新時期西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困初探

PAGE2PAGE5新時期西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困初探前言一、對西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困問題進行研究和探討的意義西藏農(nóng)牧區(qū)貧困問題非常突出，反貧困工作異常艱巨，歷來倍受各界的關(guān)注和重視。西藏是特殊的集中連片的貧困地區(qū)。地處世界屋脊,海拔高、自然環(huán)境惡劣，氣候變化無常，是全國自然災(zāi)害頻發(fā)的主要地區(qū)之一。每年都有雪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、地震、泥石流、山體滑坡、冰雹、干旱、低溫冷凍等自然災(zāi)害發(fā)生，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧的問題十分突出。另外，由于大骨節(jié)病、碘缺乏病、氟中毒等地方病等因素的影響，使農(nóng)牧民致貧困返貧現(xiàn)象也十分突出。2009年底，我區(qū)農(nóng)牧民占總?cè)丝诘谋壤哌_80％以上，農(nóng)牧民人均純收入只有全國平均水平的62％。農(nóng)牧區(qū)還有59.6萬人需要幫扶，其中，人均收入低于1300元的重點幫扶人口20.3萬人，分別占農(nóng)牧區(qū)總?cè)丝诘?0％和9％。與全國農(nóng)村的平均水平差距較大，且這種差距有進一步擴大的趨勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，1980年，西藏農(nóng)牧民人均純收入與全國僅差3.2%，由于多種原因，近20年來，西藏與全國發(fā)展差距越拉越大。1985年，西藏農(nóng)村人口年平均“純收入”為353元，同年全國農(nóng)村人口的平均“純收入”為398元，相差45元。1990年西藏農(nóng)村人均“純收入”447元，全國農(nóng)村人均“純收入”為630元，相差183元。2001年西藏農(nóng)村人均“純收入”1404元，全國農(nóng)村人均“純收入”為2366元，相差962元，2009年西藏農(nóng)村人均“純收入”3589元，全國農(nóng)村人均純收入為5153元，相差1564元，其人均純收入與全國相差30%，差距進一步拉大。西藏城鄉(xiāng)居民收入的差距幅度也在不斷擴大。1994年西藏城鎮(zhèn)居民人均收入3596元，農(nóng)牧民人均“純收入”1183元，城鄉(xiāng)差距為2413元；1997年西藏城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均收入差距高達5214元；2001年西藏城鄉(xiāng)純收入差距竟高達6465元；2005年西藏城鄉(xiāng)收入差距高達6336元；2009年西藏城鄉(xiāng)純收入差距高達9955元。從以上數(shù)據(jù)看，西藏農(nóng)牧民收入低于全國平均水平，西藏城鎮(zhèn)居民收入高于全國平均水平，2001年全國城鎮(zhèn)居民的年平均收入為6907元，而同期西藏城鎮(zhèn)居民的平均收入高達7912元，是全國平均水平的114%,說明西藏的城鄉(xiāng)收入差距不但顯著且超過全國的平均水平,并且這一差距仍在繼續(xù)拉大。這種現(xiàn)象的存在是不利于西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展和全面建設(shè)小康社會,農(nóng)牧區(qū)貧困問題成為西藏全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的“木桶原理”，沒有農(nóng)牧區(qū)貧困群眾的快速發(fā)展，就不可能有全區(qū)經(jīng)濟更好更快地發(fā)展，因此，對貧困問題的研究顯得十分必要。我們國家從中央到地方各級政府歷來重視農(nóng)村貧困問題和反貧困工作，并放在戰(zhàn)略的高度進行把握，實施了諸多重大決策和措施，西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困工作便是其中重要組成部分。西藏作為特殊的集中連片貧困地區(qū)，中央給予了高度重視。在中央第五次西藏工作座談會上明確指出“繼續(xù)把西藏作為特殊集中連片貧困區(qū)域予以大力扶持。加大中央扶貧資金投入力度，重點向農(nóng)牧區(qū)、地方病病區(qū)、邊境地區(qū)傾斜，引導(dǎo)社會資源投入扶貧開發(fā)事業(yè)?！睆姆簇毨Чぷ鞯慕嵌戎v，十七大立足社會主義初級階段的基本國情，準確分析新時期新階段的階段特征，充分肯定改革開放以來扶貧開發(fā)取得的巨大成就，客觀分析存在的矛盾和問題，明確提出了到2020年全面建成小康社會扶貧開發(fā)要實現(xiàn)的奮斗目標，并對進一步做好反貧困工作提出了新要求。消除和緩解貧困，是中國共產(chǎn)黨的宗旨所決定，是社會主義的本質(zhì)所決定，是我們黨的不懈努力和追求。改革開放初期，小平同志曾有一句名言，叫“貧窮不是社會主義”。在他的“三步走”戰(zhàn)略設(shè)想當中，基本解決溫飽是第一步。同時他又指出，“要允許一部分人先富起來，然后先富帶后富，最終實現(xiàn)共同富?！?。這也成為中國特色社會主義理論的一個重要組成部分。上個世紀九十年代，江澤民同志進一步明確，“貧窮不是社會主義，一部分人富起來、一部分人長期貧困，也不是社會主義”?！胺鲐氶_發(fā)是貫穿整個社會主義初級階段的一項重要任務(wù)。1994年，國家制定了《國家扶貧攻堅計劃》，2001年，又制定了新世紀《扶貧開發(fā)綱要（2001--2010）》，從解決貧困人口的溫飽這個最緊迫的問題入手，集中力量進行扶持。胡錦濤總書記強調(diào)：“扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的一項歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容。這些年來，我國扶貧開發(fā)工作取得了顯著成績，但面臨的任務(wù)仍十分繁重艱巨。幫助貧困地區(qū)盡快脫貧致富，需要黨和政府以及社會各方面共同努力。在推動產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)、開展扶貧資金技術(shù)信息服務(wù)、促進貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移、加強扶貧開發(fā)國際交流與合作等方面發(fā)揮積極作用，為加快我國扶貧開發(fā)進程、為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標做出新的更大貢獻”。2007年5月23日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作時指出：“繼續(xù)加強扶貧開發(fā)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件。積極推進農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，扶持有勞動能力的貧困人口自強自立、發(fā)展生產(chǎn)，加快脫貧致富。”溫家寶總理在上海全球扶貧工作大會上提出：“減少至消除貧困，不僅是經(jīng)濟問題，而且是一個政治問題；不僅是各國自己所謂貧困不同的國家、地區(qū)、群體，在不同的時期對貧困的理解和界定大不相同。人們最早僅僅從生活消費的角度來界定貧困，把由于經(jīng)濟收入低，不能滿足衣、食、住等基本需求的生活狀況稱之為貧困。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，又把視野擴大到生產(chǎn)領(lǐng)域，認為即可以滿足基本生活需求，如果缺乏進行再生產(chǎn)的條件和手段，也還屬于貧困的范疇；有的學(xué)者則從更廣泛的社會文化角度來考察貧困，認為貧困還應(yīng)包括文化生活的匱乏、身心健康的不良、甚至權(quán)力和地位等政治因素的欠缺。結(jié)合我國農(nóng)戶的生活現(xiàn)狀，我們把貧困界定為：貧困是經(jīng)濟、社會、文化落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質(zhì)和服務(wù)以及沒有發(fā)展的機會和手段這樣一種生活狀況。根據(jù)貧困的程度，可分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困泛指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產(chǎn)不能維持或難以維持。如果溫飽基本解決，簡單再生產(chǎn)能夠維持，但低于社會公認的基本生活標準，缺乏擴大再生產(chǎn)的能力或能力很弱，則屬于相對貧困。絕對貧困又可分為生存貧困和生活貧困，生存貧困即特困，是指最低生理需求得不到滿足、生存有困難，它是生活狀況中最低下的一等。貧困標準是識別農(nóng)村貧困人口規(guī)模和農(nóng)村貧困發(fā)生率的標準。國際上按1985年購買力平價計算的“1天1美元”作為貧困標準。我國在2007年前有兩個扶貧標準，第一個是1986年制定的絕對貧困標準，把1985年農(nóng)民年人均純收入低于206元的農(nóng)村人口定為扶貧對象，絕對貧困人口為1.25億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?4.8%。后來此標準隨物價調(diào)整，到2007年時為785元，人口減少到1479萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.6%。第二個是2000年制定的低收入標準，即農(nóng)民年人均純收入在865元以下，在絕對貧困標準和低收入標準之間的為低收入人口，當時為6213萬人，到2007年年底，低收入標準調(diào)整為1067元，低收入人口減少到2841萬人。2008年年底，我國宣布上調(diào)扶貧標準，把絕對貧困標準與低收入標準合二為一，取消將農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口區(qū)別對待的政策。2009年起開始實施的人均純收入1196元的新扶貧標準，是在2007年1067元低收入標準的基礎(chǔ)上根據(jù)2008年度物價指數(shù)做出的最新調(diào)整。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2009年在這個標準以下的扶貧對象為3597萬人。西藏自治區(qū)于1996年制定了《西藏自治區(qū)八七扶貧攻堅計劃》，確定了貧困標準即：按1990年不變價計算人均純收入農(nóng)區(qū)600元、牧區(qū)700元、半農(nóng)半牧區(qū)650元，2001年調(diào)整為1300元，2006年開始將人均純收入低1300元作為重點扶持標準，人均純收入低于1700元作為低收入標準。救濟，是國家通過國民收入的再分配，對由于自然災(zāi)害或其它原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度，是針對貧困人口的社會保障制度。我國救濟的內(nèi)容大體上包括城鄉(xiāng)貧困居民救濟、災(zāi)害救濟和貧困地區(qū)救濟三部分。救濟作為社會保障的最后一道屏障，是社會保障體系的重要組成部分，是克服貧困、縮小貧富差距與保持社會穩(wěn)定的重要途徑。改革開放以來我國的救濟事業(yè)有了長足的進步與發(fā)展。救助，是由國家和社會通過立法，對因各種原因失去最低生活保障的社會成員給予物質(zhì)援助，以維持其最低生活標準，維護其基本生存權(quán)利的社會保障項目。開發(fā)式扶貧是“造血”和“輸血”相輔相成、偏重“開發(fā)式扶貧”的扶貧新模式。開發(fā)式扶貧即在國家必要支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源和人力資源，進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，集社會幫扶力量解決溫飽、脫貧致富。扶貧工作從按貧困人口平均分配資金向按項目效益分配資金方面轉(zhuǎn)變，從單純依靠行政系統(tǒng)向主要依靠經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變，從資金單向輸入向資金、技術(shù)、培訓(xùn)相結(jié)合輸入和配套服務(wù)轉(zhuǎn)變。開發(fā)式扶貧是對傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，是典型的發(fā)展援助，即通過經(jīng)濟開發(fā)，使貧困地區(qū)和貧困人口在生產(chǎn)中脫貧。在扶貧方式上，改變單純生活救濟的辦法，致力于在貧困地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造生產(chǎn)條件，幫助貧困地區(qū)形成新的生產(chǎn)能力；在扶貧主體上，強調(diào)調(diào)動貧困地區(qū)干部群眾發(fā)展經(jīng)濟的積極性，揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢增強自我發(fā)展能力；在扶貧資源的管理體制上，改變單純由財政渠道撥款救濟，扶貧資金無償使用的方式，轉(zhuǎn)向以財政支付和銀行貸款相結(jié)合，無償與有償相結(jié)合的扶貧資金投放方式在扶貧資源的分配與使用上，改變平均分散使用資金的方式并強調(diào)把各種渠道發(fā)放的扶貧資金捆起來，統(tǒng)籌安排，合理使用，以集中人力、物力、財力，分區(qū)連片地改變貧困地區(qū)的面貌；在扶貧途徑上，把扶貧作為一個系統(tǒng)工程，改變單純的經(jīng)濟扶貧，進行科技、教育、生產(chǎn)等綜合性投入。目前，世界的貧困主要發(fā)生在發(fā)展中國家，其中90%的貧困人口集中在南亞、撒哈拉以南非洲、東南亞、蒙古、中美洲、巴西及中國的中西部地區(qū)?？傮w來看，東亞、中東、北非和南亞的貧困稍有緩解，拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的貧困相對穩(wěn)定，而東南亞、東歐和中亞則呈上升趨勢，世界范圍的反貧困雖有所進展，但行動艱難。

在過去的50年中，世界財富增加了7倍，但世界范圍內(nèi)的貧困問題也日益惡化，據(jù)有關(guān)國際組織統(tǒng)計，全世界貧困人口從10億增加到13億，有10多億人缺乏安全飲水等基本生活條件，每天有7.5億人挨餓。發(fā)展中國家每年都有50萬婦女死于分娩及有關(guān)的并發(fā)癥，700萬人死于可以預(yù)防的疾病，800萬兒童死于因飲水和空氣污染而引起的疾病，這些數(shù)字之和遠遠超過戰(zhàn)爭所造成的死亡。由于營養(yǎng)不良，發(fā)展中國家5000萬兒童智力和體能不健全。此外，有1.3億學(xué)齡兒童失去了入學(xué)機會，其中80%是女童。我國自改革開放以來，農(nóng)村貧困人口由1978年的2．5億人下降為1999年的3200萬人(根據(jù)中國官方貧困線標準)，減少了83％。即使按國際貧困線標準(每人每日支出1美元，1985年價格)，世界銀行估計中國農(nóng)村貧困人口由1990年的2．8億人下降為1997年的1．24億人，減少了55．7％。無論哪一種估計都表明，中國減少貧困人口規(guī)模之大不僅在中國歷史上絕無僅有，在世界歷史上也是少見的。實施《中國扶貧開發(fā)綱要（2001--2010）》9年來，我國不斷加大對扶貧開發(fā)的投入和工作力度，采取了一系列政策措施，不僅直接促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，改善和提高了人民生活水平，而且對于民族團結(jié)、政治穩(wěn)定、邊疆鞏固、社會和諧都發(fā)揮了十分積極的促進作用。具體來說，2000年到2009年，我國低收入以下貧困人口數(shù)量從9419萬人減少到3597萬人，貧困發(fā)生率從10.1％減少到3.8％。592個國家扶貧開發(fā)重點縣的農(nóng)民人均純收入從1277元增加到2842元，年均增幅7.6％，高于全國平均水平0.4個百分點。2007年以后，我國在農(nóng)村普遍實施了最低生活保障制度，到2009年享受農(nóng)村低保的人口4759萬人。對于沒有解決溫飽的貧困人口，按各地標準，基本上實行了應(yīng)保盡保。特別要指出的是，黨中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面落實科學(xué)發(fā)展觀后，中央對三農(nóng)、對貧困地區(qū)的投入大幅增加。2003年之后，我國農(nóng)村貧困人口的減貧速度明顯加快。2001年—2003年，我國年均減貧約300萬人，2003年之后到全球金融危機之前年均減貧1000萬人。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)方面反映，受國際金融危機的影響，2009年全球貧困人口增加了約1億人。而國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2009年我國的貧困人口不但沒有增加，還有所減少。西藏實施反貧困戰(zhàn)略的歷史回顧西藏自和平解放以來，反貧困事業(yè)得到了長足發(fā)展，在每一時期都結(jié)合當時的實際為全區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了其應(yīng)有的貢獻，取得了巨大的成就。一、西藏實施反貧困戰(zhàn)略的歷程西藏在1959年民主改革前，是一個政教合一的封建農(nóng)奴制社會，農(nóng)奴被完全剝奪了人生自由和政治權(quán)力，生活在極度貧困狀態(tài)。實行民主改革后，廣大農(nóng)牧民獲得生產(chǎn)生活資料，成為土地和牲畜的主人，農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)積極性空前高漲。黨中央、國務(wù)院和西藏自治區(qū)黨委、政府為了從根本上徹底改變西藏貧窮落后的面貌，制定了一系列加快農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的方針和政策，并從人力、物力、財力方面給予大力支持和幫助，使西藏的絕對貧困得到緩解。70年代后,西藏也曾實行過一段時間的集體生產(chǎn)，與全國不同的是，這一時段短，國家投入了大量資金，通過開展救濟式扶貧，組織農(nóng)牧民群眾進行農(nóng)田、草場、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)牧業(yè)基本生產(chǎn)條件得到一定改善。同時國家還發(fā)放低息、無息貸款開展生產(chǎn)、生活救助，選育和引進良種，推廣化肥、農(nóng)藥和新式農(nóng)機具，推廣農(nóng)牧業(yè)實用技術(shù)，有效改變了農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)面貌，群眾生活進一步改善。雖然當時總體水平還不高，但相對貧困問題并不突出。黨的十一屆三中全會以后，黨中央、國務(wù)院從西藏實際出發(fā)，尊重廣大人民群眾的意愿，在西藏實行“土地歸戶使用，自主經(jīng)營，長期不變”和“牲畜歸戶、私有私養(yǎng)，自主經(jīng)營，長期不變”以及休養(yǎng)生息一系列的利民富民政策，減免農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)產(chǎn)品價格實行市場調(diào)節(jié)，發(fā)展家庭副業(yè)和開展多種經(jīng)營，恢復(fù)集市貿(mào)易，并開展大規(guī)模的農(nóng)田、草場基本建設(shè)，建立商品生產(chǎn)基地等措施，大力支持鼓勵農(nóng)牧區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)有了較大幅度提高。自治區(qū)黨委、政府歷來十分重視扶貧工作，積極扶持貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，解決溫飽，治窮致富，收到了巨大的社會效益。特別是1980年以后，全區(qū)實施了定對象、定項目、定資金、定效益的“四定”扶貧方式，扶持了22個縣、100多個鄉(xiāng)、4457個村、220萬人。被扶持的貧困戶有7萬多戶、37萬人擺脫了貧困。取得了較好的扶貧效益。1994—2000年，國務(wù)院決定集中人力、物力、財力，動員社會各界的力量，力爭用七年左右的時間，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，這是一場在全國范圍內(nèi)開展的有計劃、有步驟、有目標、難度大，規(guī)模大扶貧攻堅戰(zhàn)。為了實現(xiàn)這一目標，國務(wù)院頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，這是7年全國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)，也是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分。根據(jù)《國家八七扶貧攻堅計劃》、中央第三次西藏工作座談會精神，從我區(qū)實際出發(fā)，按照國家提出的扶貧攻堅任務(wù)和目標，我區(qū)也制定了《西藏自治區(qū)扶貧攻堅計劃》，確定國家級貧困縣5個、自治區(qū)級貧困縣13個，“給實不掛名”貧困縣4個，把全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)48萬貧困人口人作為重點扶持對象；提出了到20世紀末所扶持的貧困人口基本解決溫飽問題，其中農(nóng)區(qū)：人均純收入達到600元（90年不變價，下同），人均占有糧食400公斤，人均達到1畝旱澇保收地，戶均有兩頭高產(chǎn)奶牛，住房等生活條件有較大改善；牧區(qū)：人均純收入700元，人均牲畜30個綿羊單位，戶均一個圍欄草場；半農(nóng)半牧區(qū)：人均純收入650元，人均占有糧食300公斤，人均1畝口糧田，人均牲畜20個綿羊單位。按照這一脫貧標準，全區(qū)開展了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧攻堅。在國家的大力支持和自治區(qū)黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全區(qū)各族人民的團結(jié)拼搏和不懈努力，特別是貧困地區(qū)廣大干部群眾的艱苦奮斗，全區(qū)18個國定、區(qū)定貧困縣全部摘掉了貧困帽子，貧困人口也由攻堅前的48萬人下降到2000年底的7萬多人，扶貧開發(fā)取得了前所未有的成效。這在我區(qū)歷史上是一個了不起的成就。進入新世紀后，黨中央、國務(wù)院把西藏的反貧困工作發(fā)放在更加重要的位置。2001年，中央第四次西藏工作座談會確定對西藏實行優(yōu)惠政策指出：“把西藏作為特殊集中連片貧困區(qū)域，給予重點扶持，扶持范圍面向全區(qū)農(nóng)牧區(qū)。增加中央扶貧資金投入”。區(qū)黨委、政府制定了《關(guān)于“十五”期間進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》，圈定了34個縣、393個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和148萬人均純收入低于1300元的農(nóng)牧民群眾作為重點扶持的對象。按照工作到村、扶貧到戶的原則，這一階段的扶貧開發(fā)圍繞增加群眾收入，開展了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)特色產(chǎn)品、培訓(xùn)農(nóng)村勞力和建設(shè)扶貧點等工作?！笆濉逼陂g，全區(qū)累計完成各類扶貧開發(fā)資金15.18億元，其中中央財政資金12.7億元，自治區(qū)財政資金2.48億元；另外，銀行投放貼息貸款9.9億元；定點扶貧、社會各界捐款捐物（折資）6.02億元。完成扶貧開發(fā)項目1500多個。通過這些開發(fā)項目的建設(shè)，貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件得到了不斷改善，生活水平明顯提高，貧困狀況進一步改善，重點扶持人口大幅度減少。同時，貧困地區(qū)社會事業(yè)全面進步，和諧西藏建設(shè)不斷發(fā)展。2006年進入“十一五”扶貧開發(fā)時期。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和全國扶貧開發(fā)工作會議精神，結(jié)合西藏經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，深入貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》精神，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求，緊緊圍繞增加農(nóng)牧民收入這個中心，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧模式，以貧困鄉(xiāng)村為主戰(zhàn)場，以貧困戶為對象，以農(nóng)牧民安居工程為突破口，以整鄉(xiāng)推進扶貧、產(chǎn)業(yè)帶動扶貧和培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)為切入點，采取集中扶持的方式，加強基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，堅持解決溫飽和鞏固溫飽并重。在國務(wù)院扶貧辦的具體指導(dǎo)下，西藏全區(qū)上下開展了大規(guī)模的調(diào)查研究，制定完成了《西藏自治區(qū)扶貧開發(fā)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，根據(jù)西藏的物價總水平和實際生活支出，確定了“十一五”期間扶貧開發(fā)的對象范圍、目標任務(wù)、政策措施，把農(nóng)牧民人均純收入低于1700元的200個重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、96.4萬人作為重點扶貧對象，通過五年的努力，使這些重點扶持人口人均純收入達3000元以上，其中現(xiàn)金收入占60%以上。二、西藏反貧困取得的成就回顧西藏的反貧困歷程，從形式上走過救濟式、生產(chǎn)式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧的發(fā)展歷程；從內(nèi)容上我們從解決貧困群眾的溫飽入手，逐步上升到幫助貧困群眾實現(xiàn)自我積累、自我發(fā)展的階段，逐步上升到提高開發(fā)層次，提高群眾生活水平、生活質(zhì)量、提高能力和綜合素質(zhì)，全面建設(shè)農(nóng)牧區(qū)小康社會的軌道上來。自和平解放到改革開放前，西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困的主要形式是以生活救濟為主，百萬翻身農(nóng)奴當家做了主人，獲得了人身自由，擁有了農(nóng)田和牲畜，但是由于生產(chǎn)力水平十分低下，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，人民極端貧窮。黨和政府十分注重減輕人民負擔(dān)，解放社會生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，改善人民生活，通過大量的無息貸款、貸種、貸糧和無償扶持農(nóng)具等方式扶持貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)，解決生活上的困難。在當時使大多數(shù)貧困戶擺脫了貧困，解決了溫飽問題。改革開放到1994年，西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困主要以生產(chǎn)扶持為主。大規(guī)模的反貧困工作是從1979年開始的，為了搞好扶貧工作，自治區(qū)和各地市縣相繼成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，由民政部門具體承擔(dān)日常工作任務(wù)。各級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，抽調(diào)2180名干部，組成522個工作組，在全區(qū)819個生產(chǎn)隊進行了調(diào)查摸底，然后有計劃、有步驟地在4557個生產(chǎn)隊開展扶貧工作。當時的反貧困工作堅持了“兩個為主”，即扶持生產(chǎn)為主和以扶持個體經(jīng)營為主；實施了“四定一簽”的工作方法，即定扶持對象、定扶持項目、定資金、定效益和層層簽定合同的辦法，組織黨員干部包戶扶貧，把責(zé)任落實到縣、鄉(xiāng)、戶、人。先后有22個縣、100多個鄉(xiāng)、4457個村、7萬多戶貧困人口普遍受到不同程度的生產(chǎn)生活扶持，生產(chǎn)條件得到了進一步改善，生活水平得到了不同程度的提高，被扶持的37萬貧困人口溫飽問題得到基本解決。1994年，根據(jù)《國家八七扶貧攻堅計劃》的要求，西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以開發(fā)式扶貧為主。在“八七”扶貧期間，各級黨委、政府堅持開發(fā)式扶貧的方針，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，狠抓落實，努力工作，積極動員全社會參與扶貧開發(fā)，如期完成了扶貧攻堅計劃，基本解決大多數(shù)貧困人口的溫飽問題，扶貧開發(fā)取得顯著成效。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是貧困人口大幅度減少，貧困群眾的生活水平逐年提高。二是基本生產(chǎn)條件、基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善。三是農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強。四社會事業(yè)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，從1994—2000年國家和自治區(qū)投入扶貧資金15.95億元。全區(qū)共完成扶貧搬遷、牧民定居2.8萬戶，15.4萬名貧困群眾住進了新房；重點扶持的貧困人口由48萬人減少到7萬人，絕對貧困發(fā)生率控制在5%以下。到2000年西藏基本完成了扶貧攻堅計劃確定的任務(wù)，實現(xiàn)了糧油基本自給和基本解決溫飽問題的歷史性跨越。這期間，西藏農(nóng)牧民人均純收入增加了63％，人均占有糧食增加了31％。“十五”時期的反貧困繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，解決溫飽與鞏固溫飽并舉，同“八七”扶貧攻堅相比成效更加突出。一是全區(qū)貧困狀況進一步改善，重點扶持人口大幅度減少。按照農(nóng)牧民人均純收入1300元的標準，全區(qū)重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)由2001年的393個下降到20個，重點扶持人口由148萬人減少到37.3萬人;34個重點扶持縣農(nóng)牧民人均純收入達到1859元，比2001年增長37%。二是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到增強，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件明顯改善。新修鄉(xiāng)村道路930公里，橋梁246座，水渠580公里，改造中低產(chǎn)田6.62萬畝，草場建設(shè)114.15萬畝，改善農(nóng)田灌溉條件48萬畝，全區(qū)完成扶貧點建設(shè)和大骨節(jié)病區(qū)群眾搬遷2.5萬戶、15萬人；三是勞動力培訓(xùn)就業(yè)轉(zhuǎn)移有所突破，自我發(fā)展能力不斷增強。連續(xù)5年安排500萬元貧困地區(qū)干部群眾培訓(xùn)專項資金，累計舉辦各類培訓(xùn)班704期，培訓(xùn)4.3萬人次，約有1萬人通過扶貧培訓(xùn)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)；四是特色產(chǎn)業(yè)扶貧的路子已經(jīng)起步，結(jié)構(gòu)調(diào)整取得初步成效。安排建設(shè)了蔬菜大棚431棟，扶持絨山羊養(yǎng)殖戶2600戶，藏雞鴨養(yǎng)殖100萬只，藏豬6835頭，初步建成了山南藏雞鴨、白朗蔬菜、藏西北絨山羊、林芝中藥材等特色產(chǎn)品基地；五是貧困地區(qū)社會事業(yè)全面進步，全社會更加關(guān)心貧困群眾、支持扶貧事業(yè)。適齡兒童入學(xué)率達到91.8％，青壯年文盲率下降到30％，農(nóng)牧科技貢獻率達到35％以上，廣播電視覆蓋率達到85%以上，鄉(xiāng)級衛(wèi)生院覆蓋率達到91.8％，人口自然增長率下降到11‰。扶貧開發(fā)加快了貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小了地區(qū)差距，架起了黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁?！笆晃濉狈簇毨?zhàn)略進入了新階段，在方式上繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，同時，引入了參與式方法，賦權(quán)農(nóng)牧民群眾自覺參與扶貧開發(fā)。黨的十七屆三中全會后，反貧困戰(zhàn)略又上升到更高的一個層次，同全國一道進入了“兩輪驅(qū)動”的新階段，即在農(nóng)牧區(qū)貧困人口中有勞動能力的要通過國家扶持增加收入，達到脫貧致富的目標，沒有勞動能力的貧困人口國家通過農(nóng)村最低生活保障制度解決他們的溫飽問題。四年來，全區(qū)反貧困事業(yè)又取得了新的成就。截止2009年底已下達中央財政扶貧發(fā)展資金84470萬元（不包括少數(shù)民族發(fā)展資金和以工代賑資金），占規(guī)劃投資的84.5％。共實施貧困戶安居工程和地方病區(qū)群眾搬遷38942戶，其中絕對貧困戶12000戶、相對貧困戶22942戶、地方病群眾搬遷4000戶；實施整鄉(xiāng)推進扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)61個，覆蓋農(nóng)牧民群眾50萬人；實施產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)移勞力項目210個，使15萬農(nóng)牧民人均增收810元；安排面上扶貧項目571個，使3.9萬建檔立卡對象得到幫扶；開展了貧困農(nóng)牧民技能培訓(xùn)工作，有5.4萬人經(jīng)過培訓(xùn)獲得了新的就業(yè)增收機會；組織實施區(qū)、地、縣三級黨政機關(guān)、區(qū)（中）直企事業(yè)單位7000余名干部開展定點扶貧工作，落實援助資金6.9億元。西藏“十一五”扶貧開發(fā)規(guī)劃確定的96.4萬低收入人口及所包含的37.3萬農(nóng)村重點幫扶人口，已下降到59.6萬人及20.3萬人，提前一年完成世紀初的扶貧目標任務(wù)。西藏反貧困戰(zhàn)略以瞄準對象、全方位幫扶、支持基層組織建設(shè)和嚴格項目管理為抓手，加快了貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,縮小了地區(qū)差距,架起了黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁,在實現(xiàn)農(nóng)牧民增收、構(gòu)建和諧西藏中發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段西藏農(nóng)牧區(qū)貧困狀況分析改革開放以來，特別是“八七”扶貧攻堅計劃和新世紀扶貧開發(fā)措施的實施，西藏農(nóng)牧區(qū)貧困狀況發(fā)生了明顯的變化，貧困人口大幅度減少，貧困面由過去區(qū)域性連片貧困演變成大分散小集中，點、線結(jié)合的貧困狀況。現(xiàn)階段西藏農(nóng)牧區(qū)貧困狀況（一）規(guī)模與布局到2009年末，西藏農(nóng)牧區(qū)貧困人口20.3萬人，比上年減少3.2萬人，低收入人口59.6萬人，比上年減少8.7萬人，貧困發(fā)生率為9%。貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散，小集中”的特點，主要分布在藏東高山峽谷區(qū)、藏北阿里高寒荒漠區(qū)、邊境人口較少民族區(qū)，腹心零星點綴區(qū)。從貧困人口按區(qū)域分布來看。2009年末,拉薩、昌都、山南、日喀則、那曲、阿里、林芝地區(qū)低收入人口分別為2.6萬、18.5萬、7.5萬、18.7萬、9.4萬、1.1萬、1.8萬，低收入人口比重分別為14.2%、40.7%、35.5%、37.8%、33.1%、18.8%、2%。低收入人口分別比上年減少0.65萬人、0.76萬人、1.69萬人、3.86萬人、2.02萬人、0.24萬人和0.4萬人。2009年末，地市低收入人口占農(nóng)村人口的比重分別為13.7%、40.6%、35.3%、37.2%、32.1%、18.1%和19.5%。從貧困人口按群體分布來看。一是家庭規(guī)模越大，貧困發(fā)生率越高。2009年，貧困農(nóng)戶均家庭規(guī)模5.7人，低收入農(nóng)戶戶均5.2人，均遠高于全區(qū)農(nóng)戶4.1人的平均家庭規(guī)模。家庭規(guī)模與貧困狀況也有著密切聯(lián)系，家庭規(guī)模越大，貧困發(fā)生率越高。家庭規(guī)模在1—4人時，貧困發(fā)生率明顯較代；家庭規(guī)模為5人時，貧困發(fā)生率與西藏全區(qū)農(nóng)村人口貧困發(fā)生率大致相當；當家庭規(guī)模為6人及以上時，貧困發(fā)生明顯較高。與貧困人口相類似，家庭規(guī)模越大其低收入人口比重也越高。二是文化程度低的家庭貧困發(fā)生率高。文化程度越低，擴大就業(yè)和向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移的機會和能力也就越小，貧困發(fā)生率往往也就越高，2007年戶主文化程度為文盲的家庭，貧困發(fā)生率為13%，低收入人口比重35%。戶主文化程度為小學(xué)的，貧困發(fā)生率為10%，低收入人口比重為30%；戶主文化程度為初中的，貧困發(fā)生率為7%，低收入人口比重為20%；而戶主文化程度為高中以上的，貧困發(fā)生率為5%，低收入人口比重為10%。三是純農(nóng)戶家庭貧困發(fā)生率高。相對于非農(nóng)戶，純農(nóng)戶家庭貧困發(fā)生率相對較高，2009年純農(nóng)戶家庭貧困發(fā)生率為11%，兼業(yè)戶家庭貧困發(fā)生率為8%；非農(nóng)戶家庭貧困發(fā)生率為4%；純農(nóng)戶家庭中低收入人口比重為30%，兼業(yè)戶家庭中低收入人口比重為20%。非農(nóng)戶家庭中低收入人口比重僅為11%。（二）貧困類型貧困類型的劃分，目的在于更清晰地認識導(dǎo)致貧困的自然、歷史、社會、經(jīng)濟等錯綜復(fù)雜的成因及其相互作用的結(jié)果，以便抓住主要致貧因素，因地制宜地找到適宜自然環(huán)境、改造不利因素的有效對策和舉措，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，探索扶貧開發(fā)、消除貧困的有效路徑。對于貧困類型的劃分，不少學(xué)者都探討過，有的劃為四種，有的劃為五種，有的劃為十種，不同的劃分標準和方法，其結(jié)果不同。在這里，概括劃分為六種類型：資源貧乏型。在一些貧困地方，人們賴依生存的產(chǎn)業(yè)資源十分匱乏。發(fā)展畜牧業(yè)，草場面積狹小，且產(chǎn)草量低劣，家畜發(fā)展不起來；發(fā)展種植業(yè)，耕地少且瘠薄，缺乏灌溉條件，產(chǎn)量低而不穩(wěn)。這是扶貧開發(fā)難度最大的一種類型；環(huán)境惡劣型。由于地理位置不利，生態(tài)環(huán)境脆弱，氣候惡劣，水熱資源不足，干旱、洪澇、霜雹、風(fēng)雪等自然災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)發(fā)展不起來，群眾生活很困難；基礎(chǔ)薄弱型。由于種種原因，一些地方的農(nóng)田、草場、水利、道路、電力等生產(chǎn)生活性基礎(chǔ)設(shè)施差，信息不對稱，建設(shè)和改變速度慢，依靠自然狀態(tài)進行低效、粗放的落后生產(chǎn)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，難以為改善農(nóng)牧民生活提供足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)；政策缺陷型。少數(shù)地方實行“兩個長期不變”政策后，家庭承包責(zé)任制落實二十多年來尚未調(diào)整過生產(chǎn)資料，當時按人口平均承包，沒有集體機動，數(shù)年后的農(nóng)牧戶之間人口發(fā)生很大變化，造成部分戶缺乏必要的生產(chǎn)資料，生產(chǎn)無田地、草場、牲畜，生活無保障；觀念落后型。一些地方守舊傳統(tǒng)思想濃厚，受藏傳佛教的負面影響極深，市場經(jīng)濟、商品生產(chǎn)意識淡薄，難以接受新事物、新知識，生產(chǎn)在自給不足的圈子里循環(huán)，生活水平提高很慢。加上有的戶超生現(xiàn)象嚴重，一些人懶惰成習(xí)，游手好閑，貧困愈發(fā)突出；能力缺乏型。是指個人或家庭因體力或智力不足而導(dǎo)致的低生產(chǎn)力或低收入所形成的貧困。在地方病多發(fā)區(qū)域，這種狀況更為嚴重。由上可見，導(dǎo)致西藏農(nóng)牧區(qū)貧困的原因是非常復(fù)雜的，貧困表現(xiàn)出多樣性特征。這就要求我們在制定反貧困措施時，要深入實地，調(diào)查研究，因地制宜地采取多種不同的方式，有針對性地對不同類型的貧困群眾進行幫扶。西藏農(nóng)牧區(qū)貧困現(xiàn)狀的分析（一）貧困現(xiàn)狀分析在中央的關(guān)懷和自治區(qū)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院扶貧辦的極大支持和兄弟?。ㄊ?、區(qū)）的無私援助下，經(jīng)過全區(qū)人民特別是貧困地區(qū)群眾的艱苦創(chuàng)業(yè)，全力推進旨在改變貧困面貌的開發(fā)建設(shè)，勝利地完成了“八七”扶貧攻堅任務(wù)，先后解決了41萬絕對貧困人口的溫飽問題，取得了第一個扶貧開發(fā)的巨大成就。隨后，全區(qū)上下認真貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001--2010）》和自治區(qū)《關(guān)于“十五”期間進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》等文件和指示，制定了《西藏自治區(qū)扶貧開發(fā)“十五”計劃》和《西藏自治區(qū)扶貧開發(fā)“十一五”計劃》，面向全區(qū)，突出重點，掀起新世紀更大規(guī)模、更大范圍的扶貧開發(fā)熱潮，到目前重點扶持人口已從148萬人下降到2009年底的20.3萬人。通過完成兩個階段的扶貧開發(fā)，既是尚未溫飽的絕對貧困人口，其收入和生活水平也有相當程度的提高，這是舉世矚目的成就。但是，西藏仍是全國不發(fā)達地區(qū)之一，發(fā)展程度遠低于全國平均水平，屬于特殊集中連片的貧困區(qū)域。第一，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是西藏最大的區(qū)情。新時期農(nóng)牧區(qū)的貧困多數(shù)是溫飽后的貧困，扶貧開發(fā)的目標是提高貧困人口的生存能力和發(fā)展能力。然而，這種能力是建立在基礎(chǔ)條件改善和思想觀念更新的前提下。越是貧困地方在地理位置上則遠離中心城鎮(zhèn)，自然條件嚴酷，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有引起關(guān)注，投資成本高、效益低，建設(shè)難度大，回報期長，“瓶勁”制約嚴重，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，吸引的投資數(shù)量和強度遠低于城郊和交通沿線。七十年代的大搞農(nóng)田、草場、水利建設(shè)，八十年代的生產(chǎn)基地建設(shè),九十年代的商品基地等大規(guī)模群眾性生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，給予的機會太少，爭取到的投資甚微，不少地方面貌改變很慢。特別是貧困鄉(xiāng)村的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田面積小，劣質(zhì)干旱耕地比重大，土質(zhì)差，產(chǎn)量低；草場重用輕養(yǎng)，逐水草而居，投入不足，過牧現(xiàn)象嚴重，載畜量降低，抵御自然災(zāi)害的能力脆弱；水利設(shè)施少而且分散，工程質(zhì)量低，破損嚴重，功效發(fā)揮不理想，需水和供水矛盾突出；農(nóng)牧業(yè)沿用傳統(tǒng)經(jīng)營方式，機械化程度低，品種不良，耕作粗放，牲畜多為自然繁育，成畜體弱質(zhì)差產(chǎn)品量少；多數(shù)鄉(xiāng)村道路質(zhì)量差，通達率低，有些鄉(xiāng)村至今無機動車道、無電、無廣播電視，處在封閉的生活狀態(tài)，缺乏同外界的聯(lián)系，制約了社會進步和發(fā)育。因而，這些地方生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，路、電、郵、飲水、廣播電視等公益設(shè)施建設(shè)發(fā)展慢，文化、教育、衛(wèi)生等也屬薄弱環(huán)節(jié)，制約了當?shù)亟?jīng)濟社會與全區(qū)同步發(fā)展。經(jīng)過十多年的扶貧攻堅開發(fā)，這些地方成為國家重點投資對象，掀起生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮，情況大有改善。但欠帳太多，短期內(nèi)難以從根本上改善生產(chǎn)生活條件。有的生產(chǎn)資料短缺，生活條件簡陋；有的地方病嚴重威脅；有的水土流失嚴重，草場超載過牧造成退化、沙化；有的自然災(zāi)害頻繁。生產(chǎn)不穩(wěn)定造成生活不穩(wěn)定。貧困戶豐年溫飽，災(zāi)年則返貧，內(nèi)部發(fā)展能力不足。第二，農(nóng)牧民思想觀念貧困是亟待解決的長期工作。西藏幅員面積122萬k㎡，2009年常住人口284.15萬人，地廣人稀，居住分散，除拉薩、日喀則、澤當、林芝等中心城鎮(zhèn)外，交通、科技、文教、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展較慢，特別是邊遠縣鄉(xiāng)更為滯后，人們長期生存在狹小區(qū)域內(nèi)，文化傳播和信息傳遞不暢，其見識有很大的局限性，對新事物、新動態(tài)、新文化、新知識不敏感且接受慢，思想觀念陳舊，封閉保守，商品意識淡薄，綜合素質(zhì)低下，貧與愚并存，脫離農(nóng)牧業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的人員少，極不利于發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)和經(jīng)濟。農(nóng)牧區(qū)大量經(jīng)濟能人和致富帶頭人發(fā)跡的事實證明，思想解放、觀念更新者與受教育程度呈正比關(guān)系，更與闖入市場、外向發(fā)展呈正比關(guān)系。根據(jù)自治區(qū)統(tǒng)計局對10縣、60個村、300戶、1867名常住人口的貧困監(jiān)測統(tǒng)計，2009年全半勞力有1132個，占總?cè)丝诘?0.6%；勞力中有文盲半文盲576人，占勞力總數(shù)的50.88%；小學(xué)文化的501人，占勞力總數(shù)的44.3%；初中文化的48人，占勞力總數(shù)的4.2%；高中文化的2人，占0.2%；中專文化的3人，占0.3%；大專以上文化2人，占0.2%；適齡兒童入學(xué)率為85%。隨著農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，這些人口中文盲人數(shù)及比率較前些年減少，小學(xué)和初中文化程度人數(shù)增加、比率提高。在扶貧開發(fā)中，勞力外出從業(yè)收入人均186.85元，比2001年增加30倍，說明教育提高了勞動力素質(zhì)，為農(nóng)牧區(qū)勞力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，也拓寬了就業(yè)門路，增加了群眾收入。該監(jiān)測統(tǒng)計顯示，2009年貧困人口人均現(xiàn)金收入1878.44元,占純收入的59.9%,40.1%為實物收入。另據(jù)調(diào)查資料證實，2009年全區(qū)轉(zhuǎn)移性純收入369.35元,貧困人口人均169.41元,比全區(qū)平均水平低199.94元,僅為全區(qū)平均水平的46%。第三，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是發(fā)展貧困區(qū)域經(jīng)濟的根本出路。西藏除中心城鎮(zhèn)附近和交通沿線的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整速度較快、調(diào)出發(fā)展成效外，貧困區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不合理，調(diào)整的任務(wù)仍然艱巨。目前，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，基本上是自然狀態(tài)的“溫飽農(nóng)業(yè)”，不能充分有效地利用農(nóng)業(yè)自然資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力處于低水平，缺乏活力，農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間的物質(zhì)交換和能量轉(zhuǎn)移受到限制，系統(tǒng)功能大為削弱，整個生產(chǎn)過程基本處于低投入→粗經(jīng)營→低產(chǎn)出→低效益→低積累→低投入的緩慢循環(huán)中，缺乏將農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化為市場適銷產(chǎn)品增值的能力，資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。由于貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第一產(chǎn)業(yè)偏重，二、三產(chǎn)業(yè)偏輕，農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展缺乏龍頭企業(yè)的帶動和市場引導(dǎo)，穩(wěn)定性差，生產(chǎn)既受環(huán)境條件的強硬制約，主要產(chǎn)品又受市場制約，投入還受融資渠道狹窄、投資主體單一的制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐遲緩，難度很大，影響到特色產(chǎn)業(yè)區(qū)域的發(fā)展和農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)格局的形成。農(nóng)牧業(yè)效益提升不快，農(nóng)牧區(qū)勞動力解放不出來，轉(zhuǎn)移不到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)收，農(nóng)牧民收入則增長乏力，直接影響到群眾生活的改善。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的增長方式，已完全不可能滿足快速、穩(wěn)定增長的需求和市場經(jīng)濟的需要。第四，地理位置不優(yōu)、遠離市場、商品生產(chǎn)不發(fā)達是貧困的重要因素。地域遼闊，人少而分散居住是全區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營的普遍現(xiàn)象。貧困鄉(xiāng)村多數(shù)分布在遠離中心城鎮(zhèn)的山溝中上游地帶和偏遠的崇山峻嶺之中，嚴酷的地理環(huán)境極大地制約著這些地方的農(nóng)牧業(yè)、交通通訊、能源、商貿(mào)和文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)出封閉性農(nóng)牧業(yè)特有的弱點，即當?shù)鼗蚋浇袌鲶w系尚未建設(shè)和發(fā)展起來，遠離外地市場；交通運輸業(yè)發(fā)展滯后，形不成鄉(xiāng)村之間和城鄉(xiāng)的互動物流；自給或半自給的自然經(jīng)濟狀態(tài)，造成農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，品種少，質(zhì)量不優(yōu)；鄉(xiāng)村加工企業(yè)和多種經(jīng)營發(fā)展遲緩，農(nóng)畜產(chǎn)品能夠轉(zhuǎn)化成商品的數(shù)量少、產(chǎn)品批量少；加之流通渠道不暢，形不成批量商品打入市場，竟爭市場和增值的空間不大，商品率很低，導(dǎo)致了這些地方經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，農(nóng)牧民生活改善和提高不快。第五，消除貧困、解決溫飽的難度增大。貧困是由多種因素綜合影響形成的，消除貧困本來就不是一件輕而易舉的事。經(jīng)過近20年的扶貧開發(fā)，全區(qū)尚未解決溫飽的重點扶持人口還有20.3萬人左右，占農(nóng)牧區(qū)總?cè)丝诘?%。這些貧困人口多處在偏遠山村，交通不便，生態(tài)失衡，氣候惡劣，災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)條件差，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，文化教育滯后，科技推廣薄弱，居住更分散，構(gòu)成也復(fù)雜，是扶貧開發(fā)中最難啃的硬骨頭。還有一部分初步解決溫飽的人口，不等于消除了貧困，生產(chǎn)生活條件沒有得到根本改變，扶貧開發(fā)的大環(huán)境沒有根本性好轉(zhuǎn)尚不具備自我發(fā)展能力；他們的生活上吃飽穿暖是沒有問題的，但生活質(zhì)量不會很高的。由于溫飽基礎(chǔ)差，生產(chǎn)門路較窄，且不穩(wěn)定，解決溫飽還相當脆弱，經(jīng)不起自然災(zāi)害侵襲、經(jīng)不起疾病折騰、經(jīng)不起家庭意外發(fā)生，經(jīng)不起市場波動，一遇天災(zāi)人禍很容易飽而復(fù)饑、暖而復(fù)寒，鞏固溫飽成果的任務(wù)相當艱巨。根據(jù)《西藏日報》報道，“八七”攻堅期間，國家為西藏投入扶貧開發(fā)資金15.95億元，41萬絕對貧困人口（由48萬降至7萬）解決了溫飽問題。粗略計算，解決一個貧困人口的溫飽需3800多元，其成本是全國的2—6倍。這種現(xiàn)象，既說明了扶貧開發(fā)、消除貧困的難度在增大，又說明了這是一個大進大出的流動群體，隨著年際變化，其成員構(gòu)成變化很大，約70%為返貧的新增人口，甚至有少部分人口反復(fù)過兩次以上。（二）貧困成因分析研究貧困問題，必然究其致貧原因，才能為編制規(guī)劃提供依據(jù)和有針對性地采取反貧舉措。目前西藏地區(qū)貧困人口的狀態(tài)，正如經(jīng)濟學(xué)家辛格（H.W.Singer）和拉格那·納克斯（R.Nurkes）所指出的那樣，面臨著一種貧困惡性循環(huán)，具體表現(xiàn)在供給和需求兩個方面。在供給上表現(xiàn)為儲蓄與投資之間惡性循環(huán)，即低收入→低儲蓄→低投資→資本形成不足→低勞動生產(chǎn)率→低收入；而在需求上則表現(xiàn)為收入與需求之間的惡性循環(huán)，即低收入→低購買力→有效需求不足→市場狹小→投資引誘不足→資本形成不足→低勞動生產(chǎn)率→低收入。造成一個地方貧困是多種因素相互作用形成的，我們從大到制度、方針、政策、經(jīng)濟、歷史等宏觀角度，小到生存處境、生產(chǎn)技能、生活方式等微觀角度進行分析，都能找出致貧原因，但又難以單獨列為主導(dǎo)成因。所以，貧困成因概括起來為自然因素、經(jīng)濟因素和社會因素三大類，還可分列出若干個二級因素和三級因素類型。第一，自然因素。自然環(huán)境對一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生著重要影響，不利的自然條件是致貧的客觀成因，人們難以完全改變。西藏總體上海拔高，地勢復(fù)雜，空氣稀薄，氣候寒冷，大氣清澈，光照充足。從東南到西北，明顯地分成南部亞熱帶濕潤農(nóng)林區(qū)、東部高山峽谷溫暖農(nóng)林區(qū)、藏南半干旱溫暖農(nóng)業(yè)區(qū)、藏中半干旱冷涼農(nóng)牧結(jié)合區(qū)和藏西北寒冷牧業(yè)區(qū)等五個生態(tài)類型區(qū)域。地勢從東南向西北逐步升高，氣候從東南向西北逐漸變冷干燥，生物（尤其農(nóng)林物種）從東南向西北逐漸減少。制約貧困地方發(fā)展的自然因素主要有：一是氣候惡劣，資源匱乏，生產(chǎn)經(jīng)營難以發(fā)展，生存條件嚴酷，一方水土養(yǎng)活不了一方人；二是水熱供給不足，時空變化大，滿足不了生物生長發(fā)育之需，影響產(chǎn)出；三是災(zāi)害頻繁，易受干旱、洪澇、大風(fēng)、霜凍、冰雹、雪災(zāi)、泥石流的侵襲，抗御自然災(zāi)害的能力低，損失大；四是農(nóng)田、草場及家畜生產(chǎn)率低，燃料緊缺，迫使人們?yōu)樯娑罅块_墾、超載、砍伐，造成水土流失、草場退化沙化，自然生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)惡性循環(huán)；五是土層瘠薄、土壤肥力低，生態(tài)容量小，不少是山坡地，跑水跑土跑肥，產(chǎn)出低，利用價值小。這些因素都難以克服，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)及其農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟也都難以穩(wěn)定發(fā)展。第二，經(jīng)濟因素。經(jīng)濟是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟落后是造成貧困的主要因素。因為經(jīng)濟落后，資金積累嚴重不足，興建社會事業(yè)、改變生產(chǎn)生活設(shè)施、擴大再生產(chǎn)的投入缺乏實力，只能維持簡單的常規(guī)生產(chǎn)。經(jīng)濟問題又可分為國家、集體和個人三個方面來討論：國家方面主要是：地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)少、發(fā)展慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展也不盡人意，地方財政收入增長慢、積累少，支出卻不斷膨脹。不少縣級財政只能維持著“吃飯財政”和依靠上級的“補貼財政”，無法籌措更多的資金來投資貧困地方的生產(chǎn)生活設(shè)施、公益設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)；也無法籌措更多資金來幫助貧困群眾加大再生產(chǎn)投入和解決生活困難。集體方面主要是：全區(qū)多數(shù)村民委員會和村民小組集體經(jīng)濟空虛，原有積累基本用光，近年再無積蓄，不能有效地協(xié)助解決困難村民生產(chǎn)投入和調(diào)節(jié)臨時生活拮據(jù)，對一家一戶辦不了、辦不好的事缺乏實質(zhì)性的統(tǒng)籌和權(quán)威性的組織，村集體的路、電、水、文化、教育、衛(wèi)生等公益設(shè)施建設(shè)更無經(jīng)濟實力興辦。個人方面主要是：貧困群眾生產(chǎn)發(fā)展慢，經(jīng)濟收入少，基本處于小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，商品生產(chǎn)意識淡化，市場經(jīng)濟觀念不強，生產(chǎn)經(jīng)營方式和從業(yè)技能落后，生產(chǎn)因素配置不當，既缺乏創(chuàng)業(yè)聚財?shù)慕?jīng)濟實力又缺乏競爭自強的勇氣。勞動者自身內(nèi)在活力不旺，致富需求不足。有少數(shù)人，不會安排生活，消費支出超過收入，難以擺脫困境。更有極少數(shù)人好吃懶做，有其勞動能力無其勞動致富愿望，整天游手好閑，靠救濟過日子。這樣的經(jīng)濟狀況，確實無力投入改變生產(chǎn)生活條件的建設(shè)。近年來，這樣的經(jīng)濟制約因素正在迅速改變，一是由于中央的扶持力度增強，投資建設(shè)了一大批現(xiàn)代化工程和富民德政工程；二是西部大開發(fā)惠及民眾，扶貧開發(fā)觸角延至偏遠山村；三是兄弟?。ㄊ校┑臒o私援藏力度加大；四是自身發(fā)展速度也在加快。第三，社會因素。西藏脫胎于封建農(nóng)奴制社會，留下的就是貧困落后的攤子，一躍進入社會主義社會，許多方面殘存著舊的痕跡，改變這種狀況要付出極大的努力。社會發(fā)育程度低制約性仍較強。和平解放、民主改革使西藏各民族人民政治上實現(xiàn)平等，經(jīng)過五十多年的社會主義建設(shè)，經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)發(fā)展很快，但同全國平均水平相比仍有一定差距，同發(fā)達省（市）相比差距很大。反映在生活上，勤儉節(jié)約未成習(xí)慣；反映在生產(chǎn)活動上，粗放耕種、廣種薄收、靠天養(yǎng)畜、生產(chǎn)力水平很低；反映在思想上，缺乏進取精神；落后的生產(chǎn)生活方式，營養(yǎng)不良的食物結(jié)構(gòu)，較低的教育水平，不衛(wèi)生的習(xí)慣等，影響著人們身體素質(zhì)提高和智力發(fā)育。社會進步、人的綜合素質(zhì)提高是一項長期奮斗任務(wù)。科學(xué)技術(shù)發(fā)展仍是薄弱環(huán)節(jié)。當今世界進入信息化的新時代，但在廣大農(nóng)牧區(qū)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的認識仍需大力普及提高。需要大力推廣普及農(nóng)牧業(yè)實用技術(shù)，普及科學(xué)的生活方式，通過培訓(xùn)掌握先進的從業(yè)技能，徹底告別陳規(guī)陋習(xí)，消除參與社會、參與經(jīng)濟發(fā)展、把握社會的重大障礙和潛在危機。人口增長過快仍是很大壓力。據(jù)在農(nóng)牧區(qū)調(diào)查，貧困地方的群眾生育觀念落后，“越窮越生，越生越窮”。貧困戶大多數(shù)是多子女家庭，生活拖累重。不少貧困地方人口增長超過了經(jīng)濟增長速度，給資源利用、經(jīng)濟發(fā)展形成很大壓力。由于優(yōu)生優(yōu)育措施落實不到位，反映在人口健康素質(zhì)三大指標上，即嬰兒死亡率、人口死亡率，明顯高于全國平均水平，人口預(yù)期壽命低于全國平均水平。特別是地方病嚴重區(qū)域，不少人失去勞動能力。西藏農(nóng)牧區(qū)反貧困的機遇與打挑戰(zhàn)改革開放三十年多來，西藏扶貧開發(fā)取得了前所未有的巨大成績，但應(yīng)該清醒地認識到，當前扶貧開發(fā)工作面臨的形勢仍十分嚴峻。首先，貧困人口和低收入人口總量大，貧困程度深。據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測,2009年底，扶貧開發(fā)低收入人口仍有59.6萬人左右，占農(nóng)牧區(qū)人口近30%，其中重點扶持人口20.3萬人，這些貧困人口生存發(fā)展環(huán)境更差，居住更分散，條件更惡劣，構(gòu)成更復(fù)雜，開發(fā)成本更高，解決貧困問題的難度更大。其次，鞏固溫飽成果任務(wù)艱巨?！鞍似摺狈鲐毠院汀笆濉狈鲐氶_發(fā)確定的溫飽線僅僅是一個維持基本生存的標準，初步解決溫飽的農(nóng)牧民群眾還很不穩(wěn)定，一旦遇到自然災(zāi)害的襲擊，很容易飽而復(fù)饑、暖而復(fù)寒。第三，我區(qū)因災(zāi)因病返貧率高。由于自然環(huán)境差，氣候惡劣，自然災(zāi)害頻繁，每年因災(zāi)因病返貧人口約有35%左右，個別地方甚至高達50%以上。在正視困難和問題的同時，還要看到西藏扶貧開發(fā)面臨難得的發(fā)展機遇和有利條件：一是黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作，胡錦濤總書記指出:“要加大扶貧開發(fā)力度，幫助貧困群眾早日走上脫貧致富的道路”；二是扶貧開發(fā)資金投入不斷加大。中央將兌現(xiàn)我區(qū)集中連片貧困政策，在政策、資金等方面給予傾斜，這為“十一五”的扶貧開發(fā)提供了資金保障。三是中央第四次西藏工作座談會之后，制定了諸多優(yōu)惠政策，許多大型骨干項目的建設(shè)將極大地改善我區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，特別是在中央第五次西藏工作座談會精神鼓舞下，全區(qū)各族人民謀跨越、奔小康的熱情空前高漲，跨越式發(fā)展的勢頭十分強勁，為今后加快扶貧開發(fā)進程和實現(xiàn)我區(qū)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展提供了有利條件；四是通過“八七”扶貧攻堅和新世紀扶貧開發(fā)的不懈努力，貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件已經(jīng)有了較大幅度的改善，部分地區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力明顯增強，并具備了一定的發(fā)展能力。這些階段性成果，為今后的反貧困工作奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗；五是隨著援藏工作向縱深發(fā)展，對口援藏省市、國有重要骨干企業(yè)和中央國家機關(guān)部委，在援藏項目規(guī)劃和資金投向上，逐步向農(nóng)牧區(qū)傾斜，這為我們搞好“十二五”反貧困事業(yè)提供了強有力資金支持；六是隨著西藏“科教興藏”戰(zhàn)略的全面實施和培訓(xùn)工作的深入開展，農(nóng)牧業(yè)實用技術(shù)、增收致富技能越來越多地為農(nóng)牧民群眾所掌握，科學(xué)技術(shù)普及與科技成果轉(zhuǎn)化率逐步得到提高，這為我們實施好今后的反貧困戰(zhàn)略提供了強有力科技支撐。只要我們趨利避害，堅定信心，鼓舞斗志，繼續(xù)發(fā)揚特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能忍耐的老西藏精神，繼續(xù)發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，全面建設(shè)小康社會的宏偉目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。新時期西藏農(nóng)牧區(qū)實施反貧困戰(zhàn)略政策和措施探索《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進西藏跨越式發(fā)展和長治久安的意見》（中發(fā)[2010]4號）文件指出“繼續(xù)把西藏作為特殊集中連片貧困區(qū)域予以大力扶持。加大中央扶貧資金投入力度，重點向農(nóng)牧區(qū)、地方病病區(qū)、邊境地區(qū)傾斜，引導(dǎo)社會資源投入扶貧開發(fā)事業(yè)。”可見，中央重視關(guān)注西藏民生，幫助西藏人民解決貧困問題，增加群眾收入，縮小與全國人民的差距的決心之大。西藏反貧困事業(yè)進入了一個新的歷史階段，按國家的要求就是對低收入人口實行全面扶貧政策，做到“應(yīng)扶盡扶”，對喪失勞動能力的特困群眾做到“應(yīng)保盡?！?。筆箸認為新時期西藏反貧困戰(zhàn)略要認真落實中央第五次西藏工作座談會精神，解放思想，更新觀眾，圍繞中心，突出重點，講求實效，要做到“六個轉(zhuǎn)變”即：在扶貧的對象上向全區(qū)低收入人口（含有勞動能力的低保戶）全部實行扶貧開發(fā)政策轉(zhuǎn)變；在扶貧目標上由以解決溫飽為主向增加收入、脫貧致富轉(zhuǎn)變；在扶貧開發(fā)力量上由單純依靠扶貧開發(fā)部門向各部門和全社會齊抓共管轉(zhuǎn)變；在扶貧投入上由扶貧專項資金向整合各類資金（含援藏資金）集中扶持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變；在扶貧開發(fā)方法途徑上由區(qū)域開發(fā)向“到戶扶持”轉(zhuǎn)變，同時兼顧扶貧開發(fā)項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、連片開發(fā)；在扶貧制度上由開發(fā)式扶貧向開發(fā)式扶貧與低保式扶貧并舉轉(zhuǎn)變。和“六個結(jié)合”即：扶貧開發(fā)工作與自治區(qū)的中長期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合；與各地調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合；與各地優(yōu)勢資源開發(fā)緊密結(jié)合；與貧困地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)緊密結(jié)合；與貧困地區(qū)新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)及農(nóng)牧民安居工程緊密結(jié)合；與土地草場流轉(zhuǎn)、發(fā)展集約化經(jīng)濟和發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)緊密結(jié)合。具體措施建議如下：一、做好扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障“兩項制度”銜接試點工作，找準對象，確定目標我國反貧困的成功經(jīng)驗告訴我們我國反貧困取得的巨大成就來自于兩方面因素：高速的經(jīng)濟增長和積極的扶貧政策。高速的經(jīng)濟增長在很大程度上歸功于經(jīng)濟改革和對外開放政策，積極的扶貧政策則離不開政府反貧困的決心和力度。經(jīng)濟的高速增長是緩解貧困的第一位的因素，在西藏收入差距不斷擴大的經(jīng)濟環(huán)境中，如何使得經(jīng)濟增長模式更加有利于貧困和低收入人群的收入增長，成為現(xiàn)階段反貧困的一個至關(guān)重要的問題。我們意識到，即使實現(xiàn)了有利于貧困人口的經(jīng)濟增長模式，它也只能使得直接參與經(jīng)濟活動的群眾增加收入，盡快脫貧，而對于那些沒有勞動能力的貧困戶來說是無濟于事的，因此新階段反貧困戰(zhàn)略中實行農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度等基本社會保障體系的建立才能從根本上消除生存貧困。當然，要最終消除能力上的貧困或發(fā)展貧困只有是開發(fā)式扶貧模式。因此，新時期農(nóng)牧區(qū)反貧困工作首先要做好“兩項制度”銜接工作，找準對象，確定目標。這樣，反貧困才能有的放矢?！皟身椫贫取便暯庸ぷ骱诵氖菑娀R別機制，瞄準扶貧對象，提高扶貧工作水平。這是當前乃至今后十年重要的基礎(chǔ)性、制度性建設(shè)。新階段反貧困戰(zhàn)略、政策措施和重點工作，都要建立在兩項制度銜接的工作平臺上。因此，在具體工作安排上，要把兩項制度銜接試點作為其他工作的基礎(chǔ)來抓，包括整鄉(xiāng)推進、連片開發(fā)、雨露計劃、貧困戶安居工程、互助資金等工作，新十年綱要和“十二五”扶貧相關(guān)規(guī)劃的制定，也需要利用兩項制度銜接試點取得的數(shù)據(jù)和資料。二、繼續(xù)抓好貧困戶安居工程和地方病病區(qū)群眾搬遷工程“十一五”期間，西藏自治區(qū)黨委、政府決定把加快實施以農(nóng)房改造、牧民定居、扶貧點建設(shè)、地方病重病區(qū)搬遷為主的農(nóng)牧民安居工程作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的切入點。計劃利用五年時間，籌集資金27.26萬元(不含地市縣安排的資金)，完成21.98萬戶的安居工程，使80%的農(nóng)牧民群眾住上寬敞、明亮的民居。從2006年開始，我區(qū)實施農(nóng)牧民安居工程以來，在全區(qū)上下的共同努力下，工程建設(shè)進展順利，成效顯著。農(nóng)牧區(qū)面貌發(fā)生了明顯改觀，農(nóng)牧民生活水平明顯提高，社會主義新農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出斬新的氣象和局面。截止2009年底，雖然全區(qū)有23萬戶、120萬農(nóng)牧民住進安全適用的房屋，牧民基本實現(xiàn)定居或半定居，但是尚有一些偏遠的生活困難群眾的住房仍然需要改善。實踐證明，實施農(nóng)牧民安居工程，完全符合中央提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求，符合我區(qū)廣大農(nóng)牧民群眾的根本利益和共同愿望，深得全區(qū)各族人民的擁護和贊譽，是一件關(guān)乎民生、合乎民望、順應(yīng)民意的好事實事。因此，按照第五次西藏工作座談會精神，關(guān)注民生、重視民生，在“十二五”期間，按既定的工作思路，全部完成貧困農(nóng)牧民安居工程和地方病病區(qū)群眾搬遷工程顯得十分必要，對于全區(qū)全面建設(shè)小康社會、和諧西藏有著十分重大的意義。三、繼續(xù)實施好整鄉(xiāng)推進扶貧項目，為基層組織賦權(quán)整鄉(xiāng)推進扶貧是適合我區(qū)特點的參與式扶貧方式，自2005年試點以來，深受群眾的歡迎，它通過為基層組織賦權(quán)，在群眾中宣傳發(fā)動，讓群眾自己參與項目的選擇和建設(shè)，保障了廣大群眾的知情權(quán)，參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，極大地調(diào)動起廣大貧困群眾參與脫貧的積極性、主動性和創(chuàng)造性，聚集了民力。同時，通過專項扶貧資金的“引子”作用，整合各方面資金實施項目，群眾增收效果極其明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間，全區(qū)在61個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實施的整鄉(xiāng)推進扶貧項目，一次規(guī)劃，分年實施。這些鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了較快的發(fā)展，群眾收入增加幅度高于全區(qū)農(nóng)牧民平均水平，較快地縮小了這些貧困群眾與其他群眾的收入差距。在培育經(jīng)濟增長點上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自己不同的資源分布和氣候特點，以及地理、人文等方面的優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，以農(nóng)牧民合作經(jīng)濟組織和協(xié)會為紐帶，科技為支撐，按照“培植一個產(chǎn)業(yè)，帶動一方群眾”的要求，在總體布局上，突出優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；在區(qū)域劃分上，突出特色產(chǎn)業(yè)，拓寬增收渠道，增加群眾的收入。整鄉(xiāng)推進扶貧開發(fā)使整鄉(xiāng)推進貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)人貧困人口大幅度減少,基本生產(chǎn)生活條件明顯改善，產(chǎn)業(yè)扶貧邁開步伐,經(jīng)濟社會面貌明顯變化，村民民主管理水平明顯增強，群眾收入明顯增長，社會和諧程度明顯提高,貧困問題明顯緩解。實踐證明，整鄉(xiāng)推進扶貧開發(fā)已經(jīng)成為貧困地區(qū)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要形式、抓手和平臺。因此，在“十二五”期間，應(yīng)加大整鄉(xiāng)推進扶貧的工作力度，擴大范圍，使更多的低收入群眾得到實惠。四、進一步調(diào)整結(jié)構(gòu)，做好貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)就西藏而言，依靠傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)增