干部人事檔案出生日期認(rèn)定問(wèn)題芻議

0引言2014年8月，中共中央組織部關(guān)于印發(fā)《全國(guó)干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作實(shí)施方案》的通知正式發(fā)布，通知指出中組部決定在全國(guó)集中開(kāi)展干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)審工作），對(duì)干部人事檔案進(jìn)行全面審核，重點(diǎn)審核干部的“三齡兩歷一身份”及家庭主要成員和重要社會(huì)關(guān)系等重要信息，確保干部人事檔案信息真實(shí)準(zhǔn)確，重要原始依據(jù)材料完整規(guī)范。此后教育部、公安部、人社部等相關(guān)部門(mén)不久也發(fā)布相關(guān)通知，以配合專(zhuān)審工作的順利進(jìn)行。2015年2月，中組部在《關(guān)于干部人事檔案審核工作的問(wèn)答》中指出，認(rèn)定干部出生日期的主要政策依據(jù)為《中共中央組織部、人事部、公安部關(guān)于認(rèn)真做好干部出生日期管理工作的通知》（組通字〔2006〕41號(hào)），該通知規(guī)定，“對(duì)個(gè)別干部的出生日期，檔案記載與戶(hù)籍登記不一致的，應(yīng)當(dāng)以干部檔案和戶(hù)籍檔案中最先記載的出生日期為依據(jù)”，“最先記載的出生日期”是指干部檔案和戶(hù)籍檔案中最早形成材料記載的出生日期。這條規(guī)定是專(zhuān)審工作中對(duì)干部出生日期認(rèn)定的重要依據(jù)，也即所謂的“最早最先”原則。1專(zhuān)審工作中出生日期認(rèn)定方式的合理性芻議針對(duì)以最早最先原則來(lái)認(rèn)定出生日期的方式，筆者將從檔案內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，年齡改動(dòng)實(shí)際得利以及厘清相應(yīng)后果承的責(zé)任者三個(gè)方面來(lái)質(zhì)疑該做法的合理性。1.1“最早最先”原則能否確保人事檔案內(nèi)容“三性”？干部人事檔案審核的本質(zhì)是對(duì)人事檔案信息內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行確認(rèn)，[1]但最早最先是否意味著檔案信息內(nèi)容的真實(shí)、準(zhǔn)確與完整？細(xì)探就會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩者之間其實(shí)并無(wú)必然聯(lián)系，也即最早最先并不必然意味著檔案內(nèi)容的真實(shí)、準(zhǔn)確與完整。確保人事檔案的真實(shí)性應(yīng)當(dāng)從檔案信息內(nèi)容的真實(shí)性、檔案形成過(guò)程的真實(shí)性以及檔案管理過(guò)程的真實(shí)性三方面著手，而這三者的真實(shí)性保障雖與最早最先形成的檔案有一定關(guān)聯(lián)，但并不等于由其決定。而依當(dāng)前最早最先原則來(lái)看，相當(dāng)于是以最早最先一票否決檔案的真實(shí)性。最早形成的檔案不一定最真實(shí)，真實(shí)性的保障有賴(lài)于多方面因素的綜合，如檔案形成流程的規(guī)范、管理人員檔案意識(shí)與責(zé)任心、檔案管理制度等，因此用最早最先原則對(duì)出生日期認(rèn)定問(wèn)題進(jìn)行一刀切，存在一定的不合理性。1.2年齡改動(dòng)的實(shí)際是否真的得利？人事檔案中最早材料占比最高的當(dāng)屬入團(tuán)志愿書(shū)，因?yàn)樵摬牧弦话阈纬捎趥€(gè)人初中學(xué)習(xí)階段，形成時(shí)間較早，往往是個(gè)人人事檔案中最早一份有記載出生日期的材料。由于入團(tuán)有年齡的要求，這就導(dǎo)致了為了入團(tuán)而將年齡改大的情況，該情況在專(zhuān)審工作中要被認(rèn)定為得利，但因年齡改大入團(tuán)得利實(shí)質(zhì)上是否真的得利？何人得利？1957年5月中國(guó)新民主主義青年團(tuán)第三次全國(guó)代表大會(huì)（全國(guó)第八次團(tuán)代會(huì)）在北京召開(kāi)，該次會(huì)議修改了團(tuán)章程,規(guī)定入團(tuán)的最低年齡由14周歲調(diào)整為15周歲。1978年10月中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)第十次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，該次會(huì)議再次修改團(tuán)章程,規(guī)定入團(tuán)的年齡最低年齡由15周歲調(diào)整為14周歲,入團(tuán)年齡需14周歲以上,沿用至今。因此對(duì)于現(xiàn)職干部的入團(tuán)年齡需要進(jìn)行區(qū)分，1978年10月前入團(tuán)的需15周歲以上，1978年10月后入團(tuán)的需14周歲以上。經(jīng)了解，有些老師為了提高班上團(tuán)員同學(xué)占比，為了能讓一部分差一兩歲，在年齡上并未達(dá)到入團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)的同學(xué)能夠入團(tuán)，而在入團(tuán)志愿書(shū)上將其年齡改大，以及考慮到入團(tuán)申請(qǐng)書(shū)書(shū)寫(xiě)美觀(guān)，有的教師主動(dòng)幫學(xué)生填寫(xiě)或讓班上其他字跡清楚的學(xué)生幫忙填寫(xiě)入團(tuán)志愿書(shū)，又或者是學(xué)生本人年幼無(wú)知便隨意填寫(xiě)，甚至有老師強(qiáng)行要求非團(tuán)員同學(xué)入團(tuán)等情況，具體實(shí)踐中經(jīng)常有教職工表示該材料并非自己填寫(xiě)，經(jīng)與其他材料字跡對(duì)比也明顯能發(fā)現(xiàn)非同一人字跡，但對(duì)該填寫(xiě)結(jié)果卻要終生負(fù)責(zé)，這是否合理?即使入團(tuán)志愿書(shū)確為本人所填，也是本人主觀(guān)惡意將年齡填大，其所得之利也僅僅是早一兩年加入共青團(tuán)，該得利與其之后要承擔(dān)的后果來(lái)看懸殊過(guò)大；若入團(tuán)志愿書(shū)非本人所填，卻要讓其對(duì)該填寫(xiě)內(nèi)容終生負(fù)責(zé)，未免于理難合。1.3出生日期信息不一致的責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)？上文提到組通字〔2006〕41號(hào)文規(guī)定，“對(duì)個(gè)別干部的出生日期，檔案記載與戶(hù)籍登記不一致的，應(yīng)當(dāng)以干部檔案和戶(hù)籍檔案中最先記載的出生日期為依據(jù)”，“最先記載的出生日期”是指干部檔案和戶(hù)籍檔案中最早形成材料記載的出生日期。因此部分人對(duì)于人事檔案中最早材料記載的出生日期不認(rèn)同的，可以通過(guò)查找戶(hù)籍檔案這條救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)。因?yàn)閼?hù)籍檔案往往形成時(shí)間更早，從時(shí)間上來(lái)看其更符合最早最先的原則，且戶(hù)籍檔案由我國(guó)公安部門(mén)制成，其權(quán)威性和真實(shí)性都不是入團(tuán)志愿書(shū)或其他人事檔案所能比擬的。然而在具體實(shí)踐中，未能找到相應(yīng)戶(hù)籍材料的情況也時(shí)有發(fā)生，水災(zāi)、火災(zāi)、更換辦公場(chǎng)所是造成檔案毀損滅失而無(wú)法找尋的通用理由。一如上小節(jié)提到的入團(tuán)志愿并非本人所填的情況，戶(hù)籍檔案管理造成的檔案丟失的責(zé)任何以讓當(dāng)事人負(fù)責(zé)，戶(hù)口登記或戶(hù)口遷移時(shí)由于工作人員疏忽大意誤填個(gè)人相關(guān)信息的責(zé)任何以也由當(dāng)事人本人來(lái)承擔(dān)？究竟誰(shuí)應(yīng)對(duì)材料的真實(shí)完整負(fù)有第一責(zé)任,出問(wèn)題后責(zé)任如何承擔(dān),誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，這些在今后的人事檔案管理工作中都需要做出明確的、合理的規(guī)定，而不能只要個(gè)人人事檔案出現(xiàn)問(wèn)題，責(zé)任均由本人承擔(dān)。2專(zhuān)審工作中出生日期認(rèn)定方式的合法性芻議本文所指的合法性是法律概念中的合法，是公民對(duì)法律服從的態(tài)度，而不涉及法律制定的正義與否。就某個(gè)具體的法律法規(guī)來(lái)說(shuō)，法律概念中的合法即指該法律法規(guī)的制定是否符合法定程序，是否抵觸上位法。因此，本文中關(guān)于干部人事檔案審核中出生日期的合法性分析是將組通字〔2006〕41號(hào)文置于整個(gè)法律體系之中，分析其是否與其他法律法規(guī)相抵觸、相矛盾。2.1“最早最先”原則是否違反《中華人民共和國(guó)居民身份證法》？根據(jù)《中華人民共和國(guó)居民身份證法》（2011修正）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《身份證法》）第一章，第三條規(guī)定：居民身份證登記的項(xiàng)目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶(hù)口所在地住址、公民身份號(hào)碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)。即出生日期為法定的需登記在居民身份證上的信息，該信息合法、真實(shí)、有效。而根據(jù)組通字〔2006〕41號(hào)文作為行政規(guī)范性文件，最早最先原則的規(guī)定，確認(rèn)個(gè)人出生日期的途徑僅為個(gè)人人事檔案與戶(hù)籍檔案，而并未將身份證所載出生日期納入認(rèn)定范圍，雖然最新版的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》為2011年修正版，但2003年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》中同樣第一章第三條內(nèi)容與2011年修正版一致，而組通字〔2006〕41號(hào)文發(fā)布時(shí)間為2006年，時(shí)間晚于2003年的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》，因此組通字〔2006〕41號(hào)文發(fā)布時(shí)是有《中華人民共和國(guó)居民身份證法》的，即當(dāng)時(shí)存在“居民身份證登記的項(xiàng)目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶(hù)口所在地住址、公民身份號(hào)碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)”這一法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第八十八條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。《身份證法》作為法律，其效力優(yōu)于作為行政規(guī)范性文件的組通字〔2006〕41號(hào)文，且根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2018年5月發(fā)布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）規(guī)定，行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé);不得增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明的內(nèi)容，不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。在已有《身份證法》對(duì)個(gè)人出生日期進(jìn)行證明的前提下，組通字〔2006〕41號(hào)文要求以人事檔案或戶(hù)籍檔案最早材料對(duì)個(gè)人出生日期進(jìn)行認(rèn)定，是為違反上位法，同樣也是增加了公民義務(wù)，實(shí)為于法不合。戶(hù)籍檔案與身份證同屬我國(guó)公安機(jī)關(guān)形成，其法律效力及證明力應(yīng)當(dāng)相同。且如若是人事檔案最早材料為非本人填寫(xiě)的入團(tuán)志愿書(shū)的情況下，相當(dāng)于學(xué)校的過(guò)錯(cuò)責(zé)任反而要求公安機(jī)關(guān)來(lái)證明，在邏輯上也難以自洽。2.2“最早最先”是否違反行政法中的“比例原則”？比例原則起源于十九世紀(jì)的德國(guó)，當(dāng)時(shí)德國(guó)理論界認(rèn)為有必要防止國(guó)家警察權(quán)力威脅公民基本權(quán)利。[2]我國(guó)臺(tái)灣著名行政法學(xué)教授陳新民認(rèn)為:“在行政法學(xué)中收斂行政主體濫用自由裁量權(quán)的最直接手段當(dāng)屬比例原則，它的效果價(jià)值等同于民法中的‘誠(chéng)實(shí)信用原則’。所以說(shuō)用‘帝王條款’來(lái)形容行政法中的比例原則也不為過(guò)”[3]總的來(lái)說(shuō)比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則這三個(gè)原則，本小節(jié)主要從必要性原則的角度切入展開(kāi)。必要性原則要求國(guó)家所采制度方式和手段對(duì)所追求目的的達(dá)成是必要的，且應(yīng)當(dāng)是可實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的的手段中最溫和、侵害最小的，故也稱(chēng)不可替代性原則。[4]而回顧上文提到的專(zhuān)審工作中出生日期的認(rèn)定方式，不接觸人事檔案管理工作的人，絕大多數(shù)都不知道最早最先原則，即使被告知之后，多數(shù)也不認(rèn)同該原則，通常當(dāng)事人被告知出生日期有問(wèn)題第一反應(yīng)都是驚愕，再被告知是其人事檔案中最早材料出生日期與身份證出生日期不一致時(shí)只感茫然甚至憤怒，因長(zhǎng)期以來(lái)身份證上信息的的權(quán)威性是大家所公認(rèn)的，此時(shí)揪出十幾甚至幾十年前的一份其本人從未見(jiàn)過(guò)的材料來(lái)否定其一貫認(rèn)知，還要前往原戶(hù)籍所在地派出所尋找戶(hù)籍材料證明其出生日期，這一系列的操作對(duì)當(dāng)事人造成的麻煩不可謂不大，甚至就算本人愿意去找，但由于年代久遠(yuǎn)，人員變更，管理不善，地址變遷等諸多因素，也有找尋未果的情況。因此從具體實(shí)踐的情況來(lái)看，該規(guī)定對(duì)個(gè)人的侵害絕非最小，該認(rèn)定方式也并非不可替代，如身份證或醫(yī)學(xué)出生證明等就是最直接、最便捷的出生日期證明方式。3干部人事檔案出生日期認(rèn)定路徑優(yōu)化本文將從人事檔案的形成與管理的全流程角度設(shè)想出生日期認(rèn)定的問(wèn)題的解決之道。3.1加強(qiáng)前端控制，規(guī)范人事檔案形成過(guò)程首先，統(tǒng)一規(guī)范，包括檔案信息內(nèi)容的規(guī)范，填寫(xiě)的規(guī)范以及歸檔的規(guī)范等。當(dāng)前各人事檔案形成單位存在所要求填寫(xiě)的檔案信息內(nèi)容、填寫(xiě)規(guī)范以及歸檔范圍不一致的情況，如規(guī)范填寫(xiě)年月日還是年月，以及注明填寫(xiě)陽(yáng)歷還是陰歷等，甚至有些單位對(duì)某份材料進(jìn)行歸檔而另一單位對(duì)該份檔案不進(jìn)行歸檔的情況也時(shí)有發(fā)生，各種標(biāo)準(zhǔn)的不一致導(dǎo)致在管理和使用人事檔案的時(shí)候造成一定的麻煩，因此需要國(guó)家人事部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，基于統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)，才能科學(xué)高效地管理人事檔案。其次，在同一單位或部門(mén)形成的人事檔案，可在該職工進(jìn)入該單位時(shí)確定其出生日期，此后在打印填寫(xiě)相應(yīng)材料時(shí)直接將其出生日期打印出來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)涉及表格的填寫(xiě)時(shí)不需要填出生日期，減少數(shù)據(jù)的重復(fù)填寫(xiě)，這樣可以確保其在同一單位或部門(mén)填寫(xiě)的出生日期相同，一定程度減少前后不一致情況的發(fā)生。3.2嚴(yán)守中端審核，提高人事檔案內(nèi)容質(zhì)量首先是人事檔案歸檔材料的審核，人事檔案工作者要肩負(fù)起責(zé)任，在接收歸檔材料時(shí)嚴(yán)格審核，杜絕發(fā)生虛假材料歸入人事檔案的情況。中組部2009年7月發(fā)布的《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第三章第三十二條規(guī)定：干部人事檔案管理部門(mén)必須嚴(yán)格審核歸檔材料，重點(diǎn)審核歸檔材料是否辦理完畢，是否對(duì)象明確、齊全完整、文字清楚、內(nèi)容真實(shí)、填寫(xiě)規(guī)范、手續(xù)完備。這就從制度上對(duì)干部人事檔案的真實(shí)性給予了保障，也是不可觸碰的紅線(xiàn)。其次是人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作，上文提到2014年中組部發(fā)文在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作，但這次審核的范圍僅為公務(wù)員和參照管理人員的檔案；中央和國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位機(jī)關(guān)未參照管理的中層以上管理人員的檔案；中管金融企業(yè)、中央企業(yè)總部機(jī)關(guān)和中管高校中層以上管理人員的檔案；中央單位所屬各級(jí)企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的檔案；省、市、縣三級(jí)黨委管理的企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的檔案。上述范圍以外干部人事檔案的審核，由各地區(qū)各部門(mén)各單位結(jié)合實(shí)際情況作出具體安排。因此雖然2014年中組部要求的全國(guó)干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作已經(jīng)完成，但各單位結(jié)合具體情況也在陸開(kāi)展后續(xù)的干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作。干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核要求對(duì)干部人事檔案進(jìn)行全面審核，并重點(diǎn)審核干部的“三齡兩歷一身份”，審核檔案材料是否涂改造假，干部信息是否真實(shí)準(zhǔn)確，重要原始依據(jù)材料是否完整規(guī)范等。干部人事檔案專(zhuān)項(xiàng)審核工作的開(kāi)展，相當(dāng)于是對(duì)人事檔案中過(guò)往存在的頑瘴痼疾的一次集中清理，該項(xiàng)工作的有效開(kāi)展是后續(xù)人事檔案管理工作的重要保證，必須嚴(yán)格遵守相關(guān)文件要求，確保該項(xiàng)工作順利完成。3.3加快后端信息化建設(shè)，促進(jìn)人事檔案高效管理當(dāng)前我們正處于一個(gè)數(shù)字化、信息化的社會(huì)，必須將人事檔案的信息化建當(dāng)做未來(lái)人事檔案管理工作的重中之重。2018年9月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)流動(dòng)人員人事檔案信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（人社廳發(fā)〔2018〕102號(hào)），意見(jiàn)指出，信息化建設(shè)，是提升人事檔案管理服務(wù)水平的基礎(chǔ)工程，是進(jìn)一步簡(jiǎn)化優(yōu)化人事檔案管理服務(wù)的重要抓手。本次的重點(diǎn)任務(wù)是統(tǒng)一全國(guó)人事檔案信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的人事檔案管理服務(wù)信息系統(tǒng)。此前在2017年7月我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了《干部人事檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》（GB/T33870-2017）規(guī)定了干部人事檔案數(shù)字化建庫(kù)(目錄、人員)、文件掃描、圖像處理、數(shù)據(jù)保存、數(shù)據(jù)驗(yàn)收、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)備份、安全管理的技術(shù)要求。[5]當(dāng)前可以按照“增量電子化，存量數(shù)字化”的管理模式，建立人事檔案信息化管理平臺(tái)。此外人事檔案信息化管理平臺(tái)建立后應(yīng)當(dāng)與公安和衛(wèi)生健康等相關(guān)部門(mén)之