當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

PAGE2PAGE5當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策內(nèi)容摘要黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，其中要?jiǎng)?wù)之一就是建立健全社會主義保障體系，當(dāng)前我國的社會保障體系還不很健全，社會保障制度還不夠完善，許多重要問題未取得共識，改革任務(wù)仍十分艱巨。最突出的問題主要表現(xiàn)在覆蓋面窄，繳費(fèi)率高；收不抵支，資金缺口大；多頭管理、政出多門；責(zé)任不清、財(cái)政支持不夠;城鄉(xiāng)差別較大等方面。如何切實(shí)建立一個(gè)符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認(rèn)真探討的問題。關(guān)鍵詞當(dāng)前社會保障問題對策我國社會保障實(shí)踐是一種轉(zhuǎn)型過程中的實(shí)踐，承擔(dān)了許多本不應(yīng)該由其制度本身承擔(dān)的功能。因此，在現(xiàn)階段對我國社會保障制度的設(shè)計(jì)理論進(jìn)行反思和調(diào)整，筆者認(rèn)為尤顯必要。本文將提出我國社會保障實(shí)踐存在的主要問題，分析社會保障改革面臨的新困境，最后對用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計(jì)給出對策建議，以期對變化中的我國社會保障改革實(shí)踐有所裨益。一、我國社會保障實(shí)踐存在的主要問題社會保障制度是一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“穩(wěn)壓器”，社會保障制度已經(jīng)成為我國建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。我國從1949年著手建立新型社會保障制度以來，經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓和改革四個(gè)階段的曲折前進(jìn)，目前已初步建立以“三條保障線”和養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會保障體系；農(nóng)村社會保障事業(yè)也已取得較大進(jìn)展，救災(zāi)救濟(jì)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，我國社會保障實(shí)踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：1、覆蓋面小、存在“綠島效應(yīng)”社會保障本質(zhì)上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個(gè)方面的保障，就會產(chǎn)生在社會保障理論上稱為“綠島效應(yīng)”的社會現(xiàn)象。而事實(shí)上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年年底，全國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會成員約1.5億人；全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險(xiǎn)的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實(shí)際應(yīng)參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。被征地農(nóng)民和農(nóng)民工是個(gè)龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大；據(jù)估計(jì)，目前被征地農(nóng)民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農(nóng)民工已超過1億人，每年增量保守估計(jì)也有400萬人左右。面對規(guī)模龐大的這一特殊和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財(cái)政并未真正到位等造成的。5、立法滯后、體系不健全社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機(jī)制。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實(shí)施細(xì)則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進(jìn)一步完善和實(shí)施。缺乏法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，人們無法準(zhǔn)確把握國家在這種制度中所承擔(dān)的責(zé)任和個(gè)人可以期望的安全值，政府和民間也無從進(jìn)行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性。6、基金監(jiān)管不到位、運(yùn)用低效與財(cái)政投入不足并存的是社會保險(xiǎn)基金高繳費(fèi)率與低收繳率并存、各級政府社會保障財(cái)政責(zé)任模糊、社會保障資金預(yù)算軟約束、社會保險(xiǎn)基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個(gè)，如財(cái)政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠?qū)I(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時(shí)，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計(jì)署對29個(gè)省區(qū)市和5個(gè)計(jì)劃單列市2005年三項(xiàng)保險(xiǎn)基金的管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額達(dá)到了71.35億元(其中1999年以前發(fā)生的有23.47億元，2000年以來發(fā)生的有47.88億元)。二、我國社會保障改革面臨的新形勢我國社會保障體系建設(shè)是典型的“舊城改造”工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險(xiǎn)福利制度的改革任務(wù)；而且，社會保障改革還面臨如下嚴(yán)峻的新形勢：1、就業(yè)問題就業(yè)問題是長期困擾我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本問題，無論對個(gè)人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經(jīng)濟(jì)已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應(yīng)這種分散化、流動性強(qiáng)的就業(yè)格局。2、社會問題盡管有人認(rèn)為“在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思”、“中國人口老齡化并不可怕”(高中生，2005)，但老齡化是基金財(cái)務(wù)危機(jī)的主要因素，我國的老齡化速度比西方國家更為嚴(yán)重卻是不爭的事實(shí)。我國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^10%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)入老齡化社會。我國還是一個(gè)發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的“未富先老”。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)30年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費(fèi)用也會隨之加重。3、遷移人口問題有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的人口已達(dá)7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。4、區(qū)域差別問題我國先后經(jīng)歷沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實(shí)際上反映的是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構(gòu)成重大阻礙。5、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程問題在加入世貿(mào)組織和參與全球化進(jìn)程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個(gè)社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制的選擇和個(gè)人賬戶實(shí)賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。三、用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計(jì)在我國大力建設(shè)社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計(jì)更應(yīng)該以和諧社會理論做指導(dǎo)，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設(shè)計(jì)我國社會保障制度的保障目標(biāo)，認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴(kuò)大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，動態(tài)設(shè)計(jì)社會保障的推動進(jìn)程，切實(shí)保障基金安全并提高運(yùn)用效率。1、設(shè)定多元化、兼顧社會與經(jīng)濟(jì)的保障目標(biāo)多元化目標(biāo)，是指在設(shè)計(jì)社會保障制度時(shí)，既不能僅把其當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)制度來對待，又不能過分強(qiáng)調(diào)社保改革為國企改革服務(wù)，把社保改革搞成“閉環(huán)系統(tǒng)”。從人類社會的發(fā)展進(jìn)程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護(hù)社會穩(wěn)定、矯正“市場失靈”、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)非常復(fù)雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時(shí)代。社會保障的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在：社會目標(biāo)，促進(jìn)社會風(fēng)尚、倫理道德水平的提高，“倉稟實(shí)，而知禮儀；衣食足，而知榮辱?！边m度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應(yīng)成為一個(gè)重要的設(shè)計(jì)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，表現(xiàn)在既使經(jīng)濟(jì)增長保持一定的速度，又能促進(jìn)各種結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿的作用。政治目標(biāo)，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個(gè)階層的利益。總之，我國社會保障設(shè)計(jì)理論的目標(biāo)定位應(yīng)是兼顧社會性目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)；以社會安全穩(wěn)定為主，以經(jīng)濟(jì)效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。2、體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計(jì)的中國特色主要應(yīng)考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關(guān)鍵問題在于失業(yè)人員的安置與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻(xiàn)與社會保障的欠賬問題，這是體現(xiàn)社會公平、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是“三農(nóng)”問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(3)遷移人口因素。根據(jù)目前我國人口流動加快的趨勢，預(yù)計(jì)今后20年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口量將可能達(dá)到3.3億人，另外高層次人才的流動將進(jìn)一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進(jìn)勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現(xiàn)代化建設(shè)及和諧社會的形成。(4)計(jì)劃生育因素。我國的計(jì)劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個(gè)大難題：養(yǎng)老問題。不遠(yuǎn)的將來，老人社會的沉重負(fù)擔(dān)是每一個(gè)社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重點(diǎn)，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟(jì)。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時(shí)，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的具體靈活結(jié)合模式，通過有效輿論措施強(qiáng)化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現(xiàn)代社會保障的有效補(bǔ)充。(6)地域差異因素。應(yīng)該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，從而設(shè)計(jì)出合理的社會保障體制，促進(jìn)地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展。3、堅(jiān)持一元化標(biāo)準(zhǔn)，努力擴(kuò)大保障范圍和覆蓋面所謂一元標(biāo)準(zhǔn)，即在全國各個(gè)地域、各種經(jīng)濟(jì)成分、各類經(jīng)濟(jì)差別地區(qū)、各個(gè)權(quán)力范圍內(nèi)，實(shí)行統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一表現(xiàn)在：(1)城市與農(nóng)村統(tǒng)一。對全體公民實(shí)行平等的“國民待遇”，有步驟、有計(jì)劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農(nóng)民進(jìn)行歧視性的制度安排，否則我們永遠(yuǎn)只是“城市社會保障”，而不是真正意義上的“全國社會保障”。就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵(lì)措施推行養(yǎng)老金計(jì)劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費(fèi)比例，提高養(yǎng)老基金投資回報(bào)率，放寬養(yǎng)老金資本市場運(yùn)作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險(xiǎn)向強(qiáng)制保險(xiǎn)過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時(shí)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃。(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進(jìn)城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時(shí)，也要考慮到這一群體流動性相對較強(qiáng)的特點(diǎn)，要保證已進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉(zhuǎn)移性，使他們始終處于社會保障體系之中。(3)沿海與內(nèi)地統(tǒng)一。沿海與內(nèi)地在改革和發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟(jì)差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步拉大二者之間的結(jié)構(gòu)性差距。(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當(dāng)中央水平比地方高時(shí)，客觀上損害了中央政府的形象；而當(dāng)中央水平低于地方時(shí)，又會弱化中央的調(diào)控能力。(5)公有與非公經(jīng)濟(jì)主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費(fèi)用繳納率低下，另一方面在支出時(shí)又以高于非公經(jīng)濟(jì)退休人員的水平發(fā)放。這一經(jīng)濟(jì)成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。4、豐富社會保障結(jié)構(gòu)和資金籌集、實(shí)現(xiàn)方式為彌補(bǔ)社會保障資金的不足，政府不僅應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應(yīng)將非政府組織尤其是民間社會公益組織看成是政府在社會保障領(lǐng)域中的合作伙伴。政府主管部門應(yīng)主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補(bǔ)各項(xiàng)社?；鹬锌召~運(yùn)行形成的空洞，逐步降低社保基金運(yùn)行中的巨大風(fēng)險(xiǎn)。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險(xiǎn)更是十分滯后，已經(jīng)從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到社會保障與商業(yè)保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，將商業(yè)保險(xiǎn)的功能還給商業(yè)保險(xiǎn)，通過商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障項(xiàng)目，甚至可以吸引國際保險(xiǎn)基金進(jìn)入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設(shè)我國社會保障體系。同時(shí)，政府可積極倡導(dǎo)社會捐助，設(shè)立各種公益性機(jī)構(gòu)推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進(jìn)一步充實(shí)社會保障基金，改善目前單位負(fù)擔(dān)過重的狀況，實(shí)現(xiàn)社會保障資金負(fù)擔(dān)比例的合理分配。社會保障制度的運(yùn)作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項(xiàng)長久的制度安排，國家財(cái)政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財(cái)政要將社會保障投入增長機(jī)制固定比例化，地方財(cái)政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會保障責(zé)任發(fā)展到財(cái)權(quán)與事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實(shí)社會保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶，也就是說將部分國有資產(chǎn)從國家財(cái)政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實(shí)社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等；發(fā)行用于社會保障的專項(xiàng)國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運(yùn)行。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，對實(shí)行強(qiáng)制養(yǎng)老金計(jì)劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)施；對于不具備實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃條件的，國家應(yīng)加大社會救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。5、動態(tài)設(shè)計(jì)社會保障推動進(jìn)程所謂動態(tài)設(shè)計(jì)，是指整個(gè)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)具有相當(dāng)?shù)那罢靶耘c適應(yīng)度，針對不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期制定不同的社會保障措施。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、管理能力和技術(shù)支持手段薄弱的條件下，建設(shè)一個(gè)完善的社會保障體系需要一個(gè)艱苦的長期過程，這個(gè)過程大概需要30--50年，必須由近及遠(yuǎn)，由點(diǎn)到面，先易后難，逐步推進(jìn)。在不同經(jīng)濟(jì)體制的過渡期，為保持社會的穩(wěn)定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展期，可