大數(shù)據(jù)的地方立法實(shí)踐

大數(shù)據(jù)的地方立法實(shí)踐

一大數(shù)據(jù)地方立法的重要性和緊迫性

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)正快速發(fā)展成發(fā)掘新知識、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)

業(yè)態(tài)，帶來了生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式的深刻變革，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代正全面來臨。2015年8月，國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的出臺，賦

予了大數(shù)據(jù)建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國、提升政府治理能力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略地位。截至2016

年10月8日，國家已批復(fù)了八個(gè)地區(qū)推進(jìn)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。國家應(yīng)開展大數(shù)

據(jù)制度創(chuàng)新試驗(yàn)，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)模式創(chuàng)新、政策制度突破和體制機(jī)制探索，先行先試制定一

批大數(shù)據(jù)地方法規(guī)、關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)，探索建立有利于推動(dòng)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新發(fā)展的政策體系。

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在成為全球發(fā)展的浪潮和熱點(diǎn)議題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的數(shù)字轉(zhuǎn)型，是信息通信技術(shù)與產(chǎn)業(yè)變革的深度融合，是發(fā)展最

快、創(chuàng)新最活躍、輻射最廣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是世界各國推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力、新引擎。

美國、歐盟、日本、澳大利亞、英國、德國等許多國家和地區(qū)已經(jīng)將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先

事項(xiàng)，紛紛出臺數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、數(shù)字議程等推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在作為數(shù)字

經(jīng)濟(jì)核心的大數(shù)據(jù)方面，形成了從發(fā)展戰(zhàn)略、法律框架到行動(dòng)計(jì)劃的完整布局。美國在推進(jìn)

大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展上最為迅速和積極，迄今為止已實(shí)施了三輪政策行動(dòng)，力圖引領(lǐng)全球大數(shù)據(jù)

發(fā)展，歐盟的《數(shù)據(jù)價(jià)值鏈戰(zhàn)略計(jì)劃》《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，英國的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略

（2015?2018年）》，德國的《數(shù)字化戰(zhàn)略2025》，澳大利亞啟動(dòng)的“國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)

略”，日本的《創(chuàng)建最尖端IT國家宣言》《網(wǎng)絡(luò)安全基本法》等多項(xiàng)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略及法

律政策不斷出臺，引領(lǐng)著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的世界浪潮。

（二）實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是必然選擇

當(dāng)今，我國正全面進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為重要內(nèi)容的國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、國家大

數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等一系列重大戰(zhàn)略和

行動(dòng)，正著力促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，有力推動(dòng)著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。國務(wù)院印發(fā)的

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確了我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，制定了時(shí)間

表和路線圖，是指導(dǎo)我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的國家頂層設(shè)計(jì)和總體部署。但客觀上，我國大數(shù)據(jù)的

發(fā)展依舊面臨著條塊分割、部門壁壘、利益束縛、信息安全等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，實(shí)施國家大數(shù)

據(jù)戰(zhàn)略，目前的障礙不在于政策、技術(shù)、資金、人才，而在于法律法規(guī)不完善、大數(shù)據(jù)相關(guān)

立法滯后，健全高效的政策保障機(jī)制和法律框架體系是實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的基本前提和重要基

石。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“全面推進(jìn)依法治國”的理念，在缺乏國家層面有關(guān)大數(shù)據(jù)

的法律法規(guī)情況下，沒有法律依據(jù)的支撐成為各級地方政府實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的主要顧

慮。

（三）制度創(chuàng)新是建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的使命所在

截至2016年10月8日，國家發(fā)改委、工信部、網(wǎng)信辦發(fā)函批復(fù)，已同意八個(gè)地區(qū)推進(jìn)國家

大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，試驗(yàn)區(qū)將在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新等方面進(jìn)行試驗(yàn)探索，推動(dòng)我國大數(shù)據(jù)

創(chuàng)新發(fā)展。英美等發(fā)達(dá)國家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是構(gòu)建完善的政策法規(guī)體

系，并予以法制保障，而產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)展需要完善的法律體系作為重要支撐和保障。就目前

我國地方大數(shù)據(jù)立法總體而言，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策相對多，法規(guī)相對少；管理性、義務(wù)性、懲

罰性法規(guī)多，保障、扶持、服務(wù)、促進(jìn)性法規(guī)少；高層次法規(guī)、專項(xiàng)法規(guī)、專門法規(guī)的缺

失，嚴(yán)重制約著大數(shù)據(jù)的繁榮發(fā)展。對于各級地方政府來說，著眼于推動(dòng)大數(shù)據(jù)沿著法治化

軌道持續(xù)健康發(fā)展，大膽創(chuàng)新、敢于探索、不斷完善立法體系，建立適應(yīng)本地區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)

健康可持續(xù)發(fā)展的制度保障體系迫在眉睫。

二大數(shù)據(jù)發(fā)展亟須立法保障的關(guān)鍵領(lǐng)域

在競爭層面，大數(shù)據(jù)已成為重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，國與國之間的競爭焦點(diǎn)已從傳統(tǒng)的生產(chǎn)

要素轉(zhuǎn)向?qū)?shù)據(jù)資源的爭奪上；在商業(yè)層面，大數(shù)據(jù)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)力，改變

了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，持續(xù)激發(fā)商業(yè)模式創(chuàng)新，不斷催生新業(yè)態(tài)；在安全層

面，大數(shù)據(jù)安全已經(jīng)上升為國家安全極為關(guān)鍵的組成部分，切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全關(guān)乎國家利益

和社會(huì)安定。加快法規(guī)制度建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是大數(shù)據(jù)發(fā)展的迫切需求。

（-）數(shù)據(jù)共享開放

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的首要任務(wù)是“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)資源整合，提升

治理能力”。政府?dāng)?shù)據(jù)只有實(shí)現(xiàn)共享開放，才能興業(yè)、惠民、優(yōu)政，但推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開

放并非易事，還有很多問題需要不斷探索。社會(huì)對政府?dāng)?shù)據(jù)求之不得，但具體實(shí)施問題較

多，究其原因主要是：一是相關(guān)法律法規(guī)、政策制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，頂層設(shè)計(jì)不完善，

涉及的法律問題分散復(fù)雜且難以界定阻礙了數(shù)據(jù)共享開放的發(fā)展進(jìn)程；二是數(shù)據(jù)就是權(quán)力，

資源就是“私產(chǎn)”，多一事不如少一事的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性的組織文化以及以不公開為立法取向的

法律限制了政府?dāng)?shù)據(jù)開放；三是國家層面尚未指定整體戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃以凝聚共識和明確行

動(dòng)方向，開放數(shù)據(jù)是否涉敏涉密等難以界定的問題導(dǎo)致不敢開放；四是縱向難以破除的“數(shù)

據(jù)煙囪”，橫向條塊分割的“數(shù)據(jù)孤島”，跨部門、跨區(qū)域、跨層級、跨系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)共

享開放協(xié)調(diào)難度大導(dǎo)致不好開放；五是政府部門間的數(shù)據(jù)獲取途徑、篩選標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)注重點(diǎn)不

同，造成現(xiàn)有的存量數(shù)據(jù)質(zhì)量、格式參差不齊，增量數(shù)據(jù)又受限于信息化水平低下，數(shù)據(jù)供

給與需求脫節(jié)導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放久推難通。

（二）數(shù)據(jù)安全保障

數(shù)據(jù)資源已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)主權(quán)成為國家主權(quán)的新要素，數(shù)據(jù)安全已經(jīng)成為

國家安全的新重點(diǎn)。在沒有安全保障體系強(qiáng)化安全支撐的情況下，大數(shù)據(jù)“野蠻生長”小則

侵犯公民權(quán)益，大則危害國家安全、社會(huì)穩(wěn)定。大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)安全面臨的主要挑戰(zhàn)表現(xiàn)

為：一是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施頻受攻擊，數(shù)據(jù)被竊取、泄露、篡改和非法使用的風(fēng)險(xiǎn)加大；二是新

型網(wǎng)絡(luò)威脅的技術(shù)復(fù)雜性和隱蔽性越來越高，漏洞發(fā)現(xiàn)和利用的速度越來越快，新型網(wǎng)絡(luò)威

脅層出不窮，危害范圍不斷擴(kuò)大；三是對網(wǎng)絡(luò)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)的非法采集、竊取、販賣和利用

行為泛濫，數(shù)據(jù)交易地下產(chǎn)業(yè)鏈活動(dòng)猖獗；四是數(shù)據(jù)資源需求強(qiáng)烈，開放共享與安全保護(hù)矛

盾凸顯。在國家戰(zhàn)略層面面臨的主要威脅：一是世界大國都在不斷加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略謀

劃，搶占網(wǎng)絡(luò)空間的主導(dǎo)權(quán)，不斷形成全方位的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略威懾力；二是各種敵對勢力網(wǎng)

絡(luò)暗戰(zhàn)持續(xù)不減；三是恐怖組織網(wǎng)絡(luò)化趨勢明顯；四是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施新舊隱患交替頻

發(fā)；五是我國信息技術(shù)產(chǎn)品服務(wù)存在安全隱患。

（三）數(shù)據(jù)交易規(guī)則

數(shù)據(jù)已成為戰(zhàn)略資源，是未來最重要的生產(chǎn)資料。數(shù)據(jù)的商品化，就是要讓數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)

資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，由資產(chǎn)轉(zhuǎn)為價(jià)值。由于缺乏規(guī)范的數(shù)據(jù)交換和交易渠道，不同行業(yè)間很難形成數(shù)

據(jù)互利共享，數(shù)據(jù)交易成為迫切需求。由于數(shù)據(jù)交易的國內(nèi)立法及相關(guān)規(guī)范匱乏，數(shù)據(jù)交易

環(huán)境不成熟，交易鏈條不完善，交易方式也較為粗放，且數(shù)據(jù)成交率和成交額不高。數(shù)據(jù)交

易必然會(huì)涉及一系列法律問題，數(shù)據(jù)交易的本質(zhì)就是對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，包括數(shù)據(jù)的所有

權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等。數(shù)據(jù)交易處于產(chǎn)業(yè)探索階段，存在著數(shù)據(jù)交易規(guī)則的缺失。當(dāng)前存

在的主要問題包括數(shù)據(jù)確權(quán)無法可依、數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估困難、數(shù)據(jù)安全難

以保障、數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)未明確等。另外，數(shù)據(jù)交易還涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人隱私保

護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、涉敏涉密數(shù)據(jù)等法律問題。

（四）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)

當(dāng)前迅速普及的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)和智能終端設(shè)備等新形式，將人的一切進(jìn)行

數(shù)字化，并以數(shù)據(jù)的形式運(yùn)行、活躍和生存在數(shù)字設(shè)備之中。對這些經(jīng)過累積的數(shù)據(jù)足跡進(jìn)

行交叉檢驗(yàn)和對比分析，就可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人的隱私信息和識別出特定的自然人。另外，在大數(shù)

據(jù)時(shí)代，告知同意的原則已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)，由于缺少法律的規(guī)制，越權(quán)許可、他人使用、擅自

秘密收集用戶隱私數(shù)據(jù)，泄露侵犯他人數(shù)據(jù)的事件頻繁發(fā)生。在現(xiàn)有的法律框架下，個(gè)人數(shù)

據(jù)保護(hù)問題尚未得到有效解決，而大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來又給個(gè)人數(shù)據(jù)法律保護(hù)帶來了新的困

惑，主要表現(xiàn)為以下方面：一是數(shù)據(jù)控制者對數(shù)據(jù)壟斷的不斷強(qiáng)化、接收信息上的不對稱導(dǎo)

致數(shù)據(jù)主體對其個(gè)人數(shù)據(jù)的控制權(quán)嚴(yán)重削弱；二是云環(huán)境下的數(shù)據(jù)集中存儲、訪問與傳輸，

使個(gè)人數(shù)據(jù)被非法攻擊、竊取、篡改、泄露和使用的概率倍增；三是數(shù)據(jù)的大規(guī)模非法收集

以及數(shù)據(jù)分析與挖掘技術(shù)的提升使得數(shù)據(jù)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)增加；四是在大數(shù)據(jù)背景下“告知一同

意”規(guī)則難以有效執(zhí)行導(dǎo)致數(shù)據(jù)主體對個(gè)人數(shù)據(jù)的控制力下降甚至消失；五是個(gè)人數(shù)據(jù)全生

命周期中存在供給主體多元等情形導(dǎo)致責(zé)任追究難度加大。

（五）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)

數(shù)據(jù)天然地具有流動(dòng)性，全球化的深入發(fā)展以及云計(jì)算服務(wù)促使數(shù)據(jù)的跨國流動(dòng)更加頻繁。

世界各國都高度關(guān)注數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)帶來的價(jià)值意義和安全風(fēng)險(xiǎn)，并積極建立數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。

第一，以俄羅斯、澳大利亞為代表的數(shù)據(jù)剛性禁止流動(dòng)模式，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)問題或

喪失數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢風(fēng)險(xiǎn)問題，強(qiáng)力保護(hù)數(shù)據(jù)安全，尤其強(qiáng)調(diào)對核心、敏感數(shù)據(jù)的控制力。第

二，以歐盟、韓國為代表的數(shù)據(jù)柔性禁止流動(dòng)模式，推崇跨境流動(dòng)嚴(yán)格管理，在數(shù)據(jù)跨境傳

輸前引入安全審查機(jī)制并在傳輸時(shí)采取加密傳輸以及其他必要措施確保數(shù)據(jù)的完整性、保密

性和可用性。第三，以印度、印尼為代表的數(shù)據(jù)本地備份流動(dòng)模式，原則上允許數(shù)據(jù)跨境流

通但同時(shí)要求數(shù)據(jù)控制者、處理者按照有關(guān)法律法規(guī)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)在境內(nèi)特定區(qū)域存儲數(shù)

據(jù)。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、跨境存儲安全方面，存在著境外當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門執(zhí)法強(qiáng)制披露、境內(nèi)侵

權(quán)行為維權(quán)困難；越是信息化發(fā)展落后的國家對數(shù)據(jù)控制權(quán)的訴求越是相對強(qiáng)烈，數(shù)據(jù)的跨

境自由流動(dòng)會(huì)使其喪失數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。

（六）數(shù)據(jù)資源權(quán)益

《中華人民共和國民法總則》提出了“數(shù)據(jù)信息”作為知識產(chǎn)權(quán)客體，而數(shù)據(jù)并不等同于信

息。我國許多地方都在探索數(shù)據(jù)交易，產(chǎn)業(yè)界對數(shù)據(jù)權(quán)屬的確權(quán)需求顯得特別迫切，明晰數(shù)

據(jù)產(chǎn)權(quán)是建立數(shù)據(jù)流通規(guī)則和秩序的前提條件。歐美對數(shù)據(jù)權(quán)屬法律也沒有明確界定且關(guān)注

得較少，更多則是通過匿名化處理利用。匿名化處理在技術(shù)上可行，許多國家在法律層面對

其合法性也進(jìn)行了認(rèn)可，只要對數(shù)據(jù)進(jìn)行充分處理就可以釋放數(shù)據(jù)紅利?？萍及l(fā)展及社會(huì)進(jìn)

步的終極目標(biāo)，是讓人類更安全、更自由，保障數(shù)據(jù)主體對其個(gè)人數(shù)據(jù)的占有、使用、收益

和處分的權(quán)利。在權(quán)利保障有效的框架下，確保數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰，大數(shù)據(jù)才會(huì)擁有健康發(fā)展的

未來，而目前還未對數(shù)據(jù)確權(quán)有明確的規(guī)定。

三以立法引領(lǐng)大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新的地方立法實(shí)踐

隨著八大國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)，我國大數(shù)據(jù)的發(fā)展呈現(xiàn)出京津冀、長三角、珠三

角、中西部、東北部等全面開花的格局。目前，我國絕大部分地區(qū)已經(jīng)出臺了促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)

展的相關(guān)政策文件，貴州省、廣東省、沈陽市等省市還設(shè)立了專門的大數(shù)據(jù)管理部門。然

而，除貴州省外其他省市還未出臺大數(shù)據(jù)的相關(guān)法律，大數(shù)據(jù)的發(fā)展普遍缺乏法律的支撐，

加快立法、加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)的管理迫在眉睫。2016年1月15H,貴州省通過了我國首部大數(shù)

據(jù)地方法規(guī)一一《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，填補(bǔ)了我國大數(shù)據(jù)立法的空白?；仡?/p>

貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展歷程，構(gòu)建先行先試的政策法規(guī)體系、跨界融合的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系、防控一體

的安全保障體系，是建設(shè)國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗(yàn)區(qū)的主要內(nèi)容，同時(shí)圍繞大數(shù)據(jù)政

用、商用及民用發(fā)展的法治路徑日漸清晰，法治化營商環(huán)境已經(jīng)成為試驗(yàn)區(qū)探索和發(fā)展的核

心競爭力和主要驅(qū)動(dòng)力。

（-）貴州?。骸顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》

貴州搶抓國家實(shí)施大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國等戰(zhàn)略機(jī)遇先行先試發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，并以黨的政策和

主張作為立法的先導(dǎo)和指引，通過立法推動(dòng)貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用。堅(jiān)持以問題導(dǎo)向、發(fā)展需

求、引領(lǐng)方向?yàn)樵瓌t，為營造良好的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，規(guī)范大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中關(guān)于

數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全等環(huán)節(jié)的相關(guān)主體權(quán)責(zé)，制定并頒布了全國首部

大數(shù)據(jù)地方法規(guī)，即《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，該條例將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展之初

便納入法治軌道，以立法推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。條例對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的數(shù)據(jù)采

集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全、發(fā)展應(yīng)用等數(shù)據(jù)價(jià)值鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出宣示性、原則

性、概括性和指引性規(guī)定，標(biāo)志著貴州從頂層設(shè)計(jì)的法律框架到實(shí)際操作中的項(xiàng)目運(yùn)行，都

在向規(guī)范健康發(fā)展的方向前進(jìn)。

《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》分為總則、發(fā)展應(yīng)用、共享開放、安全管理、法律責(zé)

任、附則共六章三十九條。在發(fā)展規(guī)劃方面，要推動(dòng)建立地方、行業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體

系，促進(jìn)關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施；在發(fā)展環(huán)境方面，要營造和完善大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需

的政策環(huán)境、融資環(huán)境等軟環(huán)境與硬環(huán)境，推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；在數(shù)據(jù)資源方面，依

法建立健全公共數(shù)據(jù)采集制度，建立全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，制定數(shù)據(jù)資源分級分類管理辦

法，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，培育數(shù)據(jù)交易市場，規(guī)范交易行為；在數(shù)據(jù)技術(shù)方面，對大數(shù)

據(jù)技術(shù)所涉重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確；在數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，重點(diǎn)明確了數(shù)據(jù)在階段性應(yīng)

用推廣、政務(wù)領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的應(yīng)用；在數(shù)據(jù)安全方面，重點(diǎn)對數(shù)據(jù)安全完整、

安全等級保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)評估、服務(wù)監(jiān)督、應(yīng)急處置、安全執(zhí)法等做了明確規(guī)定。

（二）貴陽市：《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》

綜觀《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的內(nèi)容架構(gòu)，其核心是推動(dòng)各部門、各地區(qū)、各行業(yè)、各

領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源共享開放。貴陽市作為國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗(yàn)區(qū)的核心城市，努力實(shí)

現(xiàn)在大數(shù)據(jù)立法理論、立法體系、立法實(shí)踐上取得突破，獲得政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放方面可借

鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。2017年3月30日，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》經(jīng)貴州省十二屆

人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過，并于5月1日開始施行。這是我國首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放

的地方法規(guī)。共享開放法律法規(guī)作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放最權(quán)威和最直接的依據(jù)，在推動(dòng)政府

數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置和增值利用、不斷提升政府治理能力和公共服務(wù)水平等方面具有極大的促

進(jìn)作用，也為落實(shí)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)、擴(kuò)大貴陽優(yōu)勢、推動(dòng)當(dāng)?shù)?/p>

及全國大數(shù)據(jù)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用和示范意義。

《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》的起草，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、開門立法的原則，按

照市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府參與、政協(xié)配合的工作范式，以國家、省市有關(guān)法律法規(guī)為依

據(jù)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化認(rèn)識、鞏固成果、提升效力，從總的原則要求到具體行為規(guī)范、責(zé)任規(guī)

定，從規(guī)劃、實(shí)施、決策、監(jiān)督到制度建設(shè)，從政府?dāng)?shù)據(jù)采集、匯聚、共享、開放到利用，

都做了全面的規(guī)定。另外，對于現(xiàn)有法律法規(guī)中有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放規(guī)定不充分的情況，

也做了相應(yīng)說明，其中對政府?dāng)?shù)據(jù)的定義、使用范圍、共享方式及開放方式進(jìn)行了明確。例

如，該條例特別強(qiáng)調(diào)了非敏感政府?dāng)?shù)據(jù)和敏感政府?dāng)?shù)據(jù)的開放問題，非敏感政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)按

照政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目錄，通過開放平臺向社會(huì)開放；涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的敏感政府

數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行脫敏、脫密后向社會(huì)開放。

（三）貴陽市：數(shù)據(jù)安全立法提上地方立法議事日程

2017年3月1日，貴州省大數(shù)據(jù)安全領(lǐng)導(dǎo)小組成立并召開會(huì)議，研究部署了貴州省大數(shù)據(jù)

安全工作。貴州大數(shù)據(jù)從無到有、風(fēng)生水起，政用、商用、民用大數(shù)據(jù)匯聚，由此引發(fā)的數(shù)

據(jù)安全問題也日益凸顯。抓大數(shù)據(jù)安全是實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)的必然舉措，是帶動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)

業(yè)發(fā)展，維護(hù)國家利益、公共安全和個(gè)人權(quán)益，提升政府治理能力的必然要求。數(shù)據(jù)安全立

法是國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但數(shù)據(jù)安全立法仍存在空白，也

為地方制度創(chuàng)新預(yù)留了空間。數(shù)據(jù)安全立法作為一種獨(dú)特的地方性法規(guī)，既無上位法可參

照，也無同位法可借鑒，因此地方立法面臨著全面深化改革時(shí)期的新挑戰(zhàn)。

貴陽市數(shù)據(jù)安全立法既是地方立法，又要對試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展做出規(guī)定，不應(yīng)局限于已有的法

律和政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬思路，打破思維定式，深刻領(lǐng)悟立法依據(jù)，理解立法本質(zhì)，以體

現(xiàn)立法的引領(lǐng)性、前瞻性。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)共享開放相伴而生，政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放亦亟待數(shù)

據(jù)安全立法的配套。數(shù)據(jù)安全立法，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，針對實(shí)踐中存在的數(shù)據(jù)安

全風(fēng)險(xiǎn)問題，牢牢抓住數(shù)據(jù)安全規(guī)律的“五個(gè)防”一一防攻擊、防泄露、防竊取、防篡改、

防非法使用，主要調(diào)整對涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)的保護(hù)。在

立法中應(yīng)著重把握好規(guī)范行為、限制權(quán)利、保護(hù)責(zé)任的立法思路，將安全風(fēng)險(xiǎn)防范貫穿于數(shù)

據(jù)采集、存儲、流通、應(yīng)用的全生命周期，保障數(shù)據(jù)安全。

（四）大數(shù)據(jù)法律體系與未來立法重點(diǎn)

2016年10月8日國家三部委再次批復(fù)，同意在京津冀等七個(gè)地區(qū)推進(jìn)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)

區(qū)建設(shè)，這是繼貴州之后第二批獲批建設(shè)的國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)。第二批國家大數(shù)據(jù)綜

合試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，也是在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新、公共數(shù)據(jù)開放共享、大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用、大數(shù)據(jù)產(chǎn)

業(yè)聚集、大數(shù)據(jù)要素流通、數(shù)據(jù)中心整合利用、大數(shù)據(jù)國際交流合作等方面進(jìn)行的試驗(yàn)探

索，推動(dòng)了我國大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新發(fā)展。貴州作為唯一的首批國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，將服務(wù)模

式創(chuàng)新、政策制度突破、體制機(jī)制探索作為大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新試驗(yàn)的重點(diǎn)，建立大數(shù)據(jù)地方法

規(guī)規(guī)章，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)安全等相關(guān)立法先行先試，探索建立大數(shù)據(jù)關(guān)鍵共性

標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造有利于推動(dòng)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新發(fā)展的制度體系，其先驗(yàn)式的立法經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)該成為其他大

數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的法治建設(shè)的范本。

隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，貴州省在大數(shù)據(jù)立法體系上還需探索建立以下法規(guī)制度。

《數(shù)據(jù)安全條例》：主要圍繞數(shù)據(jù)盜用、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)銷毀等涉及數(shù)據(jù)安全的

風(fēng)險(xiǎn)類別、危害程度、保護(hù)措施、懲戒措施等重點(diǎn)內(nèi)容，研究推動(dòng)數(shù)據(jù)安全地方立法工作。

《數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》：主要圍繞大數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)法律地位、相關(guān)行業(yè)

主管部門的監(jiān)管服務(wù)職能、政府及相關(guān)部門的支持扶持政策等重點(diǎn)內(nèi)容，研究推動(dòng)數(shù)據(jù)交易

服務(wù)機(jī)構(gòu)管理地方立法工作。

《個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)條例》：主要圍繞個(gè)人數(shù)據(jù)采集范圍和方式、個(gè)人數(shù)據(jù)使用和應(yīng)用領(lǐng)

域、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)、個(gè)人隱私侵犯管理懲處等重點(diǎn)內(nèi)容，研究推動(dòng)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)

地方立法工作。

《數(shù)據(jù)資源權(quán)益保護(hù)條例》：主要圍繞數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)、大數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)內(nèi)

容，研究推動(dòng)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)地方立法工作。

《大數(shù)據(jù)社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)用促進(jìn)條例》：主要圍繞市場監(jiān)管、治安管理、信用體系建設(shè)、社

會(huì)治理評估體系等重點(diǎn)內(nèi)容，研究推動(dòng)精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式的地方立法工

作。

《大數(shù)據(jù)公共服務(wù)應(yīng)用促進(jìn)條例》：主要圍繞公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、公共服務(wù)技術(shù)支持、公共

服務(wù)人才管理等重點(diǎn)內(nèi)容，研究推動(dòng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念及技術(shù)提高公共服務(wù)能力和水平的

地方立法工作。

四大數(shù)據(jù)地方立法實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)與啟示

法律是治國之重器，良法是善治之前提。要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮

立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。各地方需要明晰各自現(xiàn)行立法機(jī)制所存在的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化

立法基礎(chǔ)工作，把好立法源頭，精細(xì)立法過程，規(guī)范立法體制，提高立法質(zhì)量，以更好地發(fā)

揮地方立法對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。

（-）因時(shí)上升、因地調(diào)整大數(shù)據(jù)地方立法權(quán)限

2015年3月修改后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），在進(jìn)一步擴(kuò)大

立法權(quán)主體的同時(shí)，相對縮小了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍。對于

地方立法的權(quán)限范圍，《立法法》第72條規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保

護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。盡管《立法法》做了列舉式規(guī)定，但區(qū)域

差異、國情和立法技術(shù)等原因，對地方立法權(quán)下放的權(quán)限范圍仍然具有高度概括性和不確定

性，只能在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)探索制定大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。貴州省、貴陽市在試驗(yàn)

區(qū)立法探索之初采用授權(quán)立法的方式，隨著京津冀、珠江三角洲等試驗(yàn)區(qū)的獲批，大數(shù)據(jù)綜

合試驗(yàn)區(qū)已不再是個(gè)別情況，再以逐項(xiàng)授權(quán)的方式立法，在實(shí)踐中就束縛了試驗(yàn)區(qū)自主探索

的圍界，需要適時(shí)考慮提高試驗(yàn)區(qū)的整體立法位階。

（二）把握大數(shù)據(jù)地方立法的特色和立法的探索性

地方進(jìn)行大數(shù)據(jù)立法時(shí)，要注意把握好以下原則。一是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，既

要對需要約束的行為進(jìn)行明確規(guī)范，又要對一些確有必要，但尚缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制度安排做

出原則性規(guī)定，同時(shí)注重與已有的相關(guān)法律法規(guī)相銜接，并為需要制定的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等

預(yù)留接口。二是堅(jiān)持全球視野和當(dāng)?shù)靥厣嘟y(tǒng)籌，既登高望遠(yuǎn)，從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中進(jìn)行謀

劃，重視借鑒全球科技發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)成果，又腳踏實(shí)地，提出解決當(dāng)前問題的具體辦法和實(shí)施

途徑，形成更加科學(xué)有效的制度設(shè)計(jì)。三是堅(jiān)持引領(lǐng)示范和突出重點(diǎn)相協(xié)調(diào)，既要持續(xù)推進(jìn)

服務(wù)模式創(chuàng)新、政策制度突破和體制機(jī)制探索，又要先行先試制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)

安全等大數(shù)據(jù)地方法規(guī)、關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)。四是堅(jiān)持專業(yè)智慧和公眾參與相結(jié)合，既要積聚國

際、國內(nèi)科研院所、高等院校、咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量保證立法的專業(yè)性，又要符合民主立

法、開門立法的要求，擴(kuò)大立法參與主體的范圍。五是堅(jiān)持科學(xué)性和操作性相結(jié)合，既要強(qiáng)

調(diào)條例的科學(xué)性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性，又要突出條例的約束力和可操作、能檢查、易評估。六

是堅(jiān)持審慎監(jiān)管與保護(hù)創(chuàng)新相結(jié)合，既要規(guī)范、約束大數(shù)據(jù)發(fā)展中的突出問題，又要提供大

數(shù)據(jù)發(fā)展的試錯(cuò)空間。

（三）建立大數(shù)據(jù)地方立法的領(lǐng)導(dǎo)和行政協(xié)調(diào)機(jī)制

立法要準(zhǔn)確反映大數(shù)據(jù)發(fā)展要求，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量就要建立

黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府參與、政協(xié)配合的立法工作模式，匯聚各方資源形成合力推動(dòng)立

法，始終把握組織協(xié)調(diào)的政治性、科學(xué)性、系統(tǒng)性和能動(dòng)性，是穩(wěn)步推進(jìn)立法工作的關(guān)鍵所

在，也是有效提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

1.加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

在立法工作中堅(jiān)持黨委的決策領(lǐng)導(dǎo)，是發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的根本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)

導(dǎo)，首先要堅(jiān)持立法重大事項(xiàng)向黨委請示報(bào)告制度，立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目以及需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

的立法重大事項(xiàng)要報(bào)黨委研究討論；其次要堅(jiān)持立法的組織和謀劃工作緊緊圍繞黨委的工作

重心，將黨委改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策與立法決策緊密結(jié)合起來，使黨的主張通過法定程序

成為人民意志。

2.發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用

要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，加強(qiáng)人大在立法中的主導(dǎo)作用，避免人大

難以把握立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致法律制訂中的錯(cuò)位。發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用，一是需要

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)推進(jìn)科學(xué)立法；二是需要在法規(guī)立

項(xiàng)、起草、修改和審議中，充分發(fā)揮和積極吸納常委會(huì)組成人員、人大代表的作用和意見，

實(shí)現(xiàn)民主立法；三是對立法中的重大問題和分歧意見，需要把握好各方利益訴求，平衡好各

種利益關(guān)系，維護(hù)好人民群眾的根本利益。

3.強(qiáng)化政府的立法協(xié)同能力

在相關(guān)法律出臺前，政府政策是立法的先導(dǎo)和指引，為立法工作提供主要依據(jù)和重要指導(dǎo)。

在立法工作中，加強(qiáng)政府和人大間的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各自的職能作用，使法規(guī)起草論

證、統(tǒng)一審議和常委會(huì)審議等環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、有序銜接、協(xié)調(diào)運(yùn)作，通過立法推進(jìn)會(huì)、工作

協(xié)調(diào)會(huì)等形式及時(shí)溝通解決立法中的有關(guān)問題，政府與人大應(yīng)定期通報(bào)數(shù)據(jù)立法計(jì)劃實(shí)施情

況，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)立法具體項(xiàng)目，交流備案審查工作，研究立法工作中的重大問題，建設(shè)相關(guān)需

求的溝通協(xié)商機(jī)制，保障數(shù)據(jù)立法工作順利進(jìn)行，在相關(guān)數(shù)據(jù)法律出臺之后，政府應(yīng)加強(qiáng)組

織協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)相關(guān)工作，制定配套的輔助及推行政策。

4.完善政協(xié)立法的協(xié)商作用

立法協(xié)商是人民政協(xié)履行職能的重要內(nèi)容和時(shí)代要求，人民政協(xié)依法參與政治協(xié)商并實(shí)