5-1.第四章 應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

4應(yīng)急管理的生命周期理論第四章應(yīng)急管理的理論根底知識(shí)結(jié)構(gòu)1全面應(yīng)急管理理論核心問(wèn)題了解應(yīng)急管理的理論根底2全危險(xiǎn)方法3整合應(yīng)急管理系統(tǒng)5有準(zhǔn)備的社區(qū)理論.一、全面應(yīng)急管理理論〔CEM〕1、對(duì)各種類型的災(zāi)難及其后果實(shí)施管理。2、對(duì)所有應(yīng)急管理的參與者實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。3、對(duì)突發(fā)事件的全過(guò)程實(shí)施管理。4、對(duì)全國(guó)各級(jí)政府、各種組織的所有適宜資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配使用。這四種意思概括了現(xiàn)代西方國(guó)家公共平安管理的實(shí)質(zhì)和全貌。在此理論根底之下，導(dǎo)引出以下幾個(gè)研究分析的方法。.二、全危險(xiǎn)方法全危險(xiǎn)方法〔all-hazardsapproach〕是西方國(guó)家在公共平安管理實(shí)踐中逐漸形成的管理原那么。此方法是企圖利用同一套公共平安管理安排，處理和反響所有種類的應(yīng)急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求(EmergencyManagementAustralia,1988)。.二、全危險(xiǎn)方法實(shí)施「全危險(xiǎn)方法」的主要原因包括以下幾項(xiàng)：1、一套系統(tǒng)能夠確保最經(jīng)濟(jì)的公共平安管理本錢。2、能夠保證公共平安管理的根本需求。3、能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一且具高效率的指揮和運(yùn)作。.三、整合應(yīng)急管理系統(tǒng)「整合應(yīng)急管理系統(tǒng)」〔IntegratedEmergencyManagementSystem〕是美國(guó)公共平安管理中常用的術(shù)語(yǔ)，或以「應(yīng)急管理合作關(guān)系」〔EmergencyManagementPartnership〕稱之。澳洲稱為「所有部門方法」〔AllAgencyApproach/All-agenciesApproach〕或整合方法(IntegratedApproach)。.三、整合應(yīng)急管理系統(tǒng)當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)候，需要來(lái)自不同機(jī)構(gòu)、部門、各級(jí)政府的代表一起工作、相互配合，且必須迅速做出決策。如果缺乏一套具方案性，及協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，勢(shì)必影響政府反響速度和應(yīng)變能力，就無(wú)法實(shí)施有效管理。因此，要求建立一個(gè)使所有應(yīng)急管理工作的參與者都能夠一起工作的指揮系統(tǒng)，稱為整合應(yīng)急事態(tài)管理系統(tǒng)。.四、生命周期理論或四個(gè)階段理論災(zāi)害準(zhǔn)備災(zāi)害減除災(zāi)后恢復(fù)災(zāi)害應(yīng)對(duì).1、災(zāi)害減除災(zāi)害減除包括兩重涵義：通過(guò)先期工作，將可以防止的災(zāi)害盡可能防止；將不能防止的災(zāi)害盡可能減少其影響。我國(guó)也稱減災(zāi)防災(zāi)。.災(zāi)害減除含義災(zāi)害減災(zāi)害除洪水干旱地震颶風(fēng)災(zāi)害減除海嘯.災(zāi)害減除的措施：建設(shè)抗震房屋中震不倒，大震不塌.2、準(zhǔn)備災(zāi)害減除措施并不能阻止災(zāi)害的發(fā)生，也不能完全消除社區(qū)或地區(qū)各種設(shè)施對(duì)所有危險(xiǎn)的脆弱性。因而，對(duì)可能發(fā)生的各類危險(xiǎn)做好充分的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備就是必需的了。突發(fā)事件.準(zhǔn)備的內(nèi)容各級(jí)、各類應(yīng)急預(yù)案制定、演練、管理招募和培訓(xùn)相關(guān)人員確定資源和供給指派緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)所需要的設(shè)備準(zhǔn)備的內(nèi)容制定應(yīng)急預(yù)案

準(zhǔn)備應(yīng)急資源.準(zhǔn)備：制定緊急事態(tài)行動(dòng)預(yù)案

準(zhǔn)備的根本標(biāo)志是制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：⑴國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案。⑵突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。⑶突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案。⑷突發(fā)事件地方應(yīng)急預(yù)案。⑸企事業(yè)單位根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定的應(yīng)急預(yù)案。⑹舉辦大型活動(dòng)，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案。.應(yīng)急預(yù)案的含義應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件才被激活的一種行動(dòng)方案，是一個(gè)政府或組織針對(duì)突發(fā)事件所采取的全部行動(dòng)的方案，它要規(guī)定政府或管理部門在緊急事態(tài)前、中、后的工作內(nèi)容。簡(jiǎn)言之，它是突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的處置方案。.應(yīng)急預(yù)案要素實(shí)施的背景實(shí)施行為人和部門實(shí)施使用的資源實(shí)施的行動(dòng)應(yīng)急預(yù)案.關(guān)于預(yù)案的三個(gè)原那么1、沒(méi)有資源保障的預(yù)案是“假〞預(yù)案2、沒(méi)有告訴受眾的預(yù)案是“假〞預(yù)案3、沒(méi)有經(jīng)過(guò)演習(xí)的預(yù)案是“假〞預(yù)案.資源保障決定了預(yù)案的有效性與否資源是應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件所需要的全部要素，例如：人員、物質(zhì)、裝備、財(cái)政、信息等。應(yīng)急就是對(duì)資源的充分占有、合理配置和快速展開(kāi)沒(méi)有資源保障的預(yù)案是無(wú)米之炊！.缺少資源打斷預(yù)案工作流程責(zé)任主體〔政府〕突發(fā)事件應(yīng)急資源應(yīng)急措施×?.沒(méi)有經(jīng)過(guò)演習(xí)的預(yù)案是“假〞預(yù)案應(yīng)急預(yù)案的有效與否不能靠突發(fā)事件的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，那樣付出的代價(jià)太大應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該靠仿真演習(xí)來(lái)檢驗(yàn)：平時(shí)多流汗，戰(zhàn)時(shí)少流血。不要將演習(xí)變成“演戲〞！請(qǐng)思考：我們的應(yīng)急預(yù)案經(jīng)過(guò)演習(xí)了嗎？.沒(méi)有告訴受眾的預(yù)案是“假〞預(yù)案！預(yù)案的受眾：與預(yù)案相關(guān)的所有人員。主要包括——1.預(yù)案中規(guī)定的指揮者〔地方或部門首長(zhǎng)〕2.預(yù)案中規(guī)定的突發(fā)事件的所有應(yīng)對(duì)者3.預(yù)案中針對(duì)的可能受到突發(fā)事件影響的普通群眾4.預(yù)案中規(guī)劃的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的支援者、志愿者5.預(yù)案制定者的上級(jí)部門第三原那么.準(zhǔn)備：有專門的設(shè)備.準(zhǔn)備：有專門的設(shè)備.準(zhǔn)備：做充分的物質(zhì)保障.3災(zāi)害應(yīng)對(duì)應(yīng)對(duì)是“在事件中拯救生命、減少損失的全部行動(dòng)〞。應(yīng)對(duì)行動(dòng)的內(nèi)容包括四大類：應(yīng)對(duì)的內(nèi)容3恢復(fù)重要基礎(chǔ)設(shè)施（如公用事業(yè)）1對(duì)（可能）受害者提供幫助4確保重要政府功能和服務(wù)的連續(xù)性（執(zhí)法、公共工程）2對(duì)事態(tài)的控制.應(yīng)對(duì)的步驟〔stages〕1在預(yù)警階段公眾需要關(guān)注3個(gè)方面三是隨時(shí)準(zhǔn)備在接到政府的命令時(shí)采取某些特別行動(dòng)二是做預(yù)先的準(zhǔn)備性工作，如關(guān)閉電源、煤氣，準(zhǔn)備應(yīng)急物品一是保持對(duì)災(zāi)害信息了解渠道的暢通，隨時(shí)掌握災(zāi)害的進(jìn)展情況1．預(yù)警與通告〔AlertingandNotification〕預(yù)警是對(duì)災(zāi)害事件發(fā)生的時(shí)間、規(guī)模、后果等做出的提前預(yù)測(cè)。.應(yīng)對(duì)的步驟2〔1〕媒體緊急警示〔2〕播送喇叭警示〔3〕人員警示警示的方法2．警示〔Warning〕警示是針對(duì)那些預(yù)警時(shí)間很短或幾乎沒(méi)有預(yù)警時(shí)間的災(zāi)害事件。如果沒(méi)有時(shí)間發(fā)出預(yù)警和通告，緊急事態(tài)管理者所能做的就是對(duì)公眾就即將到來(lái)的危險(xiǎn)發(fā)出警示。.應(yīng)對(duì)的步驟3事件發(fā)生時(shí)〔前〕撤離人員.應(yīng)對(duì)的步驟4：拯救生命是第一選擇.應(yīng)對(duì)的步驟〔stages〕5

為撤離者提供必要的生活條件.應(yīng)對(duì):為撤離者提供必需的生活條件.應(yīng)對(duì)的步驟6：危險(xiǎn)溝通準(zhǔn)確及時(shí)的公共信息的重要性突發(fā)事件出現(xiàn)后，公眾產(chǎn)生了對(duì)事件信息的強(qiáng)烈需求。鑒于現(xiàn)場(chǎng)與公眾之間缺乏直接的溝通，如果沒(méi)有公共信息的及時(shí)發(fā)布，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)時(shí)期的信息真空，各種消息和傳言將會(huì)不脛而走，造成虛假信息流傳，人心不穩(wěn)，社會(huì)動(dòng)亂，影響對(duì)緊急事態(tài)管理。.公共信息：將真相及時(shí)告訴媒體和公眾.危險(xiǎn)溝通的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：“非典〞4月3日下午，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行記者招待會(huì)，衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康向中外記者介紹中國(guó)防治非典的情況。他再一次公布截止到3月31日的非典型肺炎相關(guān)數(shù)字，其中“北京市12例，死亡3例〞。他說(shuō)：“我可以負(fù)責(zé)任地告訴大家，在中國(guó)工作、生活，包括旅游，都是平安的。在座的各位，戴口罩、不戴口罩，我相信都是平安的。〞4月3日，時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)的張文康在國(guó)務(wù)院新聞辦記者招待會(huì)后接受采訪.危險(xiǎn)溝通的兩個(gè)案例西藏3·14事件5·12汶川大地震.西藏3·14打砸搶燒事件西藏流亡政府發(fā)布三·一四事件光碟歪曲、捏造事實(shí)，一度左右了西方輿論.外國(guó)記者在四川大地震現(xiàn)場(chǎng)采訪.應(yīng)對(duì)的步驟7：盡快恢復(fù)社會(huì)秩序.應(yīng)對(duì)的步驟8：預(yù)防災(zāi)后疫情發(fā)生.應(yīng)對(duì)的步驟9：盡快恢復(fù)根底設(shè)施.4、恢復(fù)恢復(fù)，是在災(zāi)難事件結(jié)束之后，遭受災(zāi)難的社區(qū)和人們向?yàn)?zāi)前正常的生活和生產(chǎn)秩序的回歸。.恢復(fù)的內(nèi)容企業(yè)恢復(fù)災(zāi)后恢復(fù)家庭恢復(fù)心理恢復(fù)恢復(fù)又可分為短期恢復(fù)和長(zhǎng)期恢復(fù)。.恢復(fù)：去除瓦礫廢墟.家庭恢復(fù)1：尋找失散的親人.尋找失散的親人:家庭緊急通訊預(yù)案全家人都熟悉的一個(gè)親戚或朋友的號(hào)碼.家庭恢復(fù)2：重建家園.經(jīng)濟(jì)恢復(fù)1修復(fù)受到破壞的根底設(shè)施.經(jīng)濟(jì)恢復(fù)2:重建受到破壞的經(jīng)濟(jì).心理恢復(fù)：治愈受到傷害的心靈.恢復(fù)：撫慰破碎的心靈.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)「有準(zhǔn)備的社區(qū)」(thepreparedcommunity)理論是澳洲應(yīng)急事態(tài)管理總署所提出的理論。美國(guó)學(xué)者提出的類似理論是「有重建能力的社區(qū)」(resilientcommunity)。此理論系針對(duì)西方國(guó)家社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的情形所提出。

.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)什么是社區(qū)？美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)首先是一個(gè)特別的政治區(qū)劃；其次，社區(qū)具有同政治區(qū)劃不相同的兩個(gè)特征---社區(qū)意識(shí)和社會(huì)互動(dòng)作用。社區(qū)意識(shí)包括源自共同目標(biāo)、價(jià)值和行為標(biāo)準(zhǔn)的共同身分觀念，使他們能夠?qū)ⅰ肝胰骸古c「他群」加以區(qū)分。此外，社區(qū)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成它的根本單元類型是家庭、企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)。.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)社區(qū)作為社會(huì)的基層結(jié)構(gòu)，不是擁有基層政權(quán)的行政區(qū)劃，而是居民自治體。政府對(duì)它們的管理，是指導(dǎo)、引導(dǎo)、建議和提倡，而非強(qiáng)制性的。因突發(fā)事件通常發(fā)生在社區(qū)，且嚴(yán)重影響社區(qū)平安，且政府援助往往需要一段時(shí)間才能抵達(dá)受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，這就要求社區(qū)具有對(duì)災(zāi)害一定的抵抗能力，擁有社區(qū)自己的自力救濟(jì)能力。.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)「有重建能力的社區(qū)」為美國(guó)學(xué)者所提出，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急事態(tài)管理總署在許多檔案和工程中都提及加強(qiáng)社區(qū)的應(yīng)急事態(tài)準(zhǔn)備，如組織全國(guó)性的社區(qū)突發(fā)事件響應(yīng)小組〔CommunityEmergencyResponseTeam,CERT〕。.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)美國(guó)應(yīng)急事態(tài)管理學(xué)院教科書中對(duì)「有重建能力小區(qū)」的解釋是：「有重建能力的小區(qū)可能在自然災(zāi)害的極端重壓下屈服，但它們基于以下原因而不會(huì)瓦解：.五、有準(zhǔn)備的社區(qū)1、它們的道路、公用事業(yè)和其它輔助設(shè)施構(gòu)成的生命線系統(tǒng)設(shè)計(jì)了持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)功能，能夠面對(duì)洪水、颶風(fēng)和地震的襲擊。2、它們的鄰里和企業(yè)、醫(yī)院和公共平安中心坐落在安全