新時代背景下基層單位預(yù)算績效審計工作實施路徑

國家領(lǐng)導(dǎo)人在軍委改革會議中指出：為進(jìn)一步深化我國國防事業(yè)改革，實現(xiàn)強(qiáng)軍興軍夢，軍隊要重點做好預(yù)算績效審計工作。國家領(lǐng)導(dǎo)人的指示對軍隊財務(wù)管理工作和審計工作提出了更多的要求，軍隊尤其是基層單位要秉承勤儉節(jié)約的原則，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，合理利用軍費(fèi)，提升軍費(fèi)的使用效益。一、基層單位開展預(yù)算績效審計的意義（一）有助于實現(xiàn)軍隊審計功能的拓展軍隊預(yù)算績效審計工作不僅具有監(jiān)督職能，還具有控制職能，可以更好地促進(jìn)軍隊履行自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。面對日益復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，對軍隊的履職能力和經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān)能力提出了更高的要求。軍隊預(yù)算績效審計工作作為一種常態(tài)化的監(jiān)督模式，其功能必須符合軍隊的發(fā)展變化模式[1]。軍隊開展預(yù)算績效審計工作，一方面可以實現(xiàn)對軍隊審計功能的創(chuàng)新和拓展，另一方面可以顯著提升軍隊審計機(jī)構(gòu)審計人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。（二）進(jìn)一步強(qiáng)化軍隊管理責(zé)任軍隊的預(yù)算績效審計工作更加關(guān)注對各類軍費(fèi)、軍隊內(nèi)部資源的使用效率以及合規(guī)性研究。軍隊通過開展預(yù)算績效審計工作，可以及時針對各類資金的流向和來源進(jìn)行監(jiān)督，還可以明確各基層單位的收支情況。例如，軍隊審計機(jī)構(gòu)通過開展預(yù)算績效審計工作，可以針對各基層單位領(lǐng)導(dǎo)是否存在決策制定失誤、資金配置不合理等情況開展檢查。軍隊預(yù)算績效審計工作可以針對軍費(fèi)使用的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，最大限度提升審計結(jié)果的準(zhǔn)確性，幫助基層主官優(yōu)化預(yù)算決策，進(jìn)一步增強(qiáng)軍隊的管理責(zé)任，提升軍隊管理效率。（三）更有利于決策科學(xué)化軍隊審計機(jī)構(gòu)針對基層單位開展預(yù)算績效審計工作的過程中，可實現(xiàn)對各事業(yè)部門資金使用情況的全流程監(jiān)督，也可以實現(xiàn)對基層單位內(nèi)控制度、日常管理模式的客觀分析和評價，審計意見可以為基層主官制定決策提供依據(jù)。二、基層單位預(yù)算績效審計工作實施過程中存在的問題（一）未構(gòu)建完善的預(yù)算績效審計體系第一，缺乏完善的預(yù)算績效審計體系嚴(yán)重制約了軍隊審計機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效審計工作，在沒有制度托底的情況下，會嚴(yán)重削弱預(yù)算績效審計工作的合規(guī)性和質(zhì)量。目前，我軍針對預(yù)算績效審計并沒有出具明確的書面規(guī)定，未能從法規(guī)層面入手對軍隊預(yù)算績效審計依據(jù)、內(nèi)容、流程以及方法進(jìn)行有效控制。第二，我軍目前也沒有構(gòu)建完善的預(yù)算績效指標(biāo)體系，依然沿用傳統(tǒng)的審計模式，不利于軍隊開展全面預(yù)算審計工作的開展，導(dǎo)致審計結(jié)果過于單一，不具有參考性，不能全面、客觀地反映審計對象存在的問題，不利于優(yōu)化決策。第三，軍隊基層單位眾多，涉及的使命任務(wù)和專業(yè)領(lǐng)域也很多，但軍隊審計機(jī)構(gòu)沒有構(gòu)建系統(tǒng)化的預(yù)算績效審計評價指標(biāo)口徑，致使基層單位的預(yù)算績效審計工作趨于形式。（二）軍隊部分審計人員素質(zhì)不高，審計專業(yè)能力匱乏預(yù)算績效審計工作本質(zhì)上是審計工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，軍隊審計機(jī)構(gòu)針對基層單位開展預(yù)算績效審計工作的過程中，一定要著力打造一支高素質(zhì)的審計人員隊伍，但是軍隊審計機(jī)構(gòu)在人才培養(yǎng)方面，還存在諸多問題，具體如下。第一，軍隊審計機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)不足，審計專業(yè)知識掌握能力薄弱，實踐性不足[2]。第二，軍隊審計機(jī)構(gòu)工作模式落后，雖然審計人員多為財務(wù)專業(yè)人員，但是審計人員過分依賴主觀工作經(jīng)驗解決問題，僅僅根據(jù)各部門提供的財務(wù)數(shù)據(jù)資料來開展審計工作，導(dǎo)致審計工作過于片面，難以及時發(fā)現(xiàn)被審計單位存在的問題。第三，信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，軍隊審計工作也要借助信息化工具。但是進(jìn)隊審計機(jī)構(gòu)人員信息化專業(yè)知識掌握能力不足，難以達(dá)到預(yù)算績效信息化審計要求。（三）軍隊可供選擇的績效審計方法單一第一，軍隊審計機(jī)構(gòu)針對基層單位開展預(yù)算績效審計工作的過程中，審計進(jìn)程過于滯緩，我軍的預(yù)算績效審計效率和其他國家存在一定的差異。第二，受多方面因素影響，軍隊審計機(jī)構(gòu)可選擇的預(yù)算績效審計方法只有幾種，主要以靜態(tài)審計和事后審計為主，沒有采用動態(tài)審計和全跟蹤審計模式。多采用憑證檢查、人員訪談以及賬目調(diào)閱等單一的審計方法。第三，沒有在預(yù)算績效審計工作中應(yīng)用信息化工具。軍隊審計工作過分依賴軍隊財務(wù)信息管理系統(tǒng)，沒有開發(fā)專業(yè)、獨立的預(yù)算績效審計軟件，多數(shù)審計工作需要依賴人工方式開展，增加了預(yù)算績效審計工作的錯誤概率和難度。（四）績效審計能力比較弱軍隊的預(yù)算編制和企事業(yè)單位的預(yù)算編制存在很大差異，前者非常重視預(yù)算編制時間節(jié)點和時效性。在編制預(yù)算的過程中，留給預(yù)算審計的時間非常少，在一定程度上增加了預(yù)算審計主體的工作難度。隨著我軍建設(shè)項目和建設(shè)任務(wù)的不斷增加，相關(guān)工作人員的工作量也隨之增加?！皟缮蟽上隆狈绞绞俏臆娯斦A(yù)算編制的核心原則，各項內(nèi)容都有明確的時間節(jié)點，但是傳統(tǒng)的預(yù)算信息傳遞和內(nèi)容整合需要占據(jù)財務(wù)人員大量的時間，增加了相關(guān)人員的工作壓力。軍隊預(yù)算項目的變動與更新，對預(yù)算管理人員的專業(yè)與技術(shù)水平的要求越來越高。但是，當(dāng)前我國財政部門的總體實力還比較薄弱，沒有形成預(yù)算審計監(jiān)督合力。有少數(shù)財務(wù)人員和審計人員不了解軍事作戰(zhàn)武器、戰(zhàn)場設(shè)備、戰(zhàn)場規(guī)劃等軍事專業(yè)知識，事業(yè)部人員對現(xiàn)有的財政法律政策了解程度不足。三、基層單位預(yù)算績效審計工作實施路徑（一）大力推進(jìn)軍隊審計體制改革，提升軍隊基層部門工作質(zhì)量受國內(nèi)外環(huán)境等因素影響，對軍隊的審計工作產(chǎn)生了一定要求。當(dāng)前正處于我國軍隊改革的關(guān)鍵時期，但軍隊審計機(jī)構(gòu)的體制設(shè)置和國外相比依然有很大的差異，改革之后，我軍審計工作主要由軍隊審計機(jī)構(gòu)開展，直接接受中央軍委審計署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但是實際的審計模式并沒有發(fā)生質(zhì)的改變，對于預(yù)算審計內(nèi)容占比較低，依然以財務(wù)收支審計為主。鑒于此，可以采取以下措施：第一，軍隊的預(yù)算績效審計工作要朝著軍費(fèi)使用效率、合規(guī)性以及使用效果等方向發(fā)展。軍隊審計機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格按照軍委審計署的要求，明確樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效理念。第二，軍隊基層官兵要深刻意識到預(yù)算績效審計工作對基層單位的重要性以及對單位建設(shè)的價值，切實提升軍費(fèi)利用效果，有效鞏固預(yù)算績效審計工作的權(quán)威性和地位。（二）健全軍隊預(yù)算績效審計法律法規(guī)體系，構(gòu)建適合基層單位預(yù)算績效審計配套管理制度第一，軍隊開展預(yù)算績效審計工作的過程中，必須有對應(yīng)的法律法規(guī)作為制度依據(jù)，這樣可以突出預(yù)算績效審計工作的合規(guī)性。當(dāng)前，軍隊預(yù)算績效審計制度依然處于探索階段，軍隊可參考現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度或其他審計實踐對基層單位的資金預(yù)算審計情況開展審計工作，同時還要關(guān)注對預(yù)算執(zhí)行率以及各部門的預(yù)算管理水平進(jìn)行審計。在《軍隊審計條例》中，對軍隊審計范圍做出了明確的規(guī)范，要求軍隊除了要做好和軍費(fèi)相關(guān)的預(yù)算審計工作之外，還要將武器設(shè)備制造、人才培養(yǎng)、后勤保障等方面納入預(yù)算績效審計體系，由此可見，我軍的預(yù)算績效審計工作正朝著多元化以及多維度方向發(fā)展[3]。因此，要著力構(gòu)建符合我軍實際情況的預(yù)算審計法律法規(guī)體系，明確軍隊預(yù)算審計對象、范圍、方法等內(nèi)容，從而更好地指引軍隊審計機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效審計工作。第二，軍隊基層單位還要構(gòu)建符合預(yù)算績效審計體系的配套制度。例如，基層單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制過程中，可以充分借鑒國外的預(yù)算績效管理理念，引入成本分析發(fā)展來做好經(jīng)費(fèi)預(yù)測工作，預(yù)算編制工作不能完全依照相關(guān)人員的主觀臆斷，這樣才能有效提升軍費(fèi)的利用效率，進(jìn)一步提升軍隊基層單位的績效管理水平，為軍隊審計機(jī)構(gòu)開展預(yù)算審計工作創(chuàng)造便捷條件。（三）深化基層單位官兵思想認(rèn)識，營造良好的預(yù)算績效審計環(huán)境為了方便審計機(jī)構(gòu)對基層單位開展預(yù)算績效審計工作，一定要創(chuàng)造一個良好的審計環(huán)境。前期，中央軍委審計署重點梳理了軍隊各基層單位在預(yù)決算審計、專項經(jīng)費(fèi)審計等方面存在問題，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。軍隊預(yù)算績效審計工作的有序開展離不開內(nèi)部環(huán)境的支持，因此，軍隊審計機(jī)構(gòu)要常態(tài)化預(yù)算績效審計政策的教育宣講，深化基層的對于預(yù)算績效審計的認(rèn)識，加強(qiáng)對軍隊基層單位的了解，具體可以從以下幾點入手。第一，指導(dǎo)基層單位確保預(yù)算科學(xué)性，嚴(yán)格把控經(jīng)費(fèi)審批流程。軍隊基層單位開展年度預(yù)算編制的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照“兩上兩下”流程，各事業(yè)部門的分項預(yù)算必須交由財務(wù)部門優(yōu)先審核，然后交由領(lǐng)導(dǎo)審核，待黨委表決通過后進(jìn)行審批，經(jīng)過層層審批后，既符合預(yù)算審核流程，也可以彰顯預(yù)算審批的合理性。各基層單位的經(jīng)費(fèi)支出必須符合年度預(yù)算內(nèi)容，還要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)做好權(quán)限劃分工作。部分基層單位的預(yù)算和執(zhí)行始終存在“兩張皮”現(xiàn)象，增加了軍費(fèi)使用風(fēng)險，由此可見，營造良好的內(nèi)部環(huán)境是軍隊基層單位開展預(yù)算績效審計工作的重要前提。第二，要明確基層單位的財經(jīng)動向，深入貫徹落實動態(tài)監(jiān)督機(jī)制。針對軍隊基層單位年度的各項軍費(fèi)支出，尤其是物資采購、基礎(chǔ)工程建設(shè)等項目，要重點做好預(yù)算績效審計工作。審計機(jī)構(gòu)要針對上述內(nèi)容制定詳盡的審計計劃方案，方案制定后需提交上級機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合論證和評估，在保障審計計劃方案科學(xué)性和合理性的同時，確保軍隊基層單位預(yù)算績效審計工作的成效，針對處于各項時間節(jié)點的經(jīng)費(fèi)開支要落實動態(tài)監(jiān)督和跟蹤機(jī)制，避免預(yù)算績效審計工作淪為形式。第三，建議基層單位強(qiáng)化對現(xiàn)有法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)，貫徹集體理財理念。軍隊基層單位的黨委是單位財務(wù)工作的直接負(fù)責(zé)人，鑒于此，要充分貫徹落實黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工責(zé)任制以及集體理財制，并在此基礎(chǔ)上深入貫徹落實集體理財理念，基層單位的官兵還要積極學(xué)習(xí)現(xiàn)行的財經(jīng)法律法規(guī)政策，在被審計單位內(nèi)部形成良好的預(yù)算審計風(fēng)氣。軍隊基層單位要積極配合審計機(jī)構(gòu)要求，針對審計過程中暴露的問題要積極匯總并分析。除此之外，基層單位黨委還要定期組織開展預(yù)算績效審計業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，在做好宣教工作的基礎(chǔ)上征求單位內(nèi)部人員的建議，將軍隊審計機(jī)構(gòu)審計結(jié)果和自查自糾結(jié)果作為年度績效考核、先進(jìn)評選以及任用的參考依據(jù)[4]。（四）設(shè)立合理的基層單位預(yù)算績效審計目標(biāo)，落實績效審計應(yīng)用體系第一，軍隊審計機(jī)構(gòu)可借助平衡計分卡以及層次分析法來幫助基層單位構(gòu)建預(yù)算績效審計應(yīng)用體系，從多個維度制定多層級績效考核治療?？紤]到不同基層單位的預(yù)算績效考核目標(biāo)可能存在一定差異。例如，部分軍隊基層單位的短期建設(shè)目標(biāo)可能和其他基層單位存在一定差異，但是五年以上的長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)大致相同。軍隊開展預(yù)算審計工作的核心目的在于實現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)，因此，軍隊要明確預(yù)算績效審計戰(zhàn)略目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)為基層單位開展績效審計工作提供服務(wù)。第二，軍隊審計機(jī)構(gòu)在制定審計戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，要根據(jù)被審計基層單位整體的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃明確建設(shè)方法，再結(jié)合被審計單位的實際建設(shè)需求、駐地的實際情況明確績效目標(biāo)，最后根據(jù)單位官兵的實際情況適當(dāng)優(yōu)化戰(zhàn)略目標(biāo)。第三，戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)置工作完成后，軍隊審計機(jī)構(gòu)要指導(dǎo)被審計基層單位構(gòu)建符合自己實際情況的預(yù)算績效審計評價體系，考慮到基層單位內(nèi)部職能不盡相同，不同機(jī)關(guān)的分工和職責(zé)存在一定差異。軍隊審計機(jī)構(gòu)構(gòu)建的指標(biāo)體系必須兼具實用性和適用性，指標(biāo)體系既要保障內(nèi)容全面，又要有所重點。例如，針對重點指標(biāo)進(jìn)行管理時，必須安排專人開展預(yù)算績效審計工作。制定具有普適性的指標(biāo)時，要提前做好調(diào)研，廣泛征集基層官兵和建議，再由軍隊審計機(jī)構(gòu)結(jié)合官兵意見進(jìn)行歸納和修改。除此之外，還要做好指標(biāo)權(quán)重設(shè)計工作，打造符合軍隊基層單位預(yù)算績效審計工作要求的多元化指標(biāo)評價體系。（五）健全軍隊績效審計人才儲備機(jī)制，加速預(yù)算績效審計在基層單位中的推廣應(yīng)用軍隊預(yù)算績效審計工作的高效率推廣應(yīng)用離不開審計人員的大力支持。預(yù)算績效審計工作是軍隊審計工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對軍隊審計機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性、數(shù)據(jù)分析能力以及判斷能力都有著較高要求。審計人員一定要具備良好的綜合素質(zhì)。我軍目前幾乎沒有能夠?qū)I(yè)從事預(yù)算績效審計工作的專業(yè)，多數(shù)審計人員依然采用傳統(tǒng)的審計方式開展審計工作，整體的綜合素質(zhì)不足。鑒于此，軍委審計署要制定培養(yǎng)預(yù)算績效審計專業(yè)人才隊伍的方案，結(jié)合軍隊文職人員任職相關(guān)政策，從軍事院校、社會渠道中招收經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、審計學(xué)、法律學(xué)等專業(yè)人才，還可以從軍隊內(nèi)部挖掘具有大量實操經(jīng)驗的專業(yè)人員，組建預(yù)算績效審計專業(yè)隊伍[5]。除此之外，軍隊還要在內(nèi)部設(shè)立績效審計師資格認(rèn)定制度，按照金融財務(wù)人員資格認(rèn)證條件將審計人員劃分高初級、中級以及高級三個不同等級，為不同等級的人員頒發(fā)職業(yè)證書，并以此為基礎(chǔ)引入激勵政策，在滿足軍隊預(yù)算績效審計質(zhì)量的前提條件下，調(diào)動審計人員的工作熱情和積極性，更好地提升軍隊審計工作成效。（六）采取成本分析法制定績效項目計劃確立項目是軍隊績效預(yù)算實行的關(guān)鍵。軍隊預(yù)算中經(jīng)費(fèi)需求較大，相對于當(dāng)前我國軍隊建設(shè)現(xiàn)狀而言我國每年國防經(jīng)費(fèi)有限，經(jīng)費(fèi)無法做到面面俱到，如何對年度軍隊經(jīng)費(fèi)開支項目做出正確評價尤為關(guān)鍵，是保障軍費(fèi)合理開支的重要基礎(chǔ)，可以通過績效——成本分析法認(rèn)真科學(xué)地篩選項目，對于需要緊急辦理的項目，則需要及時對其劃撥相關(guān)經(jīng)費(fèi)；而對于不必要當(dāng)年完成的，則在撥款方面可以稍緩。當(dāng)然，一切項目確立都必須考慮到軍隊特殊性，必須以當(dāng)前戰(zhàn)爭準(zhǔn)備為主，能夠切實落實資源分配，以戰(zhàn)爭準(zhǔn)備最需要為目標(biāo)，保障軍費(fèi)支出效果。利用績效——成本分析能夠選擇最優(yōu)項目，并對其配置充足的軍費(fèi)資源，為軍隊快速發(fā)展提供保障，滿足軍隊做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的需求。（七）保證績效指標(biāo)體系設(shè)置合理性軍隊預(yù)算審計工作開展中，應(yīng)該弄清“績效”本質(zhì)，所謂“績”是財政支出應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)，而“效”則需要利用詳細(xì)的量化指標(biāo)對目標(biāo)完成度進(jìn)行評價。為了保證績效預(yù)算執(zhí)行效果，軍隊預(yù)算審計工作實施過程中必須制定合理的績效指標(biāo)，但考慮到軍隊自身屬性的特殊性，與普通企事業(yè)單位不同，往往“績效”難以進(jìn)行量化處理。根據(jù)國外及地方政府部門績效預(yù)算編制經(jīng)驗，在確定績效目標(biāo)過程中往往參照以往成績，不僅總結(jié)過去績效評價結(jié)果，在仔細(xì)分析基礎(chǔ)上制定新的績效目標(biāo)。根據(jù)我國軍隊預(yù)算工作實際情況，在軍費(fèi)預(yù)算績效評價系統(tǒng)構(gòu)建過程中，必須堅持定性與定量相結(jié)合的原則，既要有統(tǒng)一的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，同時也需要針對軍隊不同部門設(shè)置專門指標(biāo)。另外，應(yīng)該根據(jù)預(yù)算支出性質(zhì)、功能以及范圍等內(nèi)容，將軍隊預(yù)算績效指標(biāo)分為不同的種類，包括單位軍費(fèi)預(yù)算支出指標(biāo)、軍費(fèi)預(yù)算支出項目指標(biāo)、軍費(fèi)預(yù)算支出綜合性指標(biāo)、部門預(yù)算支出指標(biāo)等。在確定具體指標(biāo)后，還需要針對各項指標(biāo)做出具體的說明，廣泛聽取軍隊廣大官兵意見，能夠深入軍隊基層、機(jī)關(guān)，保證軍隊預(yù)算績效指標(biāo)的科學(xué)性、合理性。同時，在績效指標(biāo)確定后，還需要對績效評估標(biāo)準(zhǔn)加以確定。新時期，績效指標(biāo)要求量化，評估標(biāo)準(zhǔn)往往具有確定的數(shù)值范圍，績效處于標(biāo)準(zhǔn)范圍則說明其完成了預(yù)定預(yù)算職責(zé)；未能處于該數(shù)值范圍還需要分為兩種情況。其一，超出標(biāo)準(zhǔn)范圍上限的情況，則說明被評估者績效情況完成良好，超預(yù)算完成目標(biāo)；其二，不足以標(biāo)準(zhǔn)范圍下限，則表示被評估者績效不佳，還需要努力。（八）建立科學(xué)的績效激勵機(jī)制以往軍隊預(yù)算體現(xiàn)在“哪里缺錢撥哪里”，這種預(yù)算在一定程度上會導(dǎo)致工作成績低效者獲得獎勵，無法在軍隊內(nèi)部形成有效的激勵效果。而傳統(tǒng)軍費(fèi)劃撥模式容易在軍隊各部門之間造成相互博弈的局面，甚至一些基層單位、部門會過