完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征用及補(bǔ)償制度的法律思考

【內(nèi)容提要】我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征用及補(bǔ)償制度存在缺陷，實(shí)踐中征地和補(bǔ)償過(guò)程引發(fā)了一系列問(wèn)題，農(nóng)民的權(quán)益不能得到法律的充分保障，由此激發(fā)了大量社會(huì)矛盾。如何來(lái)完善現(xiàn)有的征地和補(bǔ)償制度，如何做到確實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，本文就此進(jìn)行探討?！娟P(guān)鍵詞】集體土地征地征地程序權(quán)益補(bǔ)償救濟(jì)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)土地的需求也越來(lái)越大，農(nóng)村集體土地不斷地被征用。但是由于我國(guó)現(xiàn)行的土地法規(guī)存在著缺陷，在征地及相關(guān)的補(bǔ)償?shù)冗^(guò)程中引發(fā)了眾多問(wèn)題。被征地農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。農(nóng)民是弱勢(shì)群體，而被征地農(nóng)民則是弱者中的弱者。如何來(lái)確實(shí)保障他們的合法權(quán)益？筆者試圖從目前土地征用現(xiàn)狀及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行分析，提出解決方式和建議。一、土地征用的基本內(nèi)涵我國(guó)的農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國(guó)家為公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。土地征用具有?qiáng)制性。二、我國(guó)農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題目前我國(guó)的土地所有權(quán)歸屬只有兩種：一是由國(guó)家所有，二是農(nóng)村集體所有（因此作為個(gè)體的農(nóng)民是不享有土地所有權(quán)的，只有土地使用權(quán)）。農(nóng)村土地征用就是發(fā)生在國(guó)家與集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。這種看起來(lái)簡(jiǎn)單的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，在實(shí)踐中卻長(zhǎng)生了大量的問(wèn)題。（一）被征地農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，生活失去保障，社會(huì)秩序不穩(wěn)定。土地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，征地實(shí)際上讓農(nóng)民失去了一項(xiàng)重要的資源的財(cái)產(chǎn)利益，同時(shí)也失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)利。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低，補(bǔ)償還經(jīng)常無(wú)法到位，勞動(dòng)力安置難以得到解決，從而產(chǎn)生了許多糾紛，影響社會(huì)的穩(wěn)定。浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明：如果征地成本為100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企業(yè)占四至五成，村級(jí)組織近三成，農(nóng)民僅僅占5%至10%。此例可以證明該論點(diǎn)。因?yàn)槭ネ恋馗髑覜](méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償，大量的被征地農(nóng)民成了失地又失業(yè)的人，生活極為困難。因此許多農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，形成城市“邊緣人”，從而成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。（二）土地征用中“權(quán)力尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條、四十六條規(guī)定了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)和相關(guān)程序。由于這兩條的規(guī)定相當(dāng)原則，這就為某些地方，某些官員違規(guī)批準(zhǔn)征地提供了廣闊的權(quán)力尋租空間。他們借著法條的不足濫用國(guó)家權(quán)力，以權(quán)謀私。許多地方更是打著“公共利益”的旗號(hào)為地方利益著想，擴(kuò)大征地范圍，為一些商業(yè)目的用地提供方便，使農(nóng)用地保有量減少，損害農(nóng)民和國(guó)家的利益。比如，《河北日?qǐng)?bào)》2001年8月29日發(fā)表了一篇名為《權(quán)力尋租害莫大焉——邢臺(tái)土地批租領(lǐng)域特大“窩案”引發(fā)的思索》。文章報(bào)道以原邢臺(tái)市副市長(zhǎng)段鋼為首的20名多政府官員利用職權(quán)非法批租大量土地，造成國(guó)家和農(nóng)民利益的極大損失。僅為邢臺(tái)市交通局代辦征地手續(xù)，為高速公路征地時(shí)的自批自征自賣(mài)，以及為邢臺(tái)市經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房中心征地時(shí)涂改地價(jià)、少交費(fèi)用這3筆，就使國(guó)家資產(chǎn)流失近2000萬(wàn)元。同時(shí)據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2000年上半年，邢臺(tái)市發(fā)生的20起赴省上訪中，就有10起與土地批租有關(guān)。（三）擾亂了地產(chǎn)市場(chǎng)1、各級(jí)政府大建開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，圈占了大片農(nóng)地，虛抬地產(chǎn)價(jià)格。近年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)發(fā)熱，大有房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象與此是脫不開(kāi)關(guān)系的。2、在集體土地所有權(quán)出讓繁瑣，費(fèi)用高昂（特別是其中的尋租）的情況下，各種規(guī)避手段滋生，致使土地供應(yīng)量違規(guī)上揚(yáng)，從而扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，誤導(dǎo)了資金流向，地產(chǎn)市場(chǎng)的虛假繁榮也就難免會(huì)出現(xiàn)，影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。三、影響我國(guó)農(nóng)村集體土地征用的制度障礙在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾個(gè)方面。(一)立法對(duì)“公共利益”的概念界定模糊《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。但是法條并沒(méi)有解釋何為“公共利益”。而學(xué)術(shù)界對(duì)什么是“公共利益”則是眾說(shuō)紛紜，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為公共利益就是國(guó)家利益；有的學(xué)者則認(rèn)為公共利益實(shí)為社會(huì)整體利益；還有學(xué)者則持公共利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，是個(gè)人利益的相加的觀點(diǎn)。部分學(xué)者認(rèn)為公共利益的主體是公眾，不能和個(gè)人、集體相混淆，也不能以國(guó)家來(lái)代替。由于法條和理論的雙重缺陷，導(dǎo)致了公共利益的概念模糊不清，使征地目的不明確征地范圍擴(kuò)大化。這就使地方政府在征用農(nóng)地時(shí)常常故意曲解公共利益的意思，為地方謀取利益而棄國(guó)家利益于不顧，將帶有營(yíng)利色彩的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療等商業(yè)目的用地納入征地范圍。（二）土地征用制度不合理，補(bǔ)償范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定征用土地按土地的原用途給予補(bǔ)償；征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。如果是菜地則還有新菜地的建設(shè)基金。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)量的6到10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但是最高不超過(guò)15倍。耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)兩者相加不超過(guò)30倍。青苗及土地附著物補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。國(guó)務(wù)院發(fā)展中心初步測(cè)算，即使按每畝耕地產(chǎn)量2000斤，糧食價(jià)格0.5元/斤計(jì)算,則一畝地年產(chǎn)值為1000元.即便按十倍年產(chǎn)值補(bǔ)償也不過(guò)1萬(wàn)元。即使是如此低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府還是要克扣、拖欠補(bǔ)償費(fèi)用。如1999年福建漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議；水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2001年四川318國(guó)道征地應(yīng)按1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償而當(dāng)?shù)卣畢s按650元/畝計(jì)算。許多地方政府就是這樣“以地生財(cái)”的。農(nóng)民權(quán)益怎能不受損！青苗及土地附著物補(bǔ)償由各省市自定，但普遍也不高。江蘇鹽城每畝只有幾百。廈門(mén)市每畝則不低于2540元。而福建省的標(biāo)準(zhǔn)則是農(nóng)作物按前三年平均年產(chǎn)值的一倍。南京室規(guī)定按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計(jì)算，能收獲的不予補(bǔ)償。泰州市規(guī)定一般以被征用土地前三年產(chǎn)值的50%計(jì)算，一⒊土地的回轉(zhuǎn)。土地是極其珍貴的不可再生資源，應(yīng)該合理有效地利用土地。由于我國(guó)的土地所有權(quán)是單向流轉(zhuǎn)的，所以回轉(zhuǎn)并不是指從國(guó)有回到集體所有，而是指復(fù)耕?；剞D(zhuǎn)的原因是：①征地行為被撤消②土地征用目的的落空，比如不可抗力的發(fā)生、用地單位建設(shè)資金無(wú)法到位?；剞D(zhuǎn)步驟。首先公告，包括復(fù)耕的原因、范圍、復(fù)耕的方案。其次是對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)的被征用地開(kāi)始復(fù)耕。最后實(shí)行承包或者用做它用。這樣才盡可能減少土地的大量閑置荒廢。（五）構(gòu)建被征地農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)途徑。⒈司法救濟(jì)途徑，即裁決和訴訟途徑。農(nóng)民認(rèn)為征地行為的內(nèi)容和程序不當(dāng)?shù)?，農(nóng)民可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議和向法院提起訴訟。認(rèn)為的內(nèi)容是指①審查不清，即征地目的不合法。②政府無(wú)權(quán)或越權(quán)批準(zhǔn)征地。③未履行征地公告義務(wù)的或者公告內(nèi)容不完整的。④沒(méi)有按征地公告的征地補(bǔ)償方案進(jìn)行補(bǔ)償或者遲延安置等。⒉征地方案必須征得被征地農(nóng)民的同意，否則不得進(jìn)行征地。⒊被征地農(nóng)民認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織侵占、挪用了征地補(bǔ)償費(fèi)用或者補(bǔ)償費(fèi)用分配不均的，被征地農(nóng)民可以提起民事訴訟。（六）設(shè)立被征地農(nóng)民的社?；?。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障是一種以“家庭保障為主要的保障方式，土地為社會(huì)保障的主要載體和保障基金的主要來(lái)源”的保障機(jī)制，農(nóng)村社會(huì)保障又回歸到非制度化的狀態(tài)。因此征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該按合理的分配方案分配，盡量做到不讓被征地農(nóng)民在失去土地使用權(quán)的同時(shí)還失去金錢(qián)和相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在征地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分作為被征地農(nóng)民的社?；?，確保被征地農(nóng)民即使在沒(méi)有或者尚未得到安置時(shí)也不必為生活所迫。這樣不僅可以是農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)還可以減少糾紛的發(fā)生和被征地農(nóng)民因告狀無(wú)門(mén)而采用不當(dāng)手段鬧事影響社會(huì)安定。保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定。結(jié)語(yǔ)土地是國(guó)家的壟斷性資源，其商品化在不斷得到承認(rèn)。因此農(nóng)村土地征用問(wèn)題的公平合理的解決，不僅涉及到憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地資源，而且涉及到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、安定。司法機(jī)構(gòu)既要尊重行政權(quán)力，同時(shí)也要勇于正確表達(dá)對(duì)立法的理解和對(duì)行政合法性的判斷，努力堅(jiān)持司法獨(dú)立和公正，對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中的糾紛應(yīng)加大司法審查力度，維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益和是國(guó)家利益得到