改革時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑分析

改革時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑分析毛澤東很早就指出，政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！案刹俊倍际窃谔囟ㄖ贫瓤蚣軆?nèi)從事領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的，因此，干部領(lǐng)導(dǎo)體制和制度是決定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子整體效能的關(guān)鍵要素。針對(duì)這一問(wèn)題，鄧小平在30年前中共中央政治局的一次擴(kuò)大會(huì)議上提出了“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的思路和方針（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《講話》），成為改革開(kāi)放以來(lái)中共和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的行動(dòng)綱領(lǐng)。其中，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、實(shí)行“干部四化”、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“下放權(quán)力”、“交接班或權(quán)力交替”制度化、“兼職副職過(guò)多”、“家長(zhǎng)制”等問(wèn)題部分得到解決，“特權(quán)和官僚主義”等現(xiàn)象得到了不同程度的遏制，取得了巨大的成績(jī)。為此，中央和國(guó)務(wù)院各屆領(lǐng)導(dǎo)班子都作出了很大的努力。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理全面轉(zhuǎn)型時(shí)代的來(lái)臨，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革必將進(jìn)入一個(gè)新的階段，而《講話》依然具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。下面在重溫《講話》的基礎(chǔ)上，就《講話》中“可竟未竟之業(yè)”、“可改未改的領(lǐng)導(dǎo)制度”等提出幾點(diǎn)粗淺的看法，以促進(jìn)執(zhí)政黨的自身建設(shè)，提高中共和國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，以應(yīng)對(duì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”的實(shí)際需要。一、執(zhí)政黨要做政治領(lǐng)導(dǎo)體制改革的先鋒經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，當(dāng)今的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)整體轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)因素、現(xiàn)代因素和后現(xiàn)代因素的消長(zhǎng)引發(fā)各種社會(huì)矛盾和沖突不斷加??；過(guò)去改革中的某些中堅(jiān)力量在“既得利益”的泥濘中有些不能自拔，新的改革力量雖有不斷的補(bǔ)充或成長(zhǎng)，但卻難以順暢駕馭改革的進(jìn)程；各項(xiàng)制度配置中的人治與法治、法制與民主、集權(quán)與分權(quán)、管制與服務(wù)、效率與公平的矛盾日益凸顯；人口、環(huán)境、資源等三大約束機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；供養(yǎng)極限、資源與勞動(dòng)力資源配置失衡、公共服務(wù)持續(xù)嚴(yán)重短缺、犯罪率不斷上升、社會(huì)不穩(wěn)定因素增多、生態(tài)環(huán)境日益惡化等問(wèn)題，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；各種矛盾和利益關(guān)系復(fù)雜交織、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，改革創(chuàng)新面臨著難度大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多的現(xiàn)實(shí)。針對(duì)這種情況，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制及其對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)（執(zhí)政）方式的系統(tǒng)改革，遂將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與環(huán)境管理等方面全面轉(zhuǎn)型，克服各種阻力，化解各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的切入點(diǎn)和關(guān)鍵路徑。所謂轉(zhuǎn)型，是指事物的結(jié)構(gòu)形態(tài)、運(yùn)行模式和人們觀念等的根本轉(zhuǎn)變過(guò)程。不同轉(zhuǎn)型主體及其與客觀環(huán)境的關(guān)系狀態(tài)和適應(yīng)程度，決定了轉(zhuǎn)型內(nèi)容、路徑和方向具有多樣性和互補(bǔ)性特點(diǎn)。從事物發(fā)展規(guī)律來(lái)看，轉(zhuǎn)型是主動(dòng)求新求變的過(guò)程，是一個(gè)有序質(zhì)變和持續(xù)創(chuàng)新的過(guò)程。對(duì)于前發(fā)達(dá)城市政府本身來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)型意味著決策層根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)等外部環(huán)境的變化，對(duì)政府管理體制、運(yùn)行機(jī)制、管理模式和發(fā)展戰(zhàn)略等進(jìn)行系統(tǒng)化的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)創(chuàng)新，因地制宜地將舊的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉袭?dāng)前發(fā)展要求和未來(lái)發(fā)展需要的新形態(tài)，而對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制及其對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)（執(zhí)政）方式來(lái)說(shuō)，則意味著系統(tǒng)置換或有序轉(zhuǎn)換基于傳統(tǒng)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，重塑黨政關(guān)系，優(yōu)化執(zhí)政機(jī)制和國(guó)家管理流程，探索我國(guó)“后現(xiàn)代化”階段政治領(lǐng)導(dǎo)和政治發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略及其相關(guān)路線方針，做好全球化時(shí)代引領(lǐng)發(fā)展的思想和制度準(zhǔn)備。因此，第一，當(dāng)代中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)體制改革要面向世界、面向未來(lái)。在當(dāng)今世界，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展總是亦步亦趨的，而且和國(guó)際社會(huì)發(fā)生著越來(lái)越密切的關(guān)系。因此，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)乃至世界的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和上述這些重要變項(xiàng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，力求盡快促成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境之間，以及它們與國(guó)際社會(huì)之間互為動(dòng)力、相互促進(jìn)、相輔相成的良性互動(dòng)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和WTO規(guī)則的廣泛適用，加速了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系對(duì)國(guó)際社會(huì)的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的影響力也隨之加強(qiáng)，國(guó)內(nèi)的反腐敗斗爭(zhēng)也逐漸越出國(guó)界，越來(lái)越需要國(guó)際社會(huì)的合作與支持。因此，政治領(lǐng)導(dǎo)體制改革的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該在國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步朝著面向世界、面向未來(lái)的方向加以調(diào)整，即從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，廣泛汲取國(guó)際社會(huì)尤其是發(fā)達(dá)社會(huì)的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，如執(zhí)政黨建設(shè)、政府管理、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)監(jiān)督、政企關(guān)系、社區(qū)治理、文化創(chuàng)新等方面的成功經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)行模式，建設(shè)發(fā)達(dá)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的領(lǐng)導(dǎo)體制、法制體系、政治架構(gòu)、市場(chǎng)規(guī)則、服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系。第二，歷史經(jīng)驗(yàn)證明，人民民主是腐敗的天敵，是政治領(lǐng)導(dǎo)的力量源泉?，F(xiàn)代民主發(fā)展和公共治理都重視動(dòng)員社會(huì)公眾力量共同治理公共事務(wù)、遏制腐敗現(xiàn)象。發(fā)展政治民主既是實(shí)行有效政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的基本條件，也是提升政治領(lǐng)導(dǎo)能力的重要?jiǎng)恿?。因此，要把提高?zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力與發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)健全和創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度和人民代表大會(huì)制度，理順黨政、黨群（社會(huì)）關(guān)系，進(jìn)一步擴(kuò)大廣大黨員和人民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利，為新型的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制奠定更加雄厚的基礎(chǔ)。第三，執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力必須在廣大黨員和群眾的有效監(jiān)督下來(lái)行使。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部生活在群眾之中，他們的表現(xiàn)，群眾看得最清楚，也最有發(fā)言權(quán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受并正確對(duì)待黨和人民群眾的監(jiān)督?！睘榱诉M(jìn)一步開(kāi)展群眾監(jiān)督，一是應(yīng)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和績(jī)效管理制度，增加國(guó)家政治生活的透明度，強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，為有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為提供文本依據(jù)；二是創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察制度和司法制度，建立以預(yù)防為主的廉政預(yù)警系統(tǒng)和快速反應(yīng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察和司法監(jiān)督活動(dòng)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的全程治理；三是應(yīng)不斷疏通人民群眾向黨和政府提出批評(píng)和意見(jiàn)的渠道，創(chuàng)新群眾政治參與的方式和方法，擴(kuò)大政治參與的范圍和程度；四是應(yīng)充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，在法律允許的范圍內(nèi)，以新聞媒介為載體，以反映公眾的愿望、呼聲、支持、批評(píng)為內(nèi)容，保證公民在監(jiān)督公職人員行為過(guò)程中的信息對(duì)稱(chēng)和共享；五是創(chuàng)新人民代表大會(huì)制度，探討各級(jí)人大代表兼任制與常任制的利弊，發(fā)揮各級(jí)人大代表在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生和對(duì)任期內(nèi)職務(wù)行為監(jiān)督中的實(shí)際作用。健全執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主制度是遏止腐敗、提升領(lǐng)導(dǎo)能力的政治基礎(chǔ)。黨的十六大報(bào)告指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命?！币员Ｕ宵h員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的標(biāo)志。離開(kāi)了黨員民主權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，黨員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性就無(wú)法發(fā)揮，黨自身的活力與動(dòng)力也就失去了源泉”。第四，發(fā)展黨內(nèi)民主要從制度創(chuàng)新入手。改革黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，借鑒國(guó)外政黨治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和制度設(shè)計(jì)，全面創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度。如在全面貫徹現(xiàn)行黨內(nèi)民主制度基礎(chǔ)上，探討制訂《政黨活動(dòng)法》，將政黨活動(dòng)納入法制化軌道；推行黨員登記制度，即實(shí)行黨員定期登記，以強(qiáng)化黨性，促進(jìn)黨員的思想自覺(jué)和行為自律；創(chuàng)新黨代表選舉制度，發(fā)揮普通黨員和黨的基層支部書(shū)記在黨代表選舉中的作用，黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表的作用以及普通黨員和黨的基層支部書(shū)記對(duì)黨代表的監(jiān)督作用；實(shí)行黨員參與討論各級(jí)黨代會(huì)報(bào)告制度，在大會(huì)召開(kāi)期間實(shí)現(xiàn)會(huì)場(chǎng)內(nèi)代表討論、會(huì)場(chǎng)外黨員討論，充分發(fā)揮普通黨員在黨內(nèi)重要決策中的民主參與作用，增強(qiáng)黨員對(duì)黨的路線方針政策的認(rèn)同程度；健全黨內(nèi)民主決策制度、黨內(nèi)批評(píng)與自我批評(píng)制度、責(zé)任追究制度、義務(wù)保證制度、廉潔自律制度等；在民主集中制的基礎(chǔ)上，改變過(guò)去黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，充分發(fā)揮普通黨員在民主領(lǐng)導(dǎo)、民主參與和民