淺析無效行政行為及其效力

中國最大在線法律服務(wù)平臺（www.66L）試析我國行政合同及其法律救濟[摘要]隨著政府的職能轉(zhuǎn)變和公眾對行政民主化的期望，私法中的“合同”概念被引入到了公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，然而對于行政合同的性質(zhì)，我國理論界還未有統(tǒng)一意見，行政合同在實踐中也存在許多問題，救濟方式也缺乏明確的法律規(guī)范，如何解決實踐中行政合同引起的問題、規(guī)范其救濟形式，是我國行政訴訟法急需解決的問題。[關(guān)鍵詞]行政合同;法律救濟十二屆全國人大常委會第十次會議對行政訴訟法修正草案進行了二次審議，此次審議的草案二審稿有若干亮點，諸如“行政機關(guān)首長出庭”制度、可訴條件從“具體行政行為”修改為“行政行為”、擴大了行政訴訟案件的調(diào)解范圍等等，在一定程度上補齊了現(xiàn)有行政訴訟的短板。但是有關(guān)行政合同及其法律救濟的規(guī)范仍難見于法，本文主要針對我國行政合同及其法律救濟談?wù)劰P者的看法。一、我國行政合同的法律地位及性質(zhì)行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的協(xié)議。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾對行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，它結(jié)合了契約精神和現(xiàn)代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點，可以說，行政合同是市場經(jīng)濟和民主制度快速和深入發(fā)展的產(chǎn)物。當(dāng)前，“行政合同”在我國還不是一個法律上的稱謂，民法學(xué)者普遍否認行政合同的存在，行政法學(xué)者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發(fā)展與完善，公私法領(lǐng)域已經(jīng)不能用簡單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實踐發(fā)展的助推劑。而且在我國司法實踐中，2004年最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實現(xiàn)特定的國家行政管理目標(biāo)，其指向性應(yīng)更為偏向于行政法領(lǐng)域，是一個“披著民法外衣”的行政法概念。對于行政合同的性質(zhì)，理論上意見不一，筆者認為，行政合同是公私法結(jié)合的產(chǎn)物，其性質(zhì)應(yīng)始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見于行政合同的自身特征，“行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)”體現(xiàn)了行政合同的行政屬性：“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現(xiàn)了行政合同的合同屬性。二、我國行政合同實踐中存在的問題(一)缺乏立法規(guī)范，\o"法律法規(guī)"法律法規(guī)間沖突嚴(yán)重目前，針對行政合同立法最為突出的問題就是法律法規(guī)沒有關(guān)于“行政合同”的法律概念，未將行政領(lǐng)域中客觀存在的合同明確定性為行政合同。從現(xiàn)行立法規(guī)定的狀況來看，只有某些特定領(lǐng)域的“行政合同”得到了法律、行政法規(guī)或規(guī)章的確認。例如《\o"公務(wù)員法"公務(wù)員法》中涉及了公務(wù)員合同的有關(guān)規(guī)定、《國有土地上\o"房屋征收與補償條例"房屋征收與補償條例》在國有企業(yè)和國有資源的分配和管理中引用了合同制度、《\o"湖南"湖南省行政程序規(guī)定》則以地方政府規(guī)章的形式明確了“行政合同”的含義及相關(guān)制度。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對于“行政合同”之規(guī)定存在著許多沖突，如《湖南省行政程序規(guī)定》中把政府采購合同定性為行政合同，但是《政府采購法》與《\o"合同法"合同法》卻將其確定為民事合同。此次行政訴訟法修正草案的二審稿中將可訴條件修改為“行政行為”，為行政合同進入行政訴訟法救濟范圍開了一扇小窗。但我們應(yīng)當(dāng)看到，關(guān)于行政合同糾紛的法律救濟問題，目前在立法上仍缺乏統(tǒng)一規(guī)定，最高院的司法解釋或指導(dǎo)意見甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。例如，現(xiàn)行行政訴訟法的救濟制度僅是對行政相對人的單向救濟，行政機關(guān)不得充當(dāng)原告角色、沒有反訴權(quán)利、必須負主要舉證責(zé)任等規(guī)定，剝奪了行政機關(guān)尋求救濟的權(quán)利。(二)行政合同發(fā)生糾紛，訴訟形式運用標(biāo)準(zhǔn)不一在西方發(fā)達國家，解決行政合同糾紛的形式有很多，如協(xié)商、行政機關(guān)內(nèi)部裁決或通過司法途徑解決。目前，我國現(xiàn)行法律對行政合同糾紛的救濟還未做出統(tǒng)一的規(guī)定。行政合同發(fā)生糾紛后應(yīng)采取何種訴訟形式，是實踐中普遍存在的問題，像城市建設(shè)\o"拆遷"拆遷補償?shù)募m紛、農(nóng)村土地承包合同的糾紛，大多被當(dāng)做普通的民事案件，通過行政機關(guān)內(nèi)部裁決和法院審理兩種途徑解決。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)進入訴訟階段的行政合同案件都當(dāng)作