公共政策-第1章1

公共政策主講人：社科部

張新光E－me：zxg1818@163.com辦公電話：87616128大家關(guān)心的問(wèn)題有關(guān)參考書(shū)《公共政策學(xué)》王騷主編天津大學(xué)出版社2011年有關(guān)教學(xué)有關(guān)實(shí)踐有關(guān)考試第一章

政策與公共政策公共政策（PublicPolicy）是人類社會(huì)活動(dòng)的組織性、計(jì)劃性、目標(biāo)性的集中體現(xiàn)。研究公共政策，對(duì)于分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，都具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。第一節(jié)基本概念的含義一、“公共”概念的認(rèn)識(shí)1951年，美國(guó)著名政治學(xué)家哈羅德·D·拉斯韋爾（HaroldD.Lasswell）和丹尼爾·拉納（DanielLerner）合編的《政策科學(xué)：范圍與方法的最新發(fā)展》（ThePolicySciences：RecentDevelopmentsinScopeandMethod）一書(shū)正式出版，標(biāo)志著政策科學(xué)的誕生。哈羅德·D·拉斯韋爾公共政策的“公共性”在中國(guó)古代，所謂政策就是指治理國(guó)家、處理政事的計(jì)謀和方略?，F(xiàn)代民主國(guó)家的政策才是公共政策。其公共性表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）以體現(xiàn)共同意愿為總體標(biāo)準(zhǔn)（2）以解決社會(huì)公共問(wèn)題為目標(biāo)（3）形成過(guò)程經(jīng)由法定的民主政治程序（4）由國(guó)家政府或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公共職能部門(mén)具體制定和推行。公共政策的多種闡釋羅伯特·艾斯頓：公共政策是圍繞政府的環(huán)境因素相互作用的過(guò)程與結(jié)果?！豆舱叩乃悸罚赫哳I(lǐng)導(dǎo)之研究》托馬斯·戴伊：“公共政策是政府決定去做或不決定去做某一事情的行為傾向。”《公共政策的理解》臺(tái)灣伍啟元：“政策是行動(dòng)或活動(dòng)的指引、引導(dǎo)或指示，公共政策是一個(gè)政府對(duì)公私行動(dòng)所采取的指引?！睆?qiáng)調(diào)的是規(guī)范功能。公共政策的多種闡釋伍德羅.威爾遜認(rèn)為:公共政策是政治家即立法權(quán)者制定的、而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。強(qiáng)調(diào)的是政治是公共意志的表達(dá)，而行政則是公共意志的執(zhí)行。哈羅德·D·拉斯韋爾和卡普蘭在《權(quán)力與社會(huì)》中指出：政策是一種為某項(xiàng)目標(biāo)、價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)的計(jì)劃。強(qiáng)調(diào)的是：公共政策的目標(biāo)取向、價(jià)值取向和實(shí)踐取向。公共政策的多種闡釋戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配。所謂價(jià)值則是社會(huì)上一般人都想得到的有形或無(wú)形的東西，如權(quán)力、財(cái)富、技能、知識(shí)、安全、聲望等。這一界定突出三個(gè)方面的思想：制定公共政策是為了對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行分配；分配的范圍涉及全社會(huì)成員；分配的主體是政府這樣的社會(huì)公共權(quán)威，其分配的影響力具有強(qiáng)制性。日本藥師寺泰藏：公共政策是像云一樣飄忽不定的，對(duì)其研究分析的目的就是要抓住問(wèn)題、把握問(wèn)題，制定對(duì)策指導(dǎo)人的行為去解決問(wèn)題，無(wú)須進(jìn)行概念的解釋。公共政策的涵義公共政策就是以政府為代表的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的解決，通過(guò)民主政治程序制定和執(zhí)行的行動(dòng)方針和行為準(zhǔn)則。它具體表現(xiàn)為一系列的法令、策略、條例、措施等。這一定義包括以下內(nèi)容：1、公共政策是政府等社會(huì)公共權(quán)威的一種行為。2、公共政策是政府等社會(huì)公共權(quán)威為解決社會(huì)公共問(wèn)題而作出的選擇行為。3、公共政策是政府等社會(huì)公共權(quán)威按照民主政治程序作出的一定的行為準(zhǔn)則。公共政策表現(xiàn)形式具體表現(xiàn)為方針、路線、規(guī)劃、規(guī)章、調(diào)理、辦法、方法以及法律法規(guī)。與法律的區(qū)別法律是經(jīng)過(guò)一定時(shí)間實(shí)踐檢驗(yàn)的、以相對(duì)穩(wěn)定的形式體現(xiàn)的公共政策；政策是法律的基礎(chǔ)；在執(zhí)行過(guò)程中，政策比法律具有更大的靈活性。二、公共政策的社會(huì)作用與特征公共政策與國(guó)家政治政治系統(tǒng)的運(yùn)作，最終的目的和結(jié)果就是要輸出滿足公共需求的公共政策。阿爾蒙德認(rèn)為，政治系統(tǒng)的功能包括政治社會(huì)社會(huì)化、政治更新和利益整合，而發(fā)揮這些功能的主要手段就是輸出相應(yīng)的公共政策。二、公共政策的社會(huì)作用與特征控制指引社會(huì)行為控制與指引社會(huì)行為無(wú)形的手有形的手法律形式的制定非法律形式的制定國(guó)際行為準(zhǔn)則其它有形因素市場(chǎng)規(guī)律自然法則國(guó)情現(xiàn)狀意識(shí)形態(tài)民意輿論社會(huì)權(quán)威其它因素二、公共政策的社會(huì)作用與特征保障社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展二、公共政策的社會(huì)作用與特征1、階級(jí)性和公共性階級(jí)性是公共政策的本質(zhì)特征。公共性是指公共政策總要體現(xiàn)最廣大民眾的意愿并代表最廣大民眾的利益，解決民眾最關(guān)心的公共問(wèn)題。2、強(qiáng)制性權(quán)威性公共政策是一種有約束力的行動(dòng)準(zhǔn)則和行為規(guī)范。公共政策作為社會(huì)公共權(quán)威所選擇或制定的一種行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則，有其合法性基礎(chǔ)并且具有權(quán)威性，因而它對(duì)于社會(huì)成員特別是目標(biāo)團(tuán)體具有約束性和強(qiáng)制力。2、目標(biāo)性目標(biāo)是一切社會(huì)活動(dòng)最終要的構(gòu)成要素，是組織活動(dòng)的靈魂。在公共政策中，目標(biāo)集中體現(xiàn)了社會(huì)成員的需要和利益追求。二、公共政策的基本特征4、實(shí)效性是指公共政策都有實(shí)際效益的要求，即政策過(guò)程中包含著成本費(fèi)用和效益的關(guān)系。5、原則性與靈活性6、動(dòng)態(tài)過(guò)程性三、公共政策的分類分類的角度分類從政策層次的角度總政策、基本政策和具體政策。從社會(huì)生活領(lǐng)域的角度政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策。從制定公共政策的主體的角度政黨政策、國(guó)家政策和政治團(tuán)體政策等其他劃分方法下一頁(yè)三、公共政策的分類其四，其他劃分方法美國(guó)公共政策學(xué)者詹姆斯·E·安德森一人提出三種分類方法。劃分標(biāo)準(zhǔn)分類以政策是否實(shí)際改變客觀對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)性政策、程序性政策以政策對(duì)社會(huì)及政策形成過(guò)程中的相關(guān)成員之間關(guān)系的影響性質(zhì)為基礎(chǔ)分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策、再分配政策根據(jù)所分配利益的種類物質(zhì)性政策、符號(hào)性（象征性）政策我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者伍啟元：基本政策、實(shí)質(zhì)性政策、策略、規(guī)則四個(gè)層次。我國(guó)內(nèi)地學(xué)者張金馬：基本政策、具體政策和元政策（即如何制定政策的政策）。四、公共政策的研究任務(wù)1、研究公共政策的組織系統(tǒng)2、探討公共政策運(yùn)行過(guò)程的規(guī)律性3、實(shí)行公共政策監(jiān)控，降低公共政策風(fēng)險(xiǎn)第二節(jié)公共政策學(xué)的學(xué)科性質(zhì)一、公共政策學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與特點(diǎn)1、綜合性公共政策學(xué)具有綜合、交叉的特點(diǎn)，是一個(gè)綜合性、跨學(xué)科的新科研領(lǐng)域。2、應(yīng)用性拉斯韋爾認(rèn)為，政策科學(xué)是用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的工具。3、規(guī)范性政策科學(xué)能夠給人們的行動(dòng)和人類的未來(lái)指明方向。公共政策學(xué)的綜合性猶如這杯冰激凌

二、公共政策學(xué)與其他學(xué)科的關(guān)系1、公共政策學(xué)與政治學(xué)二者之間具有最為密切的關(guān)系2、公共政策學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了研究公共政策的途徑。3、公共政策學(xué)與社會(huì)學(xué)二者的聯(lián)系是多方面的。4、公共政策學(xué)與管理科學(xué)管理科學(xué)的理論核心是改進(jìn)管理決策。第三節(jié)公共政策的基本功能

所謂公共政策的功能，就是指公共政策在社會(huì)公共事務(wù)管理中的功效與作用。一、分配社會(huì)資源公共政策是社會(huì)公共權(quán)威的一種選擇性的行為，這種權(quán)威性決定的主要內(nèi)容就是對(duì)社會(huì)資源的分配和各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。第三節(jié)公共政策的基本功能二、規(guī)范社會(huì)行為公共政策是社會(huì)公共權(quán)威為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案和行為依據(jù)。人的社會(huì)行為是多指向的，甚至是相互沖突的。因此需要有各種行為規(guī)范來(lái)約束人們的社會(huì)行為。第三節(jié)公共政策的基本功能三、解決社會(huì)問(wèn)題公共政策具有“問(wèn)題取向性”（Problem－oriented）。公共政策的制定與執(zhí)行，其直接目的在于解決社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)政策具有相互依存的關(guān)系（見(jiàn)表1－1）就業(yè)浪潮第四節(jié)公共政策分析一、公共政策分析的框架（1）公共政策問(wèn)題的構(gòu)建●某個(gè)問(wèn)題怎樣成為公眾關(guān)注對(duì)象？●社會(huì)問(wèn)題或公共問(wèn)題如何進(jìn)入政策議程成為政策問(wèn)題？●政策問(wèn)題的基本內(nèi)容是什么？●不同的政策問(wèn)題主要采取哪些分析方法？●建立政策議程的基本條件有哪些？第四節(jié)公共政策分析一、公共政策分析的框架（2）公共政策方案的制定與通過(guò)●建立政策方案的基本原則是什么？●實(shí)現(xiàn)政策方案的目標(biāo)是什么？●可供選擇的方案是如何制定的？●怎樣對(duì)所選擇的政策方案優(yōu)化？●利益相關(guān)群體如何影響政策方案的制定過(guò)程？●政策方案是怎樣正是通過(guò)和頒布的？●正是通過(guò)的政策的基本內(nèi)容是什么？第四節(jié)公共政策分析一、公共政策分析的框架（3）公共政策內(nèi)容的實(shí)施●有效的政策實(shí)施必須具備哪些條件？●在政策實(shí)施中采取了哪些具體的行動(dòng)措施？●這些行動(dòng)措施對(duì)政策內(nèi)容產(chǎn)生了何種影響？第四節(jié)公共政策分析一、公共政策分析的框架（4）公共政策效果的評(píng)價(jià)●按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)政策的實(shí)施效果與影響？●由誰(shuí)去評(píng)價(jià)政策結(jié)果？●政策評(píng)價(jià)的結(jié)果是什么？●政策是繼續(xù)執(zhí)行、發(fā)展，還是終止？第四節(jié)公共政策分析二、公共政策分析要素1、政策問(wèn)題某一個(gè)政策問(wèn)題的提出，在一定程度上取決于人們是否對(duì)政策問(wèn)題取得共識(shí)。如針對(duì)犯罪問(wèn)題采取相應(yīng)對(duì)策。2、政策目標(biāo)確定目標(biāo)是分析的前提。采取目標(biāo)樹(shù)的辦法；3、政策方案擬定多個(gè)備選方案；對(duì)比討論研究最后選擇一種方案；“你切我選他監(jiān)督”第四節(jié)公共政策分析二、公共政策分析要素4、政策模型模型是對(duì)研究對(duì)象和過(guò)程某一方面的本質(zhì)屬性所進(jìn)行的一種抽象描述。它可以講復(fù)雜問(wèn)題變?yōu)橐子谔幚淼暮?jiǎn)單模式。模型由變量與關(guān)系組成。有確定性模型、隨機(jī)模型和最優(yōu)模型。5、政策資源政府的作為，以能夠提供多少資源為基礎(chǔ)；所耗資源包括貨幣和非貨幣費(fèi)用（包括生態(tài)、政治和權(quán)力地位等）如美國(guó)的能源國(guó)產(chǎn)化替代政策。6、政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)價(jià)往往是綜合性評(píng)價(jià)。（技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法律理性、社會(huì)理性和實(shí)質(zhì)理性）第四節(jié)公共政策分析二、公共政策分析要素7、政策效果達(dá)到目的時(shí)所取得的成果。往往用效益和有效性表示。效益包括社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。8、政策環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境（最基本的）政治環(huán)境、國(guó)際環(huán)境和政治文化9、政策信息原則上是開(kāi)放的。信息對(duì)稱和溝通機(jī)制

表1－1社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)政策社會(huì)問(wèn)題內(nèi)涵社會(huì)議題相關(guān)政策收入低，住宅缺，食物乏

社會(huì)資源缺乏

社會(huì)救助政策、住房

政策等婚姻沖突，親子關(guān)系緊張家庭危機(jī)兒童保護(hù)政策、人口政策、家庭教育政策生理或精神疾病各種身心傷害殘障福利或保健政策缺乏自由與人權(quán)，社會(huì)

種族平等政策、兩性

與種族歧視，性別歧視，個(gè)人權(quán)利侵害平等政策等宗教歧視失業(yè)，教育資源不公平或