投融資新政概述和政府與社會資本合作模式創(chuàng)新

投融資新政概述和政府與社會資本合作模式創(chuàng)新2015年2月十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議《決定》中提出“大幅度減少政府對資源的直接配置”和“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的體制機制變更要求。為貫徹上述要求，近期，國務院、發(fā)改委、財政部等部門陸續(xù)頒布多項政策文件，依法強化“新常態(tài)”下對政府負債的管理要求，倡導創(chuàng)新重點領域投融資機制，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進條結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生，著力推進以政府與社會資本合作的方式開展公共服務和基礎設施類項目建設。具體文件政策目錄見下頁。主要包括：法律：《預算法》修正案國務院文件：國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)〔2014〕45號）發(fā)改委文件：關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號）基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）財政部文件：關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金〔2014〕76號）關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金〔2014〕156號）關于印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知（財綜〔2014〕96號）關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知（財庫〔2014〕37號）綜合分析上述文件，主要政策可以大致分為兩個方面：一是強化對地方政府債務管理的要求，又可分為：對存量的管理要求對增量的管理要求二是規(guī)范政府與社會資本合作模式，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進條結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生。第一部分政府投資業(yè)務投融資新政概述一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容一是明確要求把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算進行管理。二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能。三是要求將財政運行全面納入法治化軌道，完善全面規(guī)范、公開透明的預算制度，逐步建立中期財政規(guī)劃管理。四是要求凡屬市場能發(fā)揮作用的，要創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能”的具體要求：劃分“政府債務”和“政府支出”的邊界（1）哪些是政府債務？政府債務以財政性資金負責償還存量債務：截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務增量債務：政府及其部門在限額內(nèi)以政府債券方式舉借的債務（2）什么是政府支出？政府不承擔投資者或特別目的公司的償債責任政府對投資者或者特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能”的具體要求：對增量債務的管理要求：一是“一項放開”：即《預算法》修正案提出“有限賦予地方政府舉債權限，允許地方政府對外舉借債務用于建設投資”的總要求。二是“四項限制”：第一，“限制方式”：《預算法》修正案提出，明確地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的形式負債，除此之外，不得以任何方式舉借債務。43號文、45號文對此又作了重申。一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能”的具體要求：對增量債務的管理要求：二是“四項限制”：第二，“限制主體”：《預算法》修正案提出，明確只有經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借債務（市縣級政府可由身上級政府代為舉借），43號文、45號文細化要求舉借主體僅限于政府及其部門，不允許企事業(yè)單位舉借政府債務。第三，“限制用途”：《預算法》修正案提出，要求地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；43號文、45號文補充明確可用于適度償還債務。一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能”的具體要求：對增量債務的管理要求：二是“四項限制”：第四，“限制規(guī)?！保骸额A算法》修正案提出地方政府舉借債務的規(guī)模需由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準；43號文、45號文補充明確分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機制，剝離融資平臺的政府融資職能”的具體要求：對后續(xù)政府支出的管理要求：推廣使用政府與社會資本合作模式有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場的關系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。以PPP模式為主，政府采購模式為輔，債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還。政府按照事先約定承擔財政補貼責任，財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應預算管理。對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。一、政府投資業(yè)務投融資新政的主要內(nèi)容二、政府投資業(yè)務投融資新政對銀政合作模式的影響政府投資業(yè)務第一類業(yè)務第二類業(yè)務政府債券PPP（主要模式）政府采購（補充模式）地方政府政府投資業(yè)務分類對應合作模式政府發(fā)揮主要作用市場發(fā)揮主要作用第一類：難以吸引社會資本參與、確需政府舉債的公益性項目，未來融資將只能由政府發(fā)行債券解決。第二類：可以吸引社會資本參與的公益性項目：以PPP模式為主，政府采購模式為輔，債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還。政府按照事先約定承擔財政補貼責任，財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應預算管理。第二部分政府與社會資本合作模式創(chuàng)新（一）基本定義PPP的概念較為寬泛，相關國際組織定義如下：亞洲開發(fā)銀行：PPP是指為開展基礎設施建設和提供公共服務，公共部門和私營部門之間可能建立的一系列合作伙伴關系。聯(lián)合國發(fā)展計劃署：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的互相合作關系，在這種關系中，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。歐盟：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務。世界銀行：PPP是私營部門和政府機構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務簽訂的長期合同，而私營部門須承擔重大風險和管理責任。一、PPP模式概述（一）基本定義發(fā)改委關于PPP模式的定義：政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。財政部門關于PPP模式定義綜上，可歸納如下：PPP通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。一、PPP模式概述（二）核心內(nèi)涵市場性：項目實施方為市場化公司，實施方的確定需通過市場化招投標運營性：與BT項目相比，PPP完成建設任務后仍需要實施方進行運營互利性：PPP是指政府、盈利性企業(yè)等組織基于某個項目而形成的互相合作關系，項目實施風險由參與合作的各方（包括政府）共同承擔責任和融資風險服務性：PPP關注服務。確定服務或產(chǎn)品標準，按照基于項目表現(xiàn)的支付公式付費，沒有服務就沒有付費，付費方一般為“使用者”或“政府”全程性:政府和企業(yè)均全程參與到項目的設計、建設、運營過程，發(fā)揮各自的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和專業(yè)管理優(yōu)勢。政府還可在此過程中進行全程監(jiān)督，提高項目質(zhì)量一、PPP模式概述（三）適用于政府投資類業(yè)務的優(yōu)點拓寬資金來源增加投資、就業(yè)，促進經(jīng)濟增長避免資本金和還款來源全部依賴政府財政資金降低政府風險轉(zhuǎn)移財務、建設、運營等風險減少政府財政支出和債務負擔政府職能由“既做運動員又做裁判員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變在公共服務領域發(fā)揮私人部門的能動性和創(chuàng)造性，有助于提高公共服務效率，將事情交給更“專業(yè)”的人去做，實現(xiàn)“政府、企業(yè)、使用者”三贏的局面提高經(jīng)濟活力和競爭力使基建領域的分割市場轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場，有利于經(jīng)驗積累和知識轉(zhuǎn)移一、PPP模式概述（四）實施程序一、PPP模式概述（五）適用范圍發(fā)改委要求：適用范圍：主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。項目來源：從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發(fā)。各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發(fā)展改革委。一、PPP模式概述（五）適用范圍財政部門要求：適用范圍：投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度高的基礎設施及公共服務類項目項目來源：可由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。一、PPP模式概述（五）適用范圍開發(fā)銀行支持范圍：公租房、農(nóng)村危舊房改造等保障性安居工程及其配套設施建設。污水和垃圾處理、大氣污染防治、節(jié)能環(huán)保、城市水環(huán)境治理、生態(tài)園林等生態(tài)環(huán)境建設。道路、橋梁等市政公共交通基礎設施建設。給排水、供電、供暖（含熱電聯(lián)產(chǎn)）、供氣、地下綜合管廊、通信等城市管網(wǎng)建設和改造。信息網(wǎng)絡、智能建筑、綠色建筑等智慧城市配套設施建設。物流流通、信息服務、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)服務業(yè)項目建設。醫(yī)療、文化、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等服務業(yè)項目建設。鐵路、公路、航空、軌道交通、水運以及與之配套的交通基礎設施建設。大江大河流域治理、水資源管理等水利工程建設。其他涉及運用財政性資金，并符合PPP模式特點的基礎設施及公共服務領域項目。一、PPP模式概述（五）適用范圍開發(fā)銀行支持范圍：對于前述投向領域，可從以下3個方面推動政府與社會資本合作：對于新建項目，積極支持新型城鎮(zhèn)化、京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶、一帶一路等熱點和重點領域的政府投資類項目對于在建項目，確實沒有其他資金來源的，我行可通過PPP模式予以支持，重點支持我行已有貸款的在建項目；對于非我行貸款的在建項目，從加強與政府合作、鞏固客我關系、平衡風險與收益等維度主動選擇、審慎介入。對于存量項目，可積極運用TOT、委托運營、合同管理等新模式推動該領域業(yè)務創(chuàng)新和發(fā)展，幫助地方政府盤活存量資產(chǎn)。一、PPP模式概述（六）項目篩選和評估發(fā)改委要求：項目篩選：發(fā)改委會同行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案并提交聯(lián)審機制審查，明確經(jīng)濟技術指標、經(jīng)營服務標準、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。項目聯(lián)審：發(fā)改委會同相關部門建立PPP項目聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)。一、PPP模式概述（六）項目篩選和評估財政部門要求：物有所值評價財政承受能力論證開發(fā)銀行支持政策：通過有權部門篩選和評估的的項目，由項目實施機構(gòu)報政府批準后，可按照PPP要求予以支持。未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證。經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式予以支持。一、PPP模式概述（七）合作對象發(fā)改委要求：按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本。財政部門要求：依法設立且有效存續(xù)的具備法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)，但本級政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。一、PPP模式概述（七）合作對象開發(fā)銀行支持政策：重點支持按照社會資本獨自或與政府共同成立股權多元化企業(yè)（項目公司）。股權多元化企業(yè)是指政府和社會資本合資成立的企業(yè)，其中，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包含：民營企業(yè)，中央企業(yè)及其子公司、地方政府所屬的治理結(jié)構(gòu)完善、市場化運作的企業(yè)，以及外方社會資本等。原則上，現(xiàn)階段開發(fā)銀行授信支持的社會資本暫不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。一、PPP模式概述（八）項目公司組建發(fā)改委要求：根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議需要成立項目公司的，特許經(jīng)營者應當按照約定依法注冊成立項目公司，并由實施機關與項目公司簽訂補充書面協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議可以約定特許經(jīng)營期內(nèi)，除經(jīng)協(xié)議各當事方協(xié)商同意并報請原特許經(jīng)營審批機關批準，項目公司不得變更實際控制人，股權結(jié)構(gòu)不得進行重大調(diào)整。財政部門要求：政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%，且不具備實際控制力及管理權。開發(fā)銀行政策：可支持授信評審階段，項目公司尚未成立的情況。主要就項目公司的主要授信條件與其股東或?qū)嶋H控制人協(xié)商一致，落實對方就上述內(nèi)容作出承諾出具的合規(guī)內(nèi)部決議文件。一、PPP模式概述（九）運作模式發(fā)改委要求：將PPP項目分為3類：經(jīng)營性項目：具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交等模式推進。準經(jīng)營性項目：經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營等模式推進。非經(jīng)營性項目：缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可采用建設-擁有-運營等市場化模式推進。財政部門要求：包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。一、PPP模式概述（九）運作模式開發(fā)銀行PPP業(yè)務模式一、PPP模式概述一級分類二級分類具體項目運作模式外包類（Outsourcing)模塊式外包服務分包（ServiceContract）管理分包（ManagementContract）整體式外包設計-建設（DB）設計-建設-主要維護（DBMM）運營和維護（O&M）設計-建設-運營（DBO）特許經(jīng)營類(Concession)移交-運營-移交（TOT）購買-更新-運營-移交（PUOT）租賃-更新-運營-移交（LUOT）建設-運營-移交（BOT）建設-租賃-擁有-轉(zhuǎn)讓（BLOT）建設-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOOT）其他設計-建設-移交-運營（DBTO）設計-建設-投資-運營（DBFO）私有化(Divestiture)完全私有化購買-更新-運營（PUO）建設-擁有-運營（BOO）部分私有化股權轉(zhuǎn)讓其他（十）回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。使用者付費：是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務?？尚行匀笨谘a助：是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。政府付費，是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。政府付費的依據(jù)主要是設施可用性、產(chǎn)品和服務使用量和質(zhì)量等要素。項目合同中涉及的政府支付義務，應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。一、PPP模式概述（十）回報機制開發(fā)銀行支持要求：還款資金來源可包括PPP合同項下的綜合收益（可由使用者付費、財政補貼、政府付費等機制單獨或組合建立）和借款人的其他綜合收益。付費標準的制定一般包含政府保底量、價格和相應的調(diào)價機制。對于尚未形成PPP篩選評估機制和項目庫的地區(qū)，分行應加強與地方政府的溝通，正式評審前應獲得：有權部門認定該項目及運作模式符合PPP要求，屬于PPP項目，承諾未來將項目納入PPP項目庫中的書面認可文件明確將后續(xù)PPP合同中約定的政府付費部分按年納入相應財政預算管理；在政府綜合財務報告制度建立后，還應納入政府綜合財務報告。一、PPP模式概述（十一）典型案例案例：蘇州古里鎮(zhèn)白茆片區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設項目，該項目屬于小城鎮(zhèn)建設范疇，公益性較強。為項目量身設計融資模式：一是打造股權結(jié)構(gòu)多元化的市場主體，在國有資本之外，引入民營企業(yè)和集體經(jīng)濟，以國資、民資及集體資本合資的股份制企業(yè)作為借款人。二是按照可行性缺口補助的方式，，彌補項目自身現(xiàn)金流不足，由常熟市政府、古里鎮(zhèn)政府與借款人簽署協(xié)議，約定建設資金來自于土地增減掛鉤指標對應的土地出讓收入返還，除能覆蓋銀行貸款本息之外，對借款人還保證了一定的項目收益。三是加強銀行資金的風險管控，除保證人擔保之外，項目還引入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入權益質(zhì)押來進一步緩釋風險，實現(xiàn)公益性項目的市場化運作。去年3月，李克強總理考察該項目時，對項目的運作模式以及所體現(xiàn)的小城鎮(zhèn)化發(fā)展方向給予了肯定。一、PPP模式概述（一）基本定義《政府采購法》定義：指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務等的行為。二、政府采購模式概述（二）涉及主體《政府采購法》明確：在政府采購活動中享有權利和承擔義務的主體包括采購人、供應商和采購代理機構(gòu)等。采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業(yè)單位、團體組織。供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：具有獨立承擔民事責任的能力；具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務會計制度；具有履行合同所必需的設備和專業(yè)技術能力；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前3年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。二、政府采購模式概述（二）涉及主體購買主體：政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位。黨的機關、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務，可以根據(jù)實際需要，實施購買服務。承接主體：承接政府購買服務的主體，包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。二、政府采購模式概述（二）涉及主體開發(fā)銀行支持原則：政府采購項目的借款人應為承接政府采購項目，向采購人提供貨物或服務的供應商。原則上應滿足以下要求：具備良好的商業(yè)信譽和健全的財務會計制度；具有履行合同所必需的設備和專業(yè)技術能力；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；符合由采購人會同財政部門根據(jù)政府采購服務項目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定的具體條件。二、政府采購模式概述（三）適用范圍《政府采購法》規(guī)定：采購包括以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。所謂貨物：是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。所謂工程，是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。所謂服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。二、政府采購模式概述（三）適用范圍細化要求：基本公共服務：公共教育、勞動就業(yè)、人才服務、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生