地”戰(zhàn)略來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。美國的著名城市經(jīng)濟學家MinZhou就把“飛地經(jīng)濟”定義為：在經(jīng)濟發(fā)展過程中，兩個互相獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機制限制，通過規(guī)劃、建設和稅收分配等合作機制進行跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式[1]。它的載體是園區(qū)、基地或者城鎮(zhèn)，其特點為由點對點的企業(yè)轉移轉變?yōu)閰^(qū)對區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移，由單純的資金承接轉變?yōu)楣芾砼c項目的復合承接。（二）飛地經(jīng)濟的模式根據(jù)不同的分類標準，飛地經(jīng)濟有不同的分類。同濟大學任浩教授根據(jù)飛地的作用將飛地經(jīng)濟分為三種模式[2]。首先借用生雞蛋，通過其他地方的工業(yè)園區(qū)發(fā)展自己的投資項目。二是筑巢引鳳，即在現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)內(nèi)劃出一片專業(yè)園區(qū)，形成“園中園”?；蛘咴趫@外建立新的工業(yè)園區(qū)作為現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的延伸。這被稱為“公園外的公園”。三是網(wǎng)絡托管，即工業(yè)園區(qū)規(guī)劃不變，行政區(qū)劃不變，拆遷安置工作由地方政府完成，網(wǎng)絡向強大的品牌開發(fā)區(qū)建設，管理和發(fā)展?；谫Y源節(jié)約和環(huán)境友好的角度，我們將飛地經(jīng)濟模式分為：（1）集約型發(fā)展。這種類型是飛地經(jīng)濟模式的最早體現(xiàn)，其中包括集約型工業(yè)化發(fā)展模式和集約型城市化發(fā)展模式，以福州市永泰縣馬洋工業(yè)集中區(qū)為依托。該模型能夠有效消除傳統(tǒng)城市化的弊端，如占地面積大，城市功能弱，人口轉變緩慢，提高城市綜合承載力，強化中心城市功能，培育高度組織化的城市群，不斷優(yōu)化空間工業(yè)人口分布和城鎮(zhèn)體系的功能結構，實現(xiàn)城市，小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）互利共生型。這種類型的出入境城市經(jīng)濟發(fā)展水平是相似的，但是各自的資源稟賦可以通過飛地經(jīng)濟的發(fā)展形成良好的互補性，實現(xiàn)共贏。典型案例如大連長?？h和普蘭店合作。（3）工業(yè)梯度轉移型。在這種類型的飛行中，往往擁有豐富的資金和先進的管理經(jīng)驗。但由于經(jīng)營成本的提高和產(chǎn)業(yè)結構的升級，一些搬遷行業(yè)必須繼續(xù)享受優(yōu)質(zhì)的管理服務和優(yōu)惠政策，利用飛越做大的成本優(yōu)勢，同時也能促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的飛翔在一起，實現(xiàn)“飛天”。典型案例廣東省鼓勵珠三角地區(qū)政府和企業(yè)在廣東粵北欠發(fā)達地區(qū)修建發(fā)展中經(jīng)濟區(qū)[3]。（三）發(fā)展飛地經(jīng)濟的意義根據(jù)飛地經(jīng)濟理論，由于在整個經(jīng)濟價值鏈中進入該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接了聯(lián)系，所以飛出的產(chǎn)業(yè)向土地的轉移將對該地區(qū)產(chǎn)生重要而積極的影響。當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的影響。飛地經(jīng)濟突破了傳統(tǒng)污染后的發(fā)展模式，開辟了中國經(jīng)濟體制改革的新實驗區(qū)，架起了“金山銀山”與“青山綠水”溝通的橋梁，經(jīng)濟發(fā)展的生命力模式必然成為一段時期打破經(jīng)濟格局，推動區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展的重要動力。1.飛地經(jīng)濟的發(fā)展有利于節(jié)約成本。現(xiàn)階段，中國大部分地區(qū)面臨著基礎設施薄弱，基礎產(chǎn)業(yè)薄弱等諸多問題。通過合理規(guī)劃建立飛地經(jīng)濟區(qū)，我們不僅可以集中資源改善基礎設施，聚集類似同類產(chǎn)業(yè)，優(yōu)越的區(qū)位條件，完善的基礎設施和一流的服務環(huán)境，打造工業(yè)航空母艦，形成經(jīng)濟規(guī)模和特色的板塊經(jīng)濟，而且促進土地合理規(guī)劃，有效利用土地，避免土地利用，避免惡性競爭，避免重復建設，實現(xiàn)資源共享，有效地克服了分散，小而大的問題。開發(fā)區(qū)，防止農(nóng)村點燃，到處吸煙，降低項目投資成本，企業(yè)經(jīng)營成本，最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能聚集效應和集約效應。當然，由于涉及到的地方不同，飛地經(jīng)濟也不可避免地面臨著諸多障礙：一是制度性障礙。由于兩地政府的介入，許多政策問題需要更高層次的政策支持。特別是有關大面積土地使用的政策規(guī)定，也有約束項目的合作。其次，概念障礙。由于地理位置和自然環(huán)境的限制，商品意識，開放意識和人員出入境的價值觀制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展。三是管理障礙。由于教育水平飛入土地，社會文化背景，風俗習慣等方面的差異，會增加管理和協(xié)調(diào)成本，制約飛地經(jīng)濟的發(fā)展。這些障礙就會導致產(chǎn)生“墻內(nèi)機器轟鳴，墻外刀耕火種”的“孤島現(xiàn)象”，阻礙產(chǎn)業(yè)聚合效應的發(fā)揮。2.發(fā)展飛地經(jīng)濟有利于加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程?！盁o農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”，我們可以看到工農(nóng)業(yè)和商業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。但由于二元經(jīng)濟結構的存在，區(qū)域工業(yè)化水平的差異以及資源和地理位置的差異，各地區(qū)的不平衡發(fā)展已成為整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的絆腳石。飛地經(jīng)濟模式可為不適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)提供發(fā)展平臺，積極承接產(chǎn)業(yè)轉移，共同推進基礎配套設施和管理水平的優(yōu)化升級，加快工業(yè)化步伐，促進城市擴張促進第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展城市就業(yè)，吸納農(nóng)村人口。反過來，農(nóng)民轉出后，還可以促進農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)化進程，相互補充經(jīng)濟，實現(xiàn)共同發(fā)展，有效解決二元經(jīng)濟結構。3.發(fā)展飛地經(jīng)濟有利于突破制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。飛地經(jīng)濟模式不僅可以解決不同行政區(qū)域的利益分配機制和行政人員績效考核問題，而且可以調(diào)動各地經(jīng)濟集約化發(fā)展的積極性，打破制約“三大”瓶頸的“三大瓶頸”經(jīng)濟發(fā)展。一是有利于突破投資瓶頸。原基地的建設全部由地方政府投入，財政壓力大，不利于市場化運作。由于在飛地經(jīng)濟模式下實行分稅制，可以將投入地方政府和私人資本的資金引入基地的前期建設，形成多元化的投資主體。其次，有利于打破投資瓶頸。基地建成后，最重要的任務是吸引外資。只有依靠各項工程，才能大力發(fā)展經(jīng)濟。如果地方政府基礎資金充足，有限的信息資源和人力資源不利于吸引發(fā)達地區(qū)的企業(yè)。飛地經(jīng)濟模式通過完善利益機制，激發(fā)政府飛出去的積極性，與政府一起飛出企業(yè)，解決投資項目投入不足的問題。第三，有利于突破管理瓶頸。通過加強與發(fā)達地區(qū)的合作，引進先進的管理經(jīng)驗，創(chuàng)新服務理念，提高基地服務水平，在很大程度上增強了走出企業(yè)的信心，突破管理瓶頸。4.發(fā)展飛地經(jīng)濟有利于合理配置資源和保護環(huán)境。這種模式不僅可以整合區(qū)域優(yōu)勢，突破偏遠地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最大制約因素和交通條件惡劣，解決相關城市地理位置的不足，放棄自我封閉，狹隘的“互相競爭，沒有合作”的意識，使資金，技術，人才，市場等短缺要素得到緩解或徹底解決，而且要把重點放在治污，有效利用余熱，廢氣，廢水，廢物，做好節(jié)能減排，擴大污染治理效益，化解資源環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展的基本矛盾使協(xié)調(diào)發(fā)展具有根本性和現(xiàn)實性的可能性，符合科學發(fā)展觀的要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展。5.發(fā)展分別對飛出地和飛入地的意義（1）飛入地一是對工業(yè)發(fā)展的影響。飛出的產(chǎn)業(yè)轉移可以直接帶動飛地的經(jīng)濟總量的快速增長。同時，制造加工基地的形成也會帶來產(chǎn)業(yè)集聚效應和產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應，從而繼續(xù)擴大工業(yè)總產(chǎn)值。雖然有些夕陽產(chǎn)業(yè)飛出去，但是在飛越地區(qū)卻是比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。因此，該地區(qū)各種經(jīng)濟資源可以迅速激活，促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。二是對就業(yè)的影響?？偟膩碚f，當?shù)貏趧恿π枰怪圃鞓I(yè)飛機場的制造基地得到本土化，充分利用當?shù)氐娜肆Y源，如果把兩個地區(qū)相結合，將進一步擴大地區(qū)就業(yè)。制造加工基地將通過培訓和技術推廣等方式培養(yǎng)熟練的生產(chǎn)技術人員和企業(yè)管理人員，同時充分發(fā)揮生產(chǎn)技術的溢出效應和競爭機制，促進質(zhì)量的提高飛行人才的培養(yǎng)和地區(qū)人才的涌入，促進欠發(fā)達地區(qū)就業(yè)結構趨于先進。三是對稅收的影響。大部分飛入地區(qū)的制造加工基地屬于勞動密集型企業(yè)，特別是大型飛行企業(yè)或加工制造企業(yè)設立的大型企業(yè)集團，投資規(guī)模大，流通量大生產(chǎn)資料，市場成交量等共同，這樣的企業(yè)創(chuàng)造了大量的利稅。另外，一旦加工制造基地落戶，固定資產(chǎn)自然流動性弱，決定了這些重要稅源的穩(wěn)定性和長期性。例如，當工業(yè)實行到飛地所在地時，地方財政稅也將受益，地方就業(yè)問題也將因此而激發(fā)地方資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉移。生態(tài)環(huán)境也可以保護在不適合經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)，有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。賈若祥強調(diào)，飛地經(jīng)濟模式能夠幫助資源要素在更大范圍內(nèi)有效優(yōu)化配置。（2）飛出地一批飛出國門的夕陽工業(yè)迅速發(fā)展，阻礙了經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，落后產(chǎn)業(yè)向落后地區(qū)的轉移可以優(yōu)化該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構。通過培育和發(fā)展一批潛力巨大的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，培育壯大主導產(chǎn)業(yè)，培育青年產(chǎn)業(yè)，鞏固基礎產(chǎn)業(yè)，調(diào)整三大產(chǎn)業(yè)比重，優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結構。因此，該地區(qū)的經(jīng)濟增長模式也發(fā)生了變化。工業(yè)產(chǎn)出效率提高，區(qū)域經(jīng)濟總量增長，地方稅收增加。二、江蘇省飛地經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀江蘇常州是飛地經(jīng)濟的先行者，早在8、90年代，常州便開始發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，先后與國內(nèi)三峽庫區(qū)、陜西安康及國外一些城市建立起了戰(zhàn)略伙伴關系。常州為經(jīng)濟不發(fā)達的三峽庫區(qū)提供技術，進行農(nóng)產(chǎn)品深加工和合作項目的建設，在安康洽談會期間尋找商機，尋找投資項目。同時鼓勵100多家企業(yè)在鹽城辦水泥廠等工廠，通過“飛地經(jīng)濟”與鹽城當?shù)亟?jīng)濟形成雙贏。連云港市充分利用與上海市地緣相近、要素互補的特點，積極發(fā)展飛地經(jīng)濟，建設上海工業(yè)園區(qū)。僅2005年，上海在連云港市就投資14.2億元，同比增長266.7%。蘇州經(jīng)濟也是典型的“飛地經(jīng)濟”模式，蘇州利用自己的優(yōu)勢，吸引外資，在全國大中城市GDP排行榜上位居第四位，名列上海、廣州和北京之后。靖江物流園區(qū)更是由江陰主管、開發(fā)的服務業(yè)飛地。近年來，飛地經(jīng)濟在東部沿海地區(qū)率先獲得了快速發(fā)展，尤其是最先實踐這一發(fā)展模式的江蘇，積累了大量經(jīng)驗。其中最著名的案例當屬1994年2月批準建立的“新加坡蘇州工業(yè)園”，該園區(qū)在機構設置、內(nèi)容安排及方式選擇等方面，遵循“堅持和維護國家主權，結合國情借鑒新加坡經(jīng)驗”的戰(zhàn)略方向和目標，借鑒新加坡的成功經(jīng)驗制定了80多項詳盡的執(zhí)行細則。20多年的發(fā)展歷程中，從土地規(guī)劃到環(huán)保質(zhì)監(jiān)，從招商引資到人才建設，“新加坡蘇州工業(yè)園”都是飛地經(jīng)濟成功的典型：在專家依法治區(qū)的規(guī)劃管理體制下，“先規(guī)劃后建設，先地下后地上”的建設原則確保了規(guī)劃的延續(xù)性；在嚴格的環(huán)保監(jiān)控下，率先在全國試點創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)工業(yè)園，構建了園區(qū)發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的發(fā)展機制；相關政府部門落實“親商”理念，以國際商務活動的通行規(guī)則來服務投資者，精簡項目審批流程、最大可能降低服務收費、建立合理的用人制度，形成了高效的“一站式”服務模式；在招商引資過程中，對不同類型企業(yè)采取多元化招商模式，注重與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，避免了“優(yōu)惠政策招商”存在的問題；通過《蘇州工業(yè)園區(qū)勞動管理暫行辦法》等相關法規(guī)政策，構建了完善的人才培訓體系和管理機制，不但注重吸引人才，更為培育人才、留住人才打下了堅實的基礎。2016年，園區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2150億元，同比增長7.2%，通過制造業(yè)轉型，實現(xiàn)工業(yè)技改投資增長4%，全員勞動生產(chǎn)率增長2.3%，同時大力發(fā)展服務經(jīng)濟，服務業(yè)增加值占GDP比重達43.8%，促使產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。基于跨國飛地經(jīng)濟這一發(fā)展模式的成功經(jīng)驗，在20世紀末、21世紀初，江蘇省政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導下，積極推進蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個跨江聯(lián)動開發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年底，已經(jīng)完成規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值120.79億元，累計推進重點重大項目22個，總投資達到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經(jīng)建成了6個共建園區(qū)，累計完成固定資產(chǎn)投資800多億元，業(yè)務總收入854.6億元。這些實踐成果證明，無論是建立跨國飛地、還是省內(nèi)跨地區(qū)飛地，突破行政區(qū)劃限制是打通合作共贏渠道的最重要因素，這些跨空間的合作開發(fā)，不僅可以在一定程度上減少區(qū)域之間優(yōu)惠政策的比拼和惡性競爭，而且還能縮小地區(qū)發(fā)展差異，實現(xiàn)資源互補。三、江蘇省飛地經(jīng)濟發(fā)展存在的問題作為打破行政邊界，促進區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的重要手段之一，江蘇省飛地經(jīng)濟發(fā)展迅速。但也有一些問題暴露出來。過去，飛地經(jīng)濟的實踐大多依靠行政手段來促進區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉移。雖然發(fā)展迅速，成效顯著，但在行政協(xié)調(diào)問題上，難以避免市縣之間，縣縣之間的差異。各種顯性和隱性的交易成本不利于形成飛地經(jīng)濟“政府主導，市場化運作，自愿組合，滾動發(fā)展”的良性互動機制。蜜月期過后，在政策限制下，飛地經(jīng)濟發(fā)展模式難以為繼。此外，流入?yún)^(qū)的內(nèi)在要素價格的迅速崛起，逐漸削弱了原有的運行成本低等優(yōu)點，是受限于地理位置，自然環(huán)境，歷史文化，改革意識和飛入的開放意識的差異價值觀也不同，使得區(qū)域間合作和產(chǎn)業(yè)轉移困難，飛地經(jīng)濟面臨著更深層次的管理機制和障礙。英克雷經(jīng)濟遭遇發(fā)展瓶頸的主要原因是難以實現(xiàn)打破行政邊界，促進區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的重要目標。主要原因是機制設計不夠成熟和完善，使得利益相關者之間的內(nèi)在矛盾和矛盾在博弈過程中起著重要作用。具體來說存在以下問題：（一）飛入地與飛出地合作開發(fā)的積極性減弱在經(jīng)濟低迷的時期，飛入和飛出地區(qū)都面臨著自身的發(fā)展需求，合作發(fā)展的積極性受到削弱。加之利益分配不均和風險分擔機制的不完善，可能導致原有的合作機制應該平衡。在不同的行政區(qū)劃中，動態(tài)演變成飛出地的“殖民模式”，或飛入地的“肉包子打狗模式”。從江蘇省大部分區(qū)域合作工業(yè)園區(qū)的情況來看，由于飛地經(jīng)濟的初期合作主要是由行政力量驅(qū)動，面對經(jīng)濟下行壓力，進出的政府的縣經(jīng)常需要考慮更多的整個地區(qū)，而忽視了公園的合作和發(fā)展的關注。加上早期寬松政策提供的發(fā)展空間，要素成本在不斷增長的過程中不斷縮小，合作意愿迅速減弱，飛地經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多實際問題。這也是許多地方政府在發(fā)展飛地經(jīng)濟時容易忽略的地區(qū)。（二）管理中出現(xiàn)權責不明的問題發(fā)展初期規(guī)劃不合理，地方不到位，引發(fā)未知問題權責義務后續(xù)管理，頻發(fā)導致跨管理，甚至雙重管理困難，到開發(fā)區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)生了負面影響。比如靖江市在一些老廠區(qū)的工業(yè)園區(qū)里，新建了園區(qū)分廠，導致分散的企業(yè)管理，資源利用效率低下，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理和園區(qū)管理缺乏統(tǒng)一規(guī)則引發(fā)了一系列如工業(yè)用地失衡，老廠閑置時間長，賺錢等商業(yè)圈地?！帮w地經(jīng)濟”不但未能發(fā)揮其促進地區(qū)發(fā)展的作用，反而阻礙了靖江市工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。另外，飛地經(jīng)濟本身涉及不同的行政區(qū)域，政府的橫向協(xié)調(diào)必然會產(chǎn)生一系列的利益摩擦和差異。以“江蘇江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例，“江陰經(jīng)濟開發(fā)區(qū)靖江工業(yè)園區(qū)共同開發(fā)回憶錄”中提到“十年期間，兩市不從園區(qū)投資回報，十年五五分紅”隨著十年左右的到來和園區(qū)總經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，由于缺乏相應的動態(tài)調(diào)整機制，很難在不同的地方協(xié)調(diào)利益政府。加上建立了由江蘇省，靖江市和江陰區(qū)的公園，商業(yè)，稅務，質(zhì)量監(jiān)督，土地，規(guī)劃，建設，水利，公安等部門負責的不僅包括省，地，縣管轄權水平權力的縱向協(xié)調(diào)問題還包括行政管理，經(jīng)濟管理，社會管理等權力是否可以遠程行使的橫向協(xié)調(diào)。區(qū)域之間長期有效的合作更為困難。（三）原有的發(fā)展模式不能順應地區(qū)發(fā)展的需求飛地經(jīng)濟的發(fā)展起初是通過行政手段促進的。但經(jīng)過快速發(fā)展之后，要引入市場力量來滿足發(fā)展的需求，盲目跟隨以往與“拉美”或“群”發(fā)展的合作，不能真正適應本地區(qū)發(fā)展的需要。雖然飛地經(jīng)濟起初是以行政手段促進的，但事實上，飛地經(jīng)濟的本質(zhì)應該是在尊重市場力量的基礎上形成內(nèi)生的經(jīng)濟協(xié)同效應，探索積極合作的機會，而不是單純利用行政力量的幫手。同時，只有符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的市場需求，才能更快，更有效地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移。因此，如何正確處理好政府與市場的關系是當務之急。（四）缺乏與時俱進的頂層設計由于缺乏與時俱進的頂層設計，金融體制改革，管理機制創(chuàng)新和生態(tài)建設等方面的政策調(diào)整，阻礙了飛地經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。例如，江蘇省靖江市大部分飛地工業(yè)園區(qū)成立于2005年左右，當時的政策法規(guī)至今仍在使用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，不適應當前的形勢。同時，國家有關政策也不斷調(diào)整和完善。例如，今年7月1日省級實施的新一輪分稅制改革取消了關于建設園區(qū)等問題合作的增值稅退稅政策，支持了經(jīng)濟薄弱地區(qū)的發(fā)展。列入轉移支付范圍，由當?shù)卣y(tǒng)籌為保護工資，運輸和人身保險等各個方面。地方政策滯后甚至停滯，國家政策不斷調(diào)整，是對現(xiàn)有飛地經(jīng)濟正常運行的嚴峻考驗。四、促進江蘇省飛地經(jīng)濟發(fā)展的對策結合上述飛地經(jīng)濟的發(fā)展困境分析，本文提出以下四點政策建議：（一）建立起全方位、多角度、多元化的招商引資體系在經(jīng)濟低迷時期，要借鑒“新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)”的成功經(jīng)驗，改變過去采用“低價元素資源”或“優(yōu)惠投資政策”的吸引方式，全方位，多角度，多元化的投資促進投資體系。例如，園區(qū)可以利用其飛出地區(qū)域的投資網(wǎng)絡，通過提供更好的商業(yè)環(huán)境，配套設施和人力資源戰(zhàn)略，直接吸引優(yōu)質(zhì)的本地企業(yè)飛往園區(qū)。為了避免一味吸引外資對當?shù)亟?jīng)濟擠出效應，也應該融入產(chǎn)業(yè)結構，將重點投向重點行業(yè)或地區(qū)予以支持，并通過降低準入門檻，提供指導發(fā)揮資本導向作用等措施加大投入力度；根據(jù)不同類型的企業(yè)，也可以有針對性地轉換投資形式，如商業(yè)投資，產(chǎn)業(yè)鏈投資。我國飛地經(jīng)濟的實踐不斷發(fā)展。新的和發(fā)展中的新問題也將不斷暴露，現(xiàn)行的管理體制和管理方式將受到影響。不斷改革創(chuàng)新優(yōu)化政府管理方式，突破體制經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，縮小地區(qū)發(fā)展差距，加快經(jīng)濟發(fā)展新動力。（二）建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制為避免園區(qū)內(nèi)管理分工，根據(jù)“指導意見”，合作伙伴可以通過建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展，功能布局等方面的協(xié)調(diào)配合，及時研究解決園區(qū)建設和項目引進和經(jīng)營管理問題。同時，通過共同組建公園管理委員會，選拔干部到園內(nèi)搬遷，不斷創(chuàng)新管理體制，改進組織結構。借鑒“新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)”的人才培養(yǎng)，管理和聘任原則，逐步制定出一系列具有園區(qū)特色的規(guī)章制度和管理辦法，并與我國現(xiàn)行制度銜接。以“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例。目前，兩市成立了聯(lián)合開發(fā)與發(fā)展協(xié)調(diào)委員會作為最高決策機構，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動發(fā)展過程中出現(xiàn)的重大問題。江陰市政府成立園區(qū)管委會，負責園區(qū)的投資開發(fā)和管理，還負責國稅，質(zhì)監(jiān)工作；靖江市政府在園區(qū)成立，負責園區(qū)的社會事務，還負責土地，規(guī)劃，建設，水利，公安等方面的管理工作。出現(xiàn)問題時，不同政府部門管轄的下屬部門可能存在溝通不暢的問題。為此，可以采取“干部和農(nóng)民相互掛鉤”的制度。江陰市政府可以從土地，規(guī)劃和建設園區(qū)辦公室的地方選拔地方官員，由靖江市政府選定地方稅務局，質(zhì)監(jiān)等部門到園區(qū)管委會，相互協(xié)助處理有關工作。（三）深化行政審批制度改革深化行政審批制度改革，加快實施全國負列表管理制度，把園區(qū)重建為具有獨立法人地位的經(jīng)濟實體，直接在省以“分別計劃”的形式，以財政等權力實現(xiàn)飛地經(jīng)濟行政放松管制，對區(qū)域發(fā)展，也有助于園區(qū)根據(jù)國家政策及時調(diào)整，提出適應自身發(fā)展的政策法規(guī)。例如，土地批準可以根據(jù)土地管理和現(xiàn)有土地批準的原則。上級政府部門要成立跨區(qū)域共建公園專項審批委員會，為飛地經(jīng)濟發(fā)展提供土地政策支持。一方面，更有利于土地真正需要更方便獲取土地資源，另一方面也避免了公園作為土地資源浪費帶來的土地資源的手段。（四）從國家層面做出頂層設計目前，我國大部分地區(qū)仍實行積極的投資管理庫存管理制度，使“飛地經(jīng)濟”各方容易對投資決策和投資規(guī)模選擇產(chǎn)生分歧，不利于合作。因此，頂層設計應該在國家層面上進行。同時明確界定中央與地方政府的政策邊界，實現(xiàn)各級管轄可能的縱向協(xié)調(diào)。通過上級政府進一步簡化分權，賦予飛地經(jīng)濟足夠的制度創(chuàng)新“特權”或優(yōu)先，讓地方政府保持合作的積極性。與此同時，地方政府有權根據(jù)當?shù)厍闆r制定相應的發(fā)展政策，改善市場環(huán)境，降低交易成本，確保按照市場化原則和方式進行合作。有關地區(qū)也可以制定相關法律法規(guī)，確保政策的長期有效實施。例如，“指導意見”提出鼓勵合作伙伴共同組建投融資公司，采取政府和社會資本合作等方式，吸引社會資本參與公園的開發(fā)和運營。對于GDP，投資，進出口等經(jīng)濟指標，允許合作伙伴考慮權責關