政府預(yù)算績效管理存在的問題與解決路徑

引言政府預(yù)算績效管理與國家綜合治理體系息息相關(guān)，是政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。近年來，政府正積極探索適合我國國情、內(nèi)部管理特性和管理標準的預(yù)算績效制度。建設(shè)全方位、全過程和全員參與的預(yù)算績效管理體系并不能一蹴而就，而是需要豐富的案例參考和改革經(jīng)驗，但現(xiàn)代化的預(yù)算績效管理在我國的應(yīng)用和普及都相對較晚。政府長期習慣于傳統(tǒng)的預(yù)算模式和績效評價模式，但在二者的結(jié)合方面明顯落后于西方發(fā)達國家，尤其是預(yù)算績效管理工具和理念革新尚不能滿足國家和社會的期待。鑒于此，本文對政府加強預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容的探討具有重要的現(xiàn)實意義。一、預(yù)算績效管理的由來和發(fā)展1994年，我國開始實行分稅制財政體制改革，國內(nèi)財政規(guī)?？焖贁U大，隨之而來的是較為復(fù)雜的財政支出效益問題。在此背景下，預(yù)算管理的改革工作逐步推進。預(yù)算績效管理就是將績效評價方法和預(yù)算管理內(nèi)容相融合，以此達到對預(yù)算資金的監(jiān)督和控制的目的，即通過評價預(yù)算資金的使用成效，進一步判斷政府的綜合管理能力。預(yù)算績效管理總共經(jīng)歷了四個重要階段：探索階段、試點階段、全過程預(yù)算績效管理階段、全面實施預(yù)算績效管理推進階段。初步探索階段為1990年至2002年，是我國預(yù)算績效管理的萌芽，此階段我國逐步提升了對預(yù)算績效管理理念的認識；試點階段為2003年至2009年，十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，財政部印發(fā)相關(guān)文件，初步明確了評價內(nèi)容、評價對象和評價方法；全過程預(yù)算績效管理階段為2010年至2016年，對預(yù)算績效評價的指標、工作重點和激勵機制等內(nèi)容進行了完善；全面實施預(yù)算績效管理推進階段為2017年至今，中共中央、國務(wù)院、財政部等印發(fā)文件，正式提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的工作要求，為我國政府指明預(yù)算績效管理未來的改革方向。二、政府加強預(yù)算績效管理的必要性政府加強預(yù)算績效管理是時代發(fā)展的必然趨勢。為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟水平并實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，政府必須對預(yù)算績效加以嚴格控制和管理，以此確保未來社會民生的保障工作。除了外部環(huán)境的影響，政府內(nèi)部也提出了管理改革的需求，以內(nèi)部控制、全面預(yù)算、財務(wù)戰(zhàn)略、業(yè)財融合等作為主要關(guān)鍵詞，不斷激發(fā)政府管理改革的創(chuàng)新活力。政府已逐漸認識到，財務(wù)管理和其他管理環(huán)節(jié)必須互聯(lián)互通，才能打破信息壁壘。而預(yù)算績效管理則是財務(wù)管理與人力資源管理的有機結(jié)合，既能夠有效提升預(yù)算資金的利用率，又能夠提升政府人力資源水平，所以在現(xiàn)階段加強預(yù)算績效管理十分必要。此外，伴隨著各項理論研究與實務(wù)研究的更新，預(yù)算績效管理理論不斷豐富的同時，預(yù)算績效管理的成功案例和經(jīng)驗也在不斷積累，給政府推進該項工作提供了大量的參考資料，預(yù)算績效管理的實務(wù)價值不斷被證實，給政府創(chuàng)造了良好的改革機遇?？偟膩砜?，理論的發(fā)展、外部環(huán)境的變化、內(nèi)部管理的需要等都從不同維度體現(xiàn)了政府加強預(yù)算績效管理改革的必要性和重要性。三、政府加強預(yù)算績效管理存在的問題（一）各項法律法規(guī)不夠完善從其他國家的政府預(yù)算績效改革來看，如美國、澳大利亞等，改革之初就頒布了相對完善的法律。國內(nèi)雖然在預(yù)算績效管理方面取得了初步成效，但主要是靠行政手段的干預(yù)，缺少相對完善的法律法規(guī)，沒有為改革工作創(chuàng)造更具保障性的前提條件。政府執(zhí)行預(yù)算績效管理措施時，缺少規(guī)范標準，各部門在配合相關(guān)工作時存在一定的盲目性，沒有真正領(lǐng)悟到預(yù)算績效管理的意義。若缺少完善的法律法規(guī)作為支撐，就難以約束人員行為，也難以將績效評價融入預(yù)算編制和預(yù)算控制中。（二）預(yù)算資金管理不到位部分政府在規(guī)劃預(yù)算資金時習慣于“以收定支”“有多少花多少”，對預(yù)算的規(guī)劃不合理，與實際不符。政府預(yù)算績效管理的根本目的是實現(xiàn)資金配置的科學性、高效性。預(yù)算環(huán)節(jié)是資金配置的源頭，很大程度上決定了預(yù)算績效考核結(jié)果是否理想。部分事業(yè)單位對該問題有所疏忽，比如預(yù)算編制不科學，采用簡單的增量預(yù)算和固定預(yù)算，這種對歷史數(shù)據(jù)依賴性較強的預(yù)算編制方法不具有靈活性。雖然相對便捷，但無法滿足現(xiàn)階段資金配置和調(diào)控的高標準。對預(yù)算資金規(guī)劃不科學，就會出現(xiàn)資金超支、預(yù)算頻繁調(diào)整等情況，進而造成預(yù)算績效考核結(jié)果與預(yù)算計劃之間的巨大偏差。（三）預(yù)算績效評價機制不科學一方面，前期調(diào)查準備工作不夠充分。由于受種種原因的影響，部分政府制定預(yù)算績效評價體系時缺少清晰的評價目標，對各部門運營方向和工作難點了解得不夠深刻，所以政府制定評價指標時多以定性描述為主，而定量指標占比較少。這就導致預(yù)算績效評價階段出現(xiàn)可操作空間，定性指標的打分受到考核者主觀因素影響，容易造成評價結(jié)果與實際不符。另一方面，政府對預(yù)算績效評價指標未充分細化、進行規(guī)范化管理。比如，有的部門私設(shè)指標，指標所對應(yīng)的各項標準非常容易達成，最后部門內(nèi)成員的績效評價得分普遍較高，不僅難以區(qū)分差異，也喪失了參考價值。這是由于政府內(nèi)部未建立統(tǒng)一的預(yù)算績效指標庫，對共性指標和個性指標的把握不到位，對特殊項目預(yù)算的評價范圍和深度不足，影響了預(yù)算績效評價結(jié)果的針對性和實用性。（四）預(yù)算績效管理人員不專業(yè)預(yù)算績效管理涉及兩大方向的專業(yè)內(nèi)容：一是財務(wù)管理，二是人力資源管理?？梢?，該項工作是一項綜合性和專業(yè)性較強的管理活動，但目前綜合性管理人才的緊缺是任何類型組織都要克服的現(xiàn)實問題。政府預(yù)算績效管理工作一般由行政人員負責，財務(wù)部門提供預(yù)算指標。行政人員負責分發(fā)收集考核表、記錄人員工作表現(xiàn)等，這種較為簡單的分工并不能滿足當下政府對預(yù)算績效管理提出的高標準。受工作經(jīng)驗和學科背景等方面的影響，從業(yè)人員的理論與實際的結(jié)合度不足，對各種財政政策的了解也不及時，導致不少地方和部門缺少綜合性的預(yù)算績效管理人才，對預(yù)算績效管理工作造成負面影響。（五）預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用性不足一方面，部分政府對預(yù)算績效評價結(jié)果的信息未全面收集。目前，部門內(nèi)對結(jié)果分析和對重點項目的績效結(jié)果分析這兩種情況比較常見，但政府根據(jù)全過程的評價結(jié)果開展大規(guī)模的預(yù)算調(diào)整工作比較困難，當年的評價結(jié)果不能為來年的預(yù)算編制提供有益指導。另一方面，政府在評價結(jié)束后，沒有及時對責任人或責任部門進行面談或召開會議，預(yù)算執(zhí)行過程中的問題未進行細致研討，也沒有提出整改措施，加上人員的薪酬、晉升和其他獎懲都與評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)不大，長此以往，會導致預(yù)算績效評價的管理地位降低，評價結(jié)果的應(yīng)用性不足。四、政府加強預(yù)算績效管理的解決路徑（一）完善法律法規(guī)政府應(yīng)借助法律法規(guī)的權(quán)威性和強制性，對預(yù)算執(zhí)行的各個流程開展績效監(jiān)督和績效評價。政府應(yīng)結(jié)合我國國情、政府內(nèi)部管理特性、不同類型單位所屬行業(yè)和服務(wù)對象等的不同，完善預(yù)算績效管理的法律法規(guī)政策，為具體的實踐工作保駕護航。比如，政府在完善預(yù)算績效管理的激勵機制時，就應(yīng)以制度化的形式將激勵標準、激勵內(nèi)容、激勵形式等內(nèi)容明確闡釋，保障績效評價結(jié)果與激勵機制間的關(guān)聯(lián)，做到公平公正。政府通過完善法律法規(guī)的途徑，可充分調(diào)動被評價者的主動性和積極性，使被評價者在預(yù)算管理過程中能夠更嚴格地約束自身行為，貫徹落實相關(guān)規(guī)定，“把錢花在刀刃上”，更好地為人民服務(wù)。（二）加強資金管理一方面，健全預(yù)算管理制度。機關(guān)事業(yè)單位的資金來源大部分是財政撥款，如何將有限的資金發(fā)揮出最大效用，需要預(yù)算手段的干預(yù)。機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算編制、預(yù)算實施、預(yù)算績效評價和評價結(jié)果反饋這幾個環(huán)節(jié)的管理標準。明確預(yù)算管理的工作任務(wù)與目標，采用科學合理的編制方法，根據(jù)預(yù)算實施過程中的實際情況設(shè)計應(yīng)急處理機制，根據(jù)預(yù)算績效考核結(jié)果優(yōu)化獎懲激勵政策。打造閉環(huán)的管理流程，并以制度化形式體現(xiàn)，通過科學的預(yù)算管理手段，達到提高資金使用效率和減少資金浪費的目的。另一方面，健全資金管理制度。機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)將資金信息的記錄、監(jiān)督、預(yù)警、績效評價和績效反饋等工作交由專人專崗負責，資金分析后所形成的財務(wù)報告直接服務(wù)于領(lǐng)導者，避免因數(shù)據(jù)的多次解讀或錯誤解讀造成誤差。提高會計信息質(zhì)量，除了基礎(chǔ)性的事后核算，機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)引導財務(wù)部門向數(shù)據(jù)分析的方向進步，判斷資金使用過程中的風險問題，加強資金風險的識別與應(yīng)急處理能力，進而使每一筆資金都能“花在刀刃上”。（三）優(yōu)化評價機制首先，政府應(yīng)優(yōu)化預(yù)算績效評價指標體系。做好初步的信息收集工作，了解不同崗位和部門的預(yù)算責任，分析其實際的工作困難，掌握其預(yù)算調(diào)整標準和預(yù)算差額的處理流程等，基于全面的管理信息，設(shè)計符合不同部門和崗位的預(yù)算績效評價指標體系，正確判斷其工作表現(xiàn)。其次，合理劃分不同類型的指標權(quán)重。比如，加大對定量指標的應(yīng)用，減少描述性的定性指標，以可視化的數(shù)字形式進行不同周期內(nèi)績效結(jié)果的對比，發(fā)現(xiàn)問題并及時提出整改措施，提高預(yù)算績效評價的實用性。最后，與外部第三方機構(gòu)合作，打通社會監(jiān)督的渠道。比如，在政府官網(wǎng)對權(quán)限范圍內(nèi)的預(yù)算使用情況進行公示，鼓勵外部監(jiān)督和建言獻策，全面吸收意見，使政府的預(yù)算績效管理真正服務(wù)于社會。（四）加強人才培養(yǎng)從外部招聘的角度來看，政府應(yīng)重點面向綜合性人才，對高校工商管理類學科的畢業(yè)生加大招聘力度，對擁有第二學位、跨學科研究生等加強關(guān)注，吸納高素質(zhì)人才。社會招聘方面注重管理經(jīng)驗和從業(yè)背景，將信息化管理、業(yè)務(wù)融合等能力作為主要考察方向。從內(nèi)部培養(yǎng)的角度來看，政府要對預(yù)算績效管理的考核者和基層職工開展差異化培訓。對考核者，將專業(yè)管理理論和實踐經(jīng)驗相結(jié)合。比如，給予其組織管理、戰(zhàn)略管理、人力資源管理等專業(yè)知識培訓后，也要對現(xiàn)階段的宏觀政策、行業(yè)發(fā)展、政府內(nèi)部管理問題等內(nèi)容進行講授，考核者應(yīng)將培訓內(nèi)容融入預(yù)算績效管理的實踐工作中。對基層職工，政府應(yīng)將基礎(chǔ)的財務(wù)知識、績效評價知識等內(nèi)容進行培訓，要求其了解現(xiàn)階段政府的改革目標和業(yè)務(wù)調(diào)整流程，培訓的主要目的是引起基層職工對預(yù)算績效管理的認可和尊重，以便于后期更加配合，同時減少信息數(shù)據(jù)傳遞過程中不規(guī)范的情況，使預(yù)算績效管理在內(nèi)部銜接順暢。（五）促進績效反饋政府應(yīng)建立完善的預(yù)算績效反饋機制，確保評價結(jié)果能夠反映出一定時期內(nèi)人員的預(yù)算執(zhí)行真實情況，使領(lǐng)導者實現(xiàn)快速問責，高效提出整改措施。政府可縮短預(yù)算績效評價周期，開展月度和季度的績效評價，對短期內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)反饋，及時調(diào)整下一月度和季度的預(yù)算計劃，為年度總體預(yù)算目標的實現(xiàn)打好基礎(chǔ)。政府還應(yīng)針對預(yù)算績效評價結(jié)果中的問題開展面談工作，與部門負責人就預(yù)算執(zhí)行不力的情況開展深入交流，排除非人為因素，了解下屬預(yù)算執(zhí)行中的真實困難，以此來調(diào)整預(yù)算計劃或調(diào)整業(yè)務(wù)內(nèi)容，確保政府財政資金的使用效率。與此同時，政府應(yīng)將當年所有的預(yù)算績效評價結(jié)果作為來年預(yù)算編制的參考資料，分析政府未來的運營方向和改革目標，進一步優(yōu)化績效評價指標體系，搭配多種預(yù)算績效評價方案組合，優(yōu)勝劣汰，使政府的預(yù)算績效管理改革工作不斷創(chuàng)新、不斷進步。結(jié)語綜上所述，政府加強預(yù)算績效管理是促進內(nèi)部控制