財政與稅收教學(xué)講義 第三章 財政支出

第三章財政支出

【本章提要】財政支出又稱公共支出或政府支出，是指政府為履行其職能而支出的一切費用的總和。中國作為獨立自主的大國，政府的財政收入既患寡又患不均，應(yīng)該尋求更有效的財政政策；財政支出幾乎每三年半翻一番，支出遠遠大于收入。財政對國家經(jīng)濟的影響作用主要表達在財政支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能也主要是通過財政支出來實現(xiàn)的。因此，財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，往往反映一國政府為實現(xiàn)其職能所進行的活動范圍和政策選擇情況。本章重點介紹1、財政支出的根本理論；2、財政支出的增長與控制3、財政支出宏觀和微觀角度的經(jīng)濟分析天馬行空官方博客：://；；QQ群：1755696321第一節(jié)

財政支出概述

一、政府與公共物品的提供〔一〕公共物品的提供方式公共財政始終是與市場經(jīng)濟緊密相伴的。在市場經(jīng)濟條件下,財政存在和開展的主要依據(jù)是滿足社會公共需要。所以,在市場經(jīng)濟國家稱財政為政府財政、國家財政或公共財政。從這個意義上理解,公共財政就是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份取得收入并用于政府公共活動支出,保障國家平安和社會秩序,提高社會公共效勞水平,實現(xiàn)經(jīng)濟均衡開展,促進社會公平與進步。2按照公共產(chǎn)品理論,整個社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品是指政府為維持國家機器正常運轉(zhuǎn)和社會經(jīng)濟穩(wěn)定開展所提供的各種產(chǎn)品和效勞。具體劃分為純公共產(chǎn)品〔包括政權(quán)建設(shè)、根底教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護等行政效勞〕和準(zhǔn)公共產(chǎn)品〔包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、根底設(shè)施等社會公益事業(yè)〕。相對于私人產(chǎn)品來講,純公共產(chǎn)品具有消費上的非排他性與供給上的非競爭性兩大特征,所提供的是社會最根本的和最重要的公共資源,其絕對量大,范圍相對穩(wěn)定,所以,一般難以由私人部門提供,純公共產(chǎn)品必須由政府通過無償征稅來提供。3〔二〕混合物品〔準(zhǔn)公共產(chǎn)品〕的提供方式混合物品的特征是兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返男再|(zhì)，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是兩種原因引起的；一是具有非競爭性又具有排他性；另一類是由外部效應(yīng)引起的。1、一是具有非競爭性又具有排他性的混合物品例如，橋梁本錢2、具有外部效應(yīng)的第二類混合物品。例如，根本判斷是看這類混合物品的外部效應(yīng)的大小。例如根底教育4準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,能夠表達一定程度和一定范圍的所得與所費的對應(yīng)關(guān)系,所以,是政府和私人共同活動的領(lǐng)域。這就是說,在市場經(jīng)濟條件下,一切可以通過市場進行的資源配置活動,都應(yīng)該通過市場競爭主體提供私人產(chǎn)品來實現(xiàn),政府一般不應(yīng)介入;政府公共經(jīng)濟活動那么是作為市場機制失靈和市場缺陷的補充而存在的,其實現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要;而對高等教育、職業(yè)教育、根底設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟活動,那么政府可以通過適當(dāng)收取費用或局部推向市場等方法來進行資源優(yōu)化配置。5〔三〕公共生產(chǎn)〔圖示〕公共物品公共生產(chǎn)私人生產(chǎn)6二、財政支出理論的演變〔見教材P63〕伴隨著市場經(jīng)濟產(chǎn)生和開展起來的公共財政理論，經(jīng)過200多年的不斷充實和完善，至今已形成了一套完整的理論體系。公共財政理論以“市場失效〞為分析問題的出發(fā)點，將“公共產(chǎn)品〞理論作為核心理論，從而為正確處理政府與市場的關(guān)系奠定了根底，為正確界定財政的職能范圍和活動空間提供了理論依據(jù)。正確認識和理解公共財政理論的實質(zhì)對指導(dǎo)我國的財政實踐具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實意義，同時也是我們正確吸收和借鑒其合理內(nèi)核的先決條件。71、亞當(dāng)斯密的財政支出理論(1)政府的職能和作用17世紀(jì)中葉至18世紀(jì)中葉，西歐進入自由資本主義初期，完全依靠市場自發(fā)地配置社會資源。18世紀(jì)，英國著名經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密發(fā)現(xiàn)市場能夠有效地配置資源。他認為供求雙方在市場競爭的環(huán)境下，每個人各自理性地追求自身的利益，不但不會造成整個經(jīng)濟的混亂，相反會帶來整個經(jīng)濟的高效率。亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)派主張政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人〞的角色,政府的職能和作用主要在于保護個人私有財產(chǎn)和人身平安,保護本國免受他國的侵犯和維護公共平安,舉辦公共工程等。因而這時財政的公共性僅局限于提供公共平安、法律秩序和國防等政治效勞本錢的狹窄范圍內(nèi)。8因為“他所盤算的也只是他自己的利益。在這場合，像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力到達一個并非他本意想要到達的目的?！非笞约旱睦妫顾鼙仍谡嬲鲇诒疽獾那闆r下更有效地促進社會的利益。〞因此，這一時期的資產(chǎn)階級經(jīng)濟學(xué)者們反對國家干預(yù)經(jīng)濟，主張自由競爭，由市場這只“看不見的手〞調(diào)節(jié)經(jīng)濟的開展。但是，亞當(dāng)斯密等經(jīng)濟學(xué)家對國家干預(yù)經(jīng)濟不是一概否認，而是反對亂干預(yù)。他們認為政府的責(zé)任是抵御外來侵犯、維護社會秩序、建設(shè)和維護某些公共事業(yè)和公共設(shè)施等，為資本主義經(jīng)濟開展創(chuàng)造條件。近200年來，實行不干預(yù)和放任自由的傳統(tǒng)經(jīng)濟理論，對資本主義經(jīng)濟的繁榮和開展確實起到了極大的促進作用。9〔2〕政府的活動不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動亞當(dāng)·斯密反對國家對經(jīng)濟的干預(yù)，要求資本主義的開展不受任何阻礙和干擾。在亞當(dāng)斯密看來，政府的活動不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動。國家的財政支出是社會財富的一種虛費，它嚴(yán)重阻礙資本的積累和國民財富的增長。斯密還指出了財政分配與國家的本質(zhì)聯(lián)系，把財政看成是國家或政府的活動，把財政支出看作是社會的一種消費，從而把財政確認為是一個與國家相聯(lián)系的經(jīng)濟范疇。在?國民財富的性質(zhì)和原因的研究?第五篇“論君主或國家的收入〞中，亞當(dāng)·斯密比較系統(tǒng)地論述了財政收入、財政支出、稅收、公債等財政范疇，提出了稅收原那么，標(biāo)準(zhǔn)了稅收分類，討論了稅收轉(zhuǎn)嫁，批判了國家公債，分析了財政收入來源和財政支出用途。10〔3〕亞當(dāng)·斯密的財政支出的領(lǐng)域11(4)結(jié)論亞當(dāng)·斯密認為政府管理職能的財政支出屬于非生產(chǎn)性，國家官吏每增加一人，物質(zhì)資料生產(chǎn)部門就減少一人。國家財政支出每增加一英鎊，物質(zhì)資料生產(chǎn)部門的資本就減少一英鎊。因而，應(yīng)盡量縮減財政支出，國家職能限于維護社會秩序和保衛(wèi)國家平安的政治職能，僅起“守夜人〞的作用，進而提出了著名的“廉價政府〞的口號，主張政府應(yīng)節(jié)約開支，以免多取于民，阻礙私人生活和私營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。122、瓦格納的財政支出理論〔1〕瓦格納定律的前提瓦格納提出非生產(chǎn)性勞動的有用性和生產(chǎn)性。瓦格納認為那些靠別人勞動為生的官吏、法官在解決分配和需求矛盾上有積極奉獻，如果沒有這批人，就不能增加社會需求，就會導(dǎo)致生產(chǎn)的停滯，因而這些官吏和法官等創(chuàng)造的“生產(chǎn)力〞甚至比物質(zhì)生產(chǎn)者的勞動更具有生產(chǎn)性。13〔2〕瓦格納定律瓦格納從財政支出的本質(zhì)特征出發(fā)探討財政規(guī)模問題，提出了著名的瓦格納定律〔Wangner'sLaw〕，即認為一個國家政府的財政支出規(guī)模隨著經(jīng)濟及文化的開展“具有不斷擴大的趨勢〞瓦格納認為財政支出上升趨勢的最根本的原因是工業(yè)化：工業(yè)化→人均收入增加→政府活動擴張→財政支出比率提高。一方面原有的國家職能(如國防、警察、司法等)不斷加強;另一方面隨著社會經(jīng)濟的開展又不斷出現(xiàn)新的國家職能(如干預(yù)經(jīng)濟、社會福利等)。14

市場經(jīng)濟條件下，財政支出總量具有不斷增長的變化趨勢。19世紀(jì)80年代德國著名經(jīng)濟學(xué)家瓦格納在對許多國家公共支出資料進行實證分析根底上得出一著名的瓦格納法那么。瓦格納法那么：隨著人均收入的提高，公共部門相對規(guī)模也會提高，表現(xiàn)為財政支出占GDP比重呈不斷上升的趨勢。他把導(dǎo)致政府支出增長的因素歸結(jié)為政治因素、經(jīng)濟因素。隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，市場中的當(dāng)事人之間關(guān)系也愈加復(fù)雜，由此引起對商業(yè)法律和契約的需要，要求建立司法組織，這樣就需要增加政府公共支出，此為政治因素。經(jīng)濟因素是指工業(yè)開展帶來人口居住密集化，由此將產(chǎn)生外部擁擠性等問題，需要增加公共部門進行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增長會以超過GDP上升的比率而增長。瓦格納的公共支出理論為許多國家的經(jīng)濟開展資料所證實。15(3)瓦格納法那么的解釋〔1〕市場失靈和外部性的存在需要政府的活動增加。瓦格納認識到，隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，不斷擴張的市場與這些市場中的行為主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，這需要建立司法體系和管理制度，以標(biāo)準(zhǔn)行為主體的社會經(jīng)濟活動?！?〕政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動，也會隨著經(jīng)濟的工業(yè)化而不斷擴大。因為隨著工業(yè)化經(jīng)濟的開展，不完全競爭市場結(jié)構(gòu)更加突出，市場機制不可能完全有效地配置整個社會資源，需要政府對資源進行再配置，實現(xiàn)資源配置的高效率。〔3〕城市化以及高居住密度會導(dǎo)致外部性和擁擠現(xiàn)象，這些都需要政府出面進行干預(yù)和管制。最后，教育、娛樂、文化、保健以及福利效勞的需求收入彈性較大，要求政府在這些方面增加支出。這就是說，隨著人均收入的增加，人們對上述效勞的需求增加得更快，政府要為此增加支出。16

1988年1990年1991年1992年1993年美國23.2523.8525.4524.6423.78英國34.5336.238.541.254.2瑞典43.845.545.445.851.1法國43.242.444.345.0746.8日本16.415.92221.823.7意大利47.349.049.752.5—資料來源：①?世界經(jīng)濟年鑒?1996年。②?中國統(tǒng)計年鑒?1996、1997年。(4)實證資料六國公共支出占GDP比重％比較17(5)歸納結(jié)論瓦格納由于看到了“國家經(jīng)費〞的不可逆轉(zhuǎn)性，解除了對客觀上存在的財政支出增長趨勢的主觀限制，從而為探尋財政支出規(guī)模的客觀數(shù)量界限掃除了障礙。瓦格納研究財政支出規(guī)模的另一個進步，是將財政支出放在整個國民經(jīng)濟中通盤考慮。他說到：“國家為完成生產(chǎn)經(jīng)濟方面的任務(wù)，需要一定量的經(jīng)濟財富。這是國家的需要，表示為國家的開支。如果我們考慮財政經(jīng)濟中國家以及其它消費所需支出經(jīng)濟的話，那就必須籌劃國家需要中所支付的工資乃至薪俸，或直接使用于公共效勞的，或為獲得其它財貨而必須預(yù)為籌措的財貨或貨幣的局部。在整個國家需要中，這一局部特別叫作財政需要。〞183、皮考克和魏斯曼的財政支出理論〔1〕根本理念英國經(jīng)濟學(xué)家皮考克(Peacock)和魏斯曼Wiseman用英國1890—1955年間的有關(guān)財政支出的統(tǒng)計資料，對瓦格納提出的“財政支出不斷增加的法那么〞進行了驗證。財政支出的增長只是由于財政收入的增長而造成的，而不是其他別的什么原因所造成的。19〔2〕導(dǎo)致財政支出增長的因素主要來自兩方面：一是內(nèi)在因素。隨著國家經(jīng)濟的開展和國民收入的增加，在現(xiàn)行稅制下國家稅收收入必然呈不斷增長趨勢，而追求政治權(quán)力最大化的政府是喜歡多支出的。政府的財政支出的上升必然會同國民生產(chǎn)總值的增加以及由此帶來的財政收入的增加成線性關(guān)系。但納稅人所能容忍的稅收水平是對政府?dāng)U大財政支出欲望的約束。20二是外在因素。在社會開展過程中會遇上動亂時期，如戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機及別的社會災(zāi)難，這時財政開支會出現(xiàn)急劇增加的需求，于是政府只能被迫提高稅率或新增稅種，而公眾在動亂時期也會易于接受提高了的稅率和新增的稅種。但動亂時期過后，稅率水平并不會退回到原來的水平上，有些新稅還要繼續(xù)存在。這是因為社會動亂后又賦予政府新的、持續(xù)的任務(wù)，如戰(zhàn)爭帶來的撫恤金，債息和賠款的支付等，另外社會動亂也會改變公眾的社會觀念，使政府有了新的職能，導(dǎo)致財政支出的上升。214、馬斯格雷夫和羅斯托的財政支出理論馬斯格雷夫和羅斯托都曾經(jīng)論述過經(jīng)濟開展階段與財政支出增長的關(guān)系，我們將這種理論被稱之為開展階段增長論。特別是馬斯格雷夫教授對不同的開展階段各類財政支出的增長變化作了詳盡的闡述。他把整個財政支出劃分為軍用支出和民用支出，而民用支出按其經(jīng)濟性質(zhì)又進一步劃分為公共積累支出、公共消費支出和轉(zhuǎn)移支出；22〔1〕馬斯格雷夫和羅斯托的“財政支出的增長的開展模型〞“財政支出的增長的開展模型〞把經(jīng)濟開展劃分為三個階段，即初級階段、中級階段和成熟階段，在不同的開展階段，民用支出中的三類支出的增長情況各異。A、經(jīng)濟開展的初期經(jīng)濟開展的初期公共積累支出應(yīng)占較高的比重。交通、通訊、水利等經(jīng)濟根底設(shè)施具有極大的外部經(jīng)濟性，私人部門不愿投資，而這些經(jīng)濟根底設(shè)施的建設(shè)不僅影響整個國民經(jīng)濟的健康開展，而且也影響著私人部門生產(chǎn)性投資的效益。因此，政府必須加大經(jīng)濟根底設(shè)施的投資力度，創(chuàng)造良好的生產(chǎn)經(jīng)營和投資環(huán)境，加速經(jīng)濟“起飛〞。23〔1〕馬斯格雷夫和羅斯托的“財政支出的增長的開展模型〞B、在經(jīng)濟開展的中期在經(jīng)濟開展的中期私人部門的資本積累較為雄厚，各項經(jīng)濟根底設(shè)施建設(shè)也已根本完成，財政投資只是私人投資的補充。因此，公共積累支出的增長率會暫時放慢，在社會總積累支出中的比重也會有所下降。C、在經(jīng)濟開展的成熟期在經(jīng)濟開展的成熟期財政投資的增長率有可能上升。因為在這一時期，人均收入水平很高，人們對生活的質(zhì)與量提出更高的要求，需要更新經(jīng)濟根底設(shè)施，加大社會根底設(shè)施和人力資本的投資。24東南大學(xué)遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第10講25三、財政支出的原那么財政支出作為政府分配的重要組成局部，對經(jīng)濟社會生活有著不可低估的作用。我國財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟體制改革前的方案經(jīng)濟和對經(jīng)濟體制改革后的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟都是有著重要的支持作用的。然而，我們也必須充分認識我國財政支出的根本問題，財政支出不僅有總量缺乏的問題，這與財政收入能力相關(guān)；同時更多的是財政支出結(jié)構(gòu)的問題。261、財政支出的效益原那么〔教材P66-財政性原那么〕〔1〕由于國家財政的職能主要是用無償性稅收來滿足社會公共需要的，而且各支出工程在性質(zhì)上又千差萬別，所以，財政支出效益的考核，“所費〞是有據(jù)可查的，而“所得〞不僅要分析直接的有形的“所得〞，而且要考慮間接的無形的“所得〞，即所謂宏觀社會效益。財政支出的目標(biāo)那么是整體社會效益，因而局部的虧損是必要的，是允許的。財政性原那么分為經(jīng)濟節(jié)省原那么和收支均衡原那么。經(jīng)濟節(jié)省原那么要求政府財政支出應(yīng)以節(jié)約為宗旨，不應(yīng)浪費經(jīng)費，應(yīng)以最小的財政支出，取得最大的社會效益；收支均衡原那么要求政府財政支出限于財政收入范圍內(nèi)，不能超支，即量入為出原那么。27舉例說明；有一些工程，如電站等產(chǎn)業(yè)投資之類，其效益是可以用貨幣計算的經(jīng)濟效益，對這類支出的效益可以采用“本錢一效益〞分析法來考核。另一些支出，如軍事、行政、公安以及義務(wù)教育之類，本錢費用是可以計量的，但效益卻不易精確計量，而且這些支出所提供的勞務(wù)不能進入市場交換，考核這類支出效益的主要根據(jù)是定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，主要看本錢費用的上下，要求用最少的錢辦好更多的事，即本錢費用最低化，效勞質(zhì)量最優(yōu)化。28還有些支出，如屬于公共設(shè)施的公路、電訊投資以及屬于社會公益性的文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費等支出，也是本錢費用可以計量而效益不易精確計量，但由這些支出提供的商品或勞務(wù)可以按政府定價或收費標(biāo)準(zhǔn)全部或局部地進人市場；可以全部收回本錢費用的，那么視同投資類支出考核其效益，可以局部收回本錢費用的，本錢費用扣除回收局部可視為凈本錢費用，在堅持政府收費標(biāo)準(zhǔn)的前提下，也要求凈本錢最低化，效勞質(zhì)量最優(yōu)化。

29〔2〕財政支出效益模型財政支出的效率與財政的配置資源職能有密切的關(guān)系，一般說來，財政配置資源的效率首先應(yīng)該選擇一個可行的效率標(biāo)準(zhǔn)：資源配置效率=f(社會凈收益最大化)=社會所得-社會所失3070%X（政府支出）BAC75%80%30%25%20%Y（市場配置）31政府預(yù)算邊際社會效益AGGATNNTM邊際社會成本32效率原那么的權(quán)衡：332、社會性原那么〔公平原那么-教材P66〕社會性原那么要求財政支出實現(xiàn)平等、普遍的社會公平目標(biāo)。即財政支出應(yīng)成為給所有國民帶來普遍利益的支出，而不能只限于國民中特定個人和特定階層的利益，應(yīng)對所有的人給予均等利益。并依據(jù)受益能力原那么，實行同等情況同等待遇，不同情況不同對待的做法，通過適量的轉(zhuǎn)移性支出(補助性支出)，縮小社會財富分配不均的差距。343、政治性原那么〔教材P66〕根據(jù)政治性原那么的精神，政府只對私人或私人團體絕對辦不到的事項、私人或私人團體不應(yīng)該辦的事項、私人或私人團體不想辦的事項列入財政支出范圍，除此之外，政府不應(yīng)支出經(jīng)費。354、國民經(jīng)濟性原那么〔教材P66〕國民經(jīng)濟性原那么要求財政支出應(yīng)能促進國民經(jīng)濟的開展。通過財政支出的增減變化，調(diào)節(jié)社會供需的平衡，實現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟增長率的經(jīng)濟穩(wěn)定開展目標(biāo)?！沧⒁馍鲜鏊拇竽繕?biāo)〕36三、財政支出的分類我國政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補市場缺陷或者說對市場失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會對國防平安、社會秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會對社會公益事業(yè)如社會根底性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會保障等的需要；滿足社會對社會公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等的需要，等等。第二類是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，實際效率和公平兼顧的支出，等等。37東南大學(xué)遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第11講38〔一〕按政府的職能進行分類教材P67按政府職能進行分類，可分為國防支出、外交支出、行政支出、司法支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、債務(wù)支出和社會福利支出等。我國財政支出按國家職能分類，包括經(jīng)濟建設(shè)支出，教育、科學(xué)、文化、體育等事業(yè)開展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補助支出和其他支出。采用這種分類方法把財政支出同國家職能聯(lián)系起來，使得國家財政支出的責(zé)任明確，也可以反映出國家政治經(jīng)濟活動的全貌和各個時期國家職能與活動范圍的變化情況。39〔二〕按照財政支出的性質(zhì)分類1、分類〔1〕購置性支出購置性支出是指政府在市場上購置履行各種職能所需的商品和勞務(wù)的支出，包括購置日常行政活動所需的商品和勞務(wù)的支出，以及購置用于國家投資所需的商品和勞務(wù)的支出。遵循市場交易規(guī)那么。這類支出反映政府部門要占用、消耗一局部社會經(jīng)濟資源，并排斥私人及私人企、業(yè)占用、消耗這些資源的可能性。對生產(chǎn)、就業(yè)和社會總需求有著直接的影響，但對國民收入分配的影響是間接的。40〔2〕轉(zhuǎn)移支出〔轉(zhuǎn)移支付transfer〕轉(zhuǎn)移支付〔transfer〕，原意是指“轉(zhuǎn)移〞、“轉(zhuǎn)賬〞。狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級政府的財政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付本級支出；廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級政府的收入向上級的轉(zhuǎn)移。我們常說的轉(zhuǎn)移支付一般是狹義的。目前，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在一些西方國家的中央〔聯(lián)邦〕財政支出中占有相當(dāng)大的比重，如日本的轉(zhuǎn)移支付支出約占全國財力的一半，美國為20％。轉(zhuǎn)移支付已成為市場經(jīng)濟比較興旺的國家處理中央與地方政府之間財政關(guān)系的普遍做法和根本方式。412、購置性支出購置性支出是指政府在市場上購置履行各種職能所需的商品和勞務(wù)的支出，包括購置日常行政活動所需的商品和勞務(wù)的支出，以及購置用于國家投資所需的商品和勞務(wù)的支出?！?〕購置商品〔政府采購〕如加拿大自90年代以來，政府實行削減預(yù)算，各地為平衡財政收入和支出均采取節(jié)約支出方法，通過建立政府采購中心，統(tǒng)一招標(biāo)方式，事前競爭方式確定采購內(nèi)容及大額財政支出，社會效益和經(jīng)濟效益相當(dāng)顯著，節(jié)約了大筆支出資金。在我國對大宗的財政支出實行由政府集中統(tǒng)一采購的方法，引進市場機制，建立政府采購制度意義重大。42政府采購在我國的實施：據(jù)財政部提供的資料，我國從１９９５年開始政府采購制度的試點工作。近些年來，用于政府采購的資金每年增長幅度很大，開展勢頭良好，資金節(jié)約率到達１１％－１３％。從２０００年政府采購的工程構(gòu)成看，政府采購工程主要為各種貨物類采購，所占比重達６７％。其次為工程類采購和效勞類采購。從采購品工程看，多數(shù)集中在汽車、計算機、復(fù)印機等一些大宗通用產(chǎn)品。去年全國政府采購汽車３．９５萬輛，計算機２１．２萬臺，兩項采購金額約占總規(guī)模的２０％。

據(jù)介紹，今年我國將進一步擴大政府采購的規(guī)模和范圍，逐步將大型商品、跨部門通用商品以及投資額較大的工程納入政府采購范圍，力爭采購規(guī)模比去年翻一番?！残氯A社2001-10-25〕43〔2〕機構(gòu)改革機構(gòu)改革的目的是進一步控制人員經(jīng)費支出。我國供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財政負擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為156∶1。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人;而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人;50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增18.9%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,全國近一半的縣財政為“吃飯〞財政,政府根本拿不出資金用于提供公共效勞。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。44國外的做法：克林頓政府近年來大幅度成功裁員(裁了28萬人)的作法,給我們以很大啟示。其具體做法是:將政府一些機構(gòu)成建制轉(zhuǎn)移出政府,實行企業(yè)化管理,與國家財政脫鉤;鼓勵提前退休,對一些年齡較大、業(yè)績平平且工作年滿30年的公務(wù)員,允許其提前退休;對自愿脫離政府的公職人員,采取一次補助的方法,讓其自謀職業(yè),平均每人補助25萬美元;對裁減下來的公務(wù)員,政府為他們提供培訓(xùn)和咨詢,促其盡快重新就業(yè)等。[資料來源]；向世聰〔2000年，對我國政府機構(gòu)改革的幾點思考〕453、轉(zhuǎn)移支出政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實質(zhì)而言，是各地區(qū)間橫向的財力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟上較興旺的地區(qū)把政府組織的局部收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟開展較落后的地區(qū)。但是，由于這種財力再分配行為不是各地區(qū)政府之間的自發(fā)的授受關(guān)系，而是表現(xiàn)為國家意志，所以沒有任何一個國家的政府轉(zhuǎn)移支付制度采取單一的各地區(qū)政府之間財力的平行轉(zhuǎn)移。根據(jù)國際上的經(jīng)驗，政府間轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種：〔1〕單一的自上而下的縱向模式即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財政收支平穩(wěn)狀況和實施宏觀調(diào)控政策的需要，將集中起來的局部財政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間的財力配置的相互均等。46〔2〕以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式即對于政府間的轉(zhuǎn)移支付，中央不僅統(tǒng)一立法，并且直接通過特定手段進行轉(zhuǎn)移支付，但同時又負責(zé)組織地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移支付。其中縱向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向的轉(zhuǎn)移支付那么主要用于財政落后地區(qū)公共開支缺乏問題。實際上，我國長期以來就是通過單一的自上而下的縱向模式實施政府間轉(zhuǎn)移支付的。而且，目前世界上多數(shù)國家的政府間轉(zhuǎn)移支付也都是采取這種方式進行的，區(qū)別在于我國以往實行的單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必要的法律標(biāo)準(zhǔn)，透明度較低、穩(wěn)定性差，而其他國家那么將其法制化了。47〔3〕我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡、縮小地區(qū)間經(jīng)濟開展的差距，促進區(qū)域間的均衡開展。重點用于經(jīng)濟欠興旺省份，能源、交通、環(huán)保等根底設(shè)施以及教育、科技、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障事業(yè)。在均衡目標(biāo)的實現(xiàn)上應(yīng)分三步走：初始階段，除了國防費用、行政經(jīng)費、教育經(jīng)費等少數(shù)工程到達均等化標(biāo)準(zhǔn)之外，其他公共效勞開支均應(yīng)到達較低標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，將公共效勞開支均等化的工程逐漸擴大到科技、衛(wèi)生、社會保障等開支；第三階段，實現(xiàn)全部公共開支工程到達全國的均等標(biāo)準(zhǔn)。48〔三〕按照財政支出的目的性分類1、分類按照財政支出的目的性可分為預(yù)防性支出和創(chuàng)造性支出兩類。2、預(yù)防性支出預(yù)防性支出是指用于維護社會秩序安定和保衛(wèi)國家平安的支出，主要包括國防、警察、法院、監(jiān)獄與政府行政部門的支出。3、創(chuàng)造性支出創(chuàng)造性支出是指用于改善人民生活，使社會秩序更為穩(wěn)定、經(jīng)濟更加開展的支出，主要包括經(jīng)濟、文教、衛(wèi)生和社會福利等方面的支出。按財政支出的目的性進行分類有助于對財政支出的去向及在經(jīng)濟生活中的作用進行分析和研究。49〔四〕按照財政支出的用途分類按財政支出的用途分類方法，通常是在按政府職能分類的根底上，再對某些較大、較綜合的具體工程進行細分。國家預(yù)算支出科目一般分為政府公共支出與國有資產(chǎn)經(jīng)營支出兩大局部。政府公共支出通常包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等各項事業(yè)費支出，國家行政、國防、外交、公檢法、武警部隊等項支出，價格補貼支出，撫恤和社會救濟支出，其他社會公共支出，預(yù)備費列支，以及本級預(yù)算轉(zhuǎn)移支付給下級的支出和上解上級支出。國有資產(chǎn)經(jīng)營支出通常包括根本建設(shè)國家資本金支出，企業(yè)挖潛改造國家資本金支出，科技三項費用，增撥企業(yè)流動資金，地質(zhì)勘探費，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，城鄉(xiāng)維護建設(shè)支出，支援不興旺地區(qū)開展資金，商業(yè)部門簡易建筑支出和國內(nèi)、國外債務(wù)還本付息支出等。按財政支出的用途進行分類，便于各項具體支出的安排、管理和監(jiān)督。50第二節(jié)財政支出的增長與控制一、財政支出增長的成因分析國民經(jīng)濟開展的一定水平，客觀上要求社會必須提供與之適應(yīng)的一定比例的資源，用于提供社會公共事務(wù)，以滿足一定經(jīng)濟開展水平下的社會共同需要。國民經(jīng)濟開展對社會公共事務(wù)的需求之間的關(guān)系不存在固定的模式，但總的趨勢是，國民經(jīng)濟開展水平越高，對社會公共事務(wù)的需求量越大，從而導(dǎo)致財政資源外在比例的提高。在現(xiàn)實的社會經(jīng)濟生活中，政府財政支出不斷增長的原因可從兩個方面進行分析，一是財政支出需要方面的原因；二是財政資源供給方面的原因。51(一)財政支出需要方面的原因1．國防費用的增加國防費用的增加是各國財政支出增加的重要原因。國防費用的絕對量不斷增長是世界各國的共同趨勢，軍費增加主要是因為現(xiàn)代武器裝備高科技含量越來越高，其價格日趨昂貴，以及各國為爭奪與反爭奪政治經(jīng)濟利益而競相擴充軍備所致。

522．國家機構(gòu)的膨脹國家機構(gòu)的膨脹導(dǎo)致行政費用增加，它不僅包括由于政府職能的擴大而需相應(yīng)增加機構(gòu)、人員所造成的行政費用支出增長，也包括由于行政機構(gòu)人浮于事、行政效率低下所造成的行政費用開支增大?！苍谖覈?，行政經(jīng)費的增加使得財政支出具有吃飯財政的稱謂〕533．政府公共投資的增長隨著國家社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的開展，政府對社會政治經(jīng)濟的干預(yù)能力逐漸增強。為加快國家社會經(jīng)濟的開展，政府都大力投資于根底產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)上，從而造成財政支出的急劇增加。4．社會福利事業(yè)的擴增政府對社會福利的支出在國家財政支出中的地位日趨重要，在某些國家，社會福利支出已成為最大的一項支出。社會福利支出包括社會保險與社會救濟支出和文教醫(yī)衛(wèi)方面的支出。提高全民族的文化素質(zhì)和健康水平，提高貧困和殘疾公民的生活待遇是政府面臨的日益緊迫的任務(wù)，因而社會福利的支出也呈上升趨勢。545、人口增長的壓力

人口增長也是財政支出增加的重要原因。隨著人口的增加，人們對文化、教育、就業(yè)訓(xùn)練、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會福利等方面的需求也不斷增加，政府行政管理和社會管理所需的費用也增加較多，這些都會造成財政支出的擴大。6、通貨膨脹的壓力通貨膨脹是世界性的普遍現(xiàn)象，各國物價變動的長期趨勢都是上升的。由于物價上漲，使政府購置商品和勞務(wù)的總價格上升，政府債務(wù)管理費用和還本付息支出增加，從而導(dǎo)致政府財政支出增長。55(二)財政資源供給方面的因素1、國民收入的增加政府的財政收入歸根到底來自國民收入的分配。隨著社會勞動生產(chǎn)率的不斷提高，國民收入也會相應(yīng)增加，政府財政收入的根本來源也就不斷擴大，進而為擴大財政支出提供了保證。2、稅收制度的強化各國政府通過改革現(xiàn)行的稅收制度，加強稅收征管，使政府稅收收入增多，也是刺激財政支出膨脹的因素。56

3、公債發(fā)行的增加隨著資本市場、證券市場的進一步開展，為政府發(fā)行公債提供了有利條件。由于公債政策觀念的改變，公債作為彌補財政支出缺乏和調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟的有效手段而被各國政府普遍采用，以保證財政支出的需要，這成為助長財政支出增長的主要因素之一。4、財政性貨幣的增發(fā)政府在遇到財政嚴(yán)重虧空的情況時常把增發(fā)紙幣作為彌補財政赤字的手段之一。由于增發(fā)紙幣遇到的輿論反對性可能少于發(fā)行公債，且比發(fā)行公債容易，又沒有還本付息的經(jīng)濟負擔(dān)，因而增發(fā)紙幣是政府最方便的籌資手段，它對財政支出的膨脹起著顯著的刺激作用。57二、財政支出的控制

(一)財政支出控制的必要性研究說明，財政支出的增長對國民經(jīng)濟的增長會產(chǎn)生正效應(yīng)，但過度的財政支出增長那么會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生負作用，其結(jié)果與政府的意愿相反。因此，有必要對財政支出的增加進行適當(dāng)控制。

581．過度的政府財政支出會影響其他利益主體的經(jīng)濟選擇其理由有三個方面：(1)政府提供過多的社會福利保障會導(dǎo)致公眾解除個人的預(yù)防動機，不再考慮今后因失業(yè)或老弱病殘而喪失工作時機或能力時的困難，進而只偏重消費而放棄儲蓄，對未來的安排完全依賴于國家的福利保障。過度“輸血〞功能并未形成“造血〞機制(2)過度的財政支出可能會因阻礙市場機制運行而限制消費者的選擇。如政府提供的公共商品和效勞不一定會受到市場歡送，而稅收卻可能抑制本來會購置的商品和勞務(wù)。(3)政府提供的某些公共商品和效勞由于有財政補貼而低價供給，因而可能會使消費者低估政府提供的商品和效勞的真實本錢，客觀上起到鼓勵人們過度消費這類公共商品和效勞。592．產(chǎn)生“擠出效應(yīng)〞作用所謂“擠出效面’是指增加某一數(shù)量的財政支出，會減少相應(yīng)數(shù)量的私人投資，因而社會總需求保持不變，說明財政支出對經(jīng)濟沒有調(diào)節(jié)作用。

60“擠出效應(yīng)〞產(chǎn)生的原因(1)如果政府財政支出的資金來自納稅人繳納的稅款，那么財政支出的增加與它排擠掉的納稅人的支出是等量的。(2)如果政府財政支出的資金來自公債債權(quán)人認購的錢款，那么財政支出的增加也會擠掉社會其他利益主體的相應(yīng)支出額。(3)無論政府財政支出的資金是用何種方法籌集的，只要社會貨幣供給量根本保持不變，那么財政支出的“擠出效應(yīng)〞就會客觀存在。61

3．過度的財政支出會導(dǎo)致通貨膨脹

伴隨著政府財政支出的過度增加，就需要通過增發(fā)公債和增發(fā)紙幣方式來抵補因稅收等經(jīng)常收入的缺乏。如果公債不能由非銀行的機構(gòu)、部門和個人全部承購，那么不可防止地要由銀行承購。而銀行承購過多的公債可能會形成銀行存款多倍擴張，導(dǎo)致貨幣供給量增加，往往會造成通貨膨脹。624．過度的財政支出會影響國際收支的穩(wěn)定財政支出的過度增加，會刺激企業(yè)借款需求的上升，導(dǎo)致利率上升和外資流入。這會造成對本國貨幣的需求增加，匯率提高，導(dǎo)致進口容易出口困難，形成國際收支逆差。63東南大學(xué)遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第12講64

(二)財政支出控制的形式

政府財政支出的每個工程實質(zhì)上都包含了它所應(yīng)到達的目標(biāo)，為了使每項財政支出到達規(guī)定的目標(biāo)和最正確的社會經(jīng)濟效益，必須對財政支出進行控制。由于財政支出的控制受國家立法、公共輿論和各方之間利益沖突等多方因素的影響，因此，必須選擇恰當(dāng)?shù)呢斦С隹刂菩问健?5東南大學(xué)遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第07講661．直接控制直接控制是指財政支出由中央機構(gòu)直接控制，并自上而下形成一整套管理機構(gòu)。有效的直接控制至少應(yīng)具備三個前提條件：一是中央控制機構(gòu)能夠事前全面、準(zhǔn)確、及時掌握有關(guān)社會政治經(jīng)濟以及財政支出投入產(chǎn)出效益等全部真實信息；二是由一批高素質(zhì)、精通各方面財政支出專業(yè)知識的專家為各項財政支出作出正確的決策并制定相應(yīng)的方案；三是各級政府機構(gòu)和管理人員能不折不扣地執(zhí)行方案。但要做到這三點是很難的。同時中央高度集中控制也會帶來負作用，造成對中央預(yù)算的過度依賴，不易分清責(zé)任。因此，一般認為應(yīng)減少中央集權(quán)化，適當(dāng)分權(quán)化，既保證中央政府的宏觀調(diào)控能力又能調(diào)動地方政府的積極性，使財政支出控制更加有效。672．刺激性控制刺激性控制是指政府安排某項財政支出時設(shè)置刺激性措施來控制財政的支出。如政府在開展農(nóng)田水利工程工程時，可通過適當(dāng)減免稅收或給予貼補方式以刺激農(nóng)民參與興修水利的熱情和投人，提高財政支出的效益。刺激性控制的使用有一定的局限性，它只能在某項財政支出的本錢、效益能較精確核算、并能具有較強刺激程度的條件下才能實行。因此它只能選擇性地加以運用。683．協(xié)調(diào)控制協(xié)調(diào)控制就是強調(diào)應(yīng)把中央財政部門和財政支出用款單位之間的相互協(xié)調(diào)作為制定、執(zhí)行、控制財政支出方案的政策根底，使中央財政政策在各財政支出用款單位間產(chǎn)生更大的效果。從理論上講，協(xié)調(diào)控制應(yīng)能起到既克服中央集權(quán)控制的內(nèi)在缺陷，又能防止分權(quán)控制弱化中央財政政策實施的作用，但這種協(xié)調(diào)控制的和諧關(guān)系較難形成。因此，協(xié)調(diào)控制的使用也具有一定的局限性。694．政策控制政策控制是國家權(quán)力機構(gòu)批準(zhǔn)推行的政府財政政策對財政支出的控制。目的：實現(xiàn)社會總需求和總供給的平衡。一般認為，政府在實行緊縮性財政政策、擴張性財政政策和中性財政政策時不僅規(guī)定了財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而且也規(guī)定了控制支出的方式。如實行緊縮性財政政策時，就必須減少政府購置性支出和各種轉(zhuǎn)移支出，壓縮社會總需求，才能實現(xiàn)控制盈余預(yù)算。70(二)控制財政支出的具體方法各國對財政支出的控制主要有指明基金用途、支出和控制公共工程的預(yù)算支出等三種具體方法。1、指明基金用途法〔1〕概念也稱為?？顚Ｓ?，指明基金用途是指通過立法等手段指定某種財政專項基金的具體用途，一般不得挪作他用。它是政府控制財政支出經(jīng)常采用的一種方法。指明基金用途又分為兩種類型：一種是從稅收中抽取一定百分比的收人指定具體用途；另一種是規(guī)定用于某項特殊基金的具體數(shù)額。各國在采用這一方法時都依據(jù)本國情況來決定基金用途的范圍和基金數(shù)量大小，有的國家基金用途范圍較廣，有的國家那么較窄。71〔2〕利弊分析指明基金用途的優(yōu)點是：可以控制財政支出的范圍和數(shù)量界限；有助于將本錢與效益直接聯(lián)系起來，提高資金效益；減少年度財政預(yù)算配置中的不確定性，有利于預(yù)算用款單位事先規(guī)劃和執(zhí)行預(yù)算。其缺點為：一是影響財政資金的靈活使用。各種基金的使用受外部環(huán)境變化因素的影響，會出現(xiàn)某種用途的基金過多，而另一種用途的基金缺乏，而二者之間又無法調(diào)配使用的現(xiàn)象。二是影響財政政策的執(zhí)行效果。在實行緊縮性財政政策時，因無法消除指定用途基金的支出而影響財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)。三是可能導(dǎo)致中央預(yù)算控制的弱化。指明用途的基金過多，會導(dǎo)致用款單位逃避國家預(yù)算管理控制，削弱中央政府和財政的宏觀調(diào)控能力。因此采用指明基金用途方法應(yīng)是有限制的。722．控制人員預(yù)算支出對使用預(yù)算經(jīng)費的政府行政部門和公共事業(yè)部門的支出實施管理，是各國財政部門的重要職責(zé)之一。政府雇員的迅速增加是世界各國普遍存在的現(xiàn)象，政府預(yù)算的很大一局部花在了工資和薪金上，因此控制人員預(yù)算支出成為支出控制中的一個重要組成局部?？刂迫藛T預(yù)算支出主要從三個方面進行：(1)制定政府各部門的合理人員編制數(shù)，并根據(jù)政府職能的要求和財政資源的限度適當(dāng)控制政府雇員的增長率。(2)理清權(quán)責(zé)，精簡機構(gòu)，逐步去除機構(gòu)的臃腫和多余的人員。(3)結(jié)合國家經(jīng)濟增長、收人分配方面的政策目標(biāo)制定合理的政府工資結(jié)構(gòu)。733．控制公共工程的預(yù)算支出

控制公共工程預(yù)算也是政府控制支出的一種重要方法。各國政府在公共工程方面的支出近年來呈明顯的上升趨勢，在財政支出中的比重也逐年提高。在公共工程支出中還可以看到公共工程的本錢呈迅速上升的趨勢，并且公共工程選擇不當(dāng)、效益低下的事也時有發(fā)生。公共工程投資過度會造成社會經(jīng)濟開展失衡和通貨膨脹，因此，對公共工程建設(shè)也必須加強控制。74控制公共工程的預(yù)算支出應(yīng)從三個方面著手：(1)在國家財政資源許可范圍內(nèi)，加強對公共工程工程的可行性論證研究。通過可行性研究分析，選擇正確的公共工程工程，確定合理的工程本錢，制定有效的公共工程的預(yù)算并加以嚴(yán)格控制。(2)保證公共工程所需的資金來源并能及時到位，使工程能順利施工并按期完工。(3)選擇最為經(jīng)濟的承建方式，提高資金的使用效率。75第三節(jié)財政支出的經(jīng)濟分析

[本章提要]一般認為，政府部門制定決策和私人部門制定決策是十分不同的。在私人部門中，市場機制的作用可以使其開支和生產(chǎn)的決策到達最優(yōu)狀態(tài)，而在政府部門中，決策是通過政治程序由政府方案機制制定的，市場機制對于財政資金的分配使用并不起作用。雖然客觀上不存在市場機制，但經(jīng)濟學(xué)家們試圖用市場機制對財政支出進行分析和決策，導(dǎo)致產(chǎn)生了所謂模擬經(jīng)濟分析的方法。對財政支出的經(jīng)濟分析，一般是從兩個方面進行的，一是從宏觀的角度，就整體的財政支出決策對社會資源配置的影響進行分析，二是從微觀的角度，就某一工程或方案的財政支出決策對社會資源配置的影響進行分析。76一、宏觀角度的經(jīng)濟分析政府制定的財政收支的決策，實質(zhì)上是將私人部門的局部資源轉(zhuǎn)移到政府部門，并由政府加以集中使用的決策。因此，它具有一個資源配置的效率問題。社會局部資源既可以由政府部門集中使用，也可以由私人部門自行使用。使用的結(jié)果都會產(chǎn)生相應(yīng)的效益。如果政府部門占用資源產(chǎn)生的效益大于私人部門使用資源所能到達的效益，即大于社會時機本錢，那么這些資源的配置就具有效率，就應(yīng)當(dāng)由政府部門替代私人部門來集中使用。假設(shè)小于社會時機本錢，那么稱為缺乏效率，而應(yīng)由私人部門自行使用。只有當(dāng)使用同樣的資源都能產(chǎn)生同等的效益時，那么稱社會資源配置處于最正確狀態(tài)。因此，政府制定財政收支決策時，需對資源由政府部門使用和由私人部門使用所能到達的效益進行比較而定，以提高資源配置的效率。此法也稱為社會時機本錢分析法。77二、微觀角度的經(jīng)濟分析由于財政支出工程千差萬別，支出效益的表現(xiàn)形式各不相同，因而衡量財政支出效益可以采取多種方法，主要有本錢與效益分析法、最低費用選擇法和公共商品效勞收費法。(—)本錢與效益分析法本錢與效益分析法是指通過市場價格和“影子價格〞來全面權(quán)衡各投資工程的社會本錢和社會效益，并用各種方法將本錢和效益折合成現(xiàn)值，然后對本錢現(xiàn)值與效益現(xiàn)值進行比較，假設(shè)本錢現(xiàn)值與效益現(xiàn)值的代數(shù)和越大，或效益現(xiàn)值與本錢現(xiàn)值的比值越大，那么該工程愈可行，優(yōu)先選擇程度越高。781．本錢與效益法的根本原理和方法本錢與效益分析中有兩類標(biāo)準(zhǔn)，一是效率標(biāo)準(zhǔn)，即財政支出彌補市場不完全性和外部影響這兩個因素造成的市場失靈的分析。二是非效率標(biāo)準(zhǔn)，即在由于非市場性目標(biāo)存在造成市場失靈的情況下存在大量不確定因素的情況下，如何選擇財政支出的問題。(1)本錢與效益分析中的效率標(biāo)準(zhǔn)。社會本錢與社會效益都是很復(fù)雜的，要比較各個工程的本錢與效益，就必須先對本錢與效益進行全面、深入的分析和鑒定，只有正確核算出本錢與效益，才能客觀、公正地進行工程的比較與取舍。根據(jù)本錢與效益性質(zhì)的不同，可劃分為假設(shè)干不同的類別。79第一類為實質(zhì)性的和金融性的本錢與效益。實質(zhì)性的本錢與效益是指財政支出工程的最終消費者所取得的實際損失或收益，它反映社會福利絕對值的一種減少或增加。金融性的本錢與效益是指由于某一財政支出工程的實施而導(dǎo)致相對價格變化之后所引起的金錢上的相對損失或收益，其結(jié)果是一方面的所得來自其他方的所失，整個社會的實際財富并未發(fā)生變動。例如，由于公路的建造，使公路沿線土地價格上漲，那么土地出售者所得到的溢價收人正好與土地購置者購置高價土地的損失相抵消，社會真實財富并未增加。因此，在進行本錢與效益分析時，應(yīng)僅考慮實質(zhì)性的本錢與效益。80第二類為直接的和間接的本錢與效益。實質(zhì)性的本錢與效益又可劃分為直接的和間接的本錢與效益。直接的本錢與效益是指與某一財政支出工程的主要目標(biāo)直接相關(guān)的本錢或效益。間接的本錢與效益是指與該工程的非主要目標(biāo)相關(guān)的本錢或效益，帶有一種副產(chǎn)品的性質(zhì)。例如，一項河流開發(fā)方案的直接目標(biāo)是控制河水，起防洪作用，與其相應(yīng)的本錢與效益是直接的；但防洪工程的建造給毗連地區(qū)帶來的動力供給、農(nóng)田灌溉、土壤侵蝕防護等方面的本錢或收益，就是間接的本錢與效益。81第三類為有形的和無形的本錢與效益。有形的本錢與效益是指可以用市場價格加以衡量的本錢與效益。無形的本錢與效益那么是指不能按市場價格加以衡量的本錢與效益。例如，灌溉工程所造成的農(nóng)田增產(chǎn)是有形效益，而形成的區(qū)域美化那么是無形效益。無論是有形的還是無形的本錢與效益，只有對社會產(chǎn)生實質(zhì)性的本錢與效益時才計人本錢與效益分析法中。

82第四類為最終的和中間的本錢與效益。最終本錢是指財政支出工程給消費者直接負擔(dān)的本錢，最終效益是指財政支出工程為消費者直接提供的利益。中間本錢是指生產(chǎn)者負擔(dān)的本錢。中間效益是指有利于生產(chǎn)其他產(chǎn)品的利益。例如，氣象臺提供的天氣預(yù)報，對外出旅游者而言屬于最終效益，而對航運業(yè)而言那么屬于中間效益。83第五類為內(nèi)部的和外部的本錢與效益。內(nèi)部的本錢與效益是指在某項財政支出方案實施的管轄范圍內(nèi)所產(chǎn)生的本錢與效益。外部的本錢與效益是指在財政支出方案實施的管轄范圍之外所產(chǎn)生的本錢與效益。例如，河流上游地區(qū)的防洪工程產(chǎn)生該地區(qū)的內(nèi)部效益，但下游地區(qū)也得到防洪的利益，產(chǎn)生外部的效益。84(2)本錢與效益分析中的非效率標(biāo)準(zhǔn)政府進行公共投資的目的不僅在于提高經(jīng)濟效益，還應(yīng)該包括促使收入分配公平、改善社會環(huán)境質(zhì)量、加強國防平安能力等非效率效應(yīng)的因素，這些因素往往成為影響政府財政決策的關(guān)鍵因素。

85非效率效應(yīng)的出現(xiàn)是由于經(jīng)濟上不具有可比性社會目標(biāo)的存在。在當(dāng)今社會經(jīng)濟生活中，政府面臨許多諸如提高就業(yè)水平與抑制通貨膨脹等兩難選擇的問題。由于存在大量的不確定因素以及不同利益集團的偏好差異，使政府難以依據(jù)經(jīng)濟效率標(biāo)準(zhǔn)在兩個目標(biāo)之間進行衡量和判斷，從而影響政府在兩個目標(biāo)中進行選擇。例如，衡量建造一個公園工程可能帶來的娛樂收益，可以根據(jù)公園開放后第1年中的游人數(shù)乘以每人的門票價格得到第1年的收益，并以此為根底預(yù)算未來年度的收益。但以后年度內(nèi)游人數(shù)受當(dāng)年的降雨、降雪等不確定因素的影響很大，因而以第1年度游人數(shù)所進行的判斷可能很不準(zhǔn)確。對這些不確定因素的處理，一般借助概率分布來推算預(yù)期的本錢與效益。86(3)本錢與效益分析的步驟政府財政支出工程可能有多個可選擇的工程，每一工程可能也會有多個可選擇的方案，那么其本錢與效益分析通常按照以下步驟進行：第一步，計算各個工程或方案的效益與本錢。這是一項比較復(fù)雜的工作。要將各個工程或方案的各類本錢與效益詳盡地計算出來，完整地表達每一個工程或方案的社會總本錢與社會總效益，并將其折算成現(xiàn)值。第二步，計算各個工程或方案的效益與本錢之差或比率。如果對每個工程或方案都核算出效益與本錢的總金額，那就可以計算效益與本錢之差或比率。凡效益與本錢之差小于零或效益與本錢比率小于1的工程或方案在經(jīng)濟上都是不可行的。87第三步，確定各個工程或方案的優(yōu)劣次序。計算出效益與本錢之差或比率后，就可以據(jù)此確定各個工程或方案的優(yōu)劣次序。無論是效益與本錢之差還是效益與本錢比率，都是值越大越好，優(yōu)劣次序確實定可以按照數(shù)值的大小排列。第四步，進行各個工程或方案的選擇和決策。工程或方案的選擇或決策，以優(yōu)劣排序為依據(jù)，并根據(jù)其限制條件情況而綜合考慮。882．本錢與效益分析法的評價本錢與效益分析法作為財政支出經(jīng)濟分析的一種重要手段的意義在于有助于糾正那種只顧需要、不管本錢大小的傾向。在某些情況下，有些財政支出的工程確實是需要的，但假設(shè)考慮其本錢在價值上卻是不值得的，必須放棄。因為財政收入有限，假設(shè)過分強調(diào)需要無助于使財政支出的效果到達最優(yōu)。同時也有助于糾正那種只考慮本錢而不管效益如何的傾向。在某些情況下，即使有些財政支出工程的本錢相當(dāng)大，但其效益更大，在經(jīng)濟上這種工程就是可行的，應(yīng)該選取?？傊惧X與效益分析法要求對財政支出工程進行全面綜合的分析比較，正確地核算財政資金的效果。89局限性但本錢與效益分析法的適用范圍是很有限的。因為對許多政府活動領(lǐng)域的效益用貨幣計量來進行分析是很困難的，如國防、太空研究、警察和司法裁決等方面是很難度量出貨幣效益的。教育、住宅建設(shè)和公路，雖然被認為可提供巨大的貨幣效益，但迄今也沒有可靠的測量方法。它們的效益擴散得很廣泛，而且有一局部是屬于非經(jīng)濟性質(zhì)的。因此，本錢與效益分析法一般只適用于防洪、電力生產(chǎn)、郵政、一些運輸和娛樂設(shè)施等工程上，即一般只適用于那些效益主要是經(jīng)濟性質(zhì)的、有形的、而且可以用貨幣測量的財政支出工程上。90(二)最低費用選擇法

911．最低費用選擇的內(nèi)容最低費用選擇法運用最低費用選擇法選擇最優(yōu)的財政支出工程的步驟，同本錢與效益分析法的步驟大致相同，但由于最低費用選擇法不要求計算支出的效益，而只計算有形費用，故分析的內(nèi)容相對簡單一些。〔1〕根據(jù)國家規(guī)定的建設(shè)目標(biāo)，在保證目的不變的條件下，提出多種備選方案，以貨幣為統(tǒng)一計量尺度，分別計算出備選方案的各種有形費用。在計算不同備選方案的費用過程中，如果涉及壟斷價格，也要運用影子價格消除其包含的不合理的價格因素；如果是多年投資的工程，也要用貼現(xiàn)法換算出“費用流〞的現(xiàn)值，以保證各個不同的備選工程費用的可比性?！?〕按照優(yōu)前劣后的順序列表供決策者選擇。92舉例說明現(xiàn)以美國的一項軍事支出為例說明最低費用選擇法的內(nèi)容。美國為了軍事上確保盛產(chǎn)石油的波斯灣地區(qū)的“平安〞，提出了以下四個到達上述目的的備選方案：(1)派駐軍隊。即派遣一定數(shù)量的美軍駐扎在波斯灣地區(qū)，并配備所有應(yīng)當(dāng)配備的武器裝備和補給物質(zhì)?！?〕維持印度洋的海外基地。即維持原有的建立在印度洋中的海外軍事基地，在那里駐扎美軍，并貯備武器彈藥和后勤物質(zhì)，配備能夠快速運送軍隊到波斯灣“出事〞地區(qū)的海上運輸艦隊。(3)外鄉(xiāng)屯兵。即在美國外鄉(xiāng)保持強大的軍隊，但要投資建造大型噴氣運輸機，以便隨時把軍隊和補給物質(zhì)運送到波斯灣的“出事〞地區(qū)。(4)在波斯灣修建戰(zhàn)備倉庫。即在波斯灣的適當(dāng)?shù)貐^(qū)投資建設(shè)倉庫，貯備大量的戰(zhàn)備物質(zhì)，如汽油、彈藥等，如果出事