行政事業(yè)單位績效評價的現狀與對策探究

摘要：近幾年，我國行政事業(yè)單位已大范圍推行預算績效評價，用以規(guī)范財政資金使用、評價預算管理、預算執(zhí)行等方面的質效，反映行政事業(yè)單位在這些方面存在的問題，督促其根據情況不斷完善改進，進一步提升效率和質量。但預算績效評價在行政事業(yè)單位中開展也面臨著若干困難?；诖耍疚氖紫妊芯苛丝冃гu價在行政事業(yè)單位內部管理中的作用，繼而提出了目前行政事業(yè)單位績效評價存在的績效目標、績效標準、績效方法、權重等四個方面的問題，并根據上述四個情況分別提出了措施和建議。本文旨在為行政事業(yè)單位不斷提升預算績效考核質量提供參考與借鑒。關鍵詞：預算績效評價；行政事業(yè)單位；績效目標自全面實施預算績效管理以來，各行政事業(yè)單位歷經幾年改進落實，全面預算績效管理初見成效。預算績效評價作為公共財政管理的重要組成部分，更是預算管理的核心關鍵，能夠促使單位財務管理精細化，不斷提高財政資金使用效率，提升單位治理能力和服務質量。然而現階段而言，行政事業(yè)單位開展績效評價依然存在一些問題，因此對該問題進行研究具有較強的現實意義。一、績效評價在行政事業(yè)單位管理中的作用（一）能加強行政事業(yè)單位預算管理的監(jiān)督作用績效評價是行政事業(yè)單位對預算執(zhí)行情況的全面反映和總結，從多方面、多角度對財政預算資金使用情況進行全面、客觀的考核，能促政事業(yè)單位合理使用財政資金，不斷提高資金使用效益，優(yōu)化資金使用方向?？冃гu價是行政事業(yè)單位預算管理的全過程監(jiān)督和管控，能保障單位預算管理工作的實踐和發(fā)展。對預算管理評價結果的反饋，能夠提升預算管理的水平，還實現預算管理的升級和優(yōu)化，促進預算管理方法的創(chuàng)新。（二）能促進行政事業(yè)單位更好地發(fā)揮履職盡責能力新形勢下，行政事業(yè)單位作為職能部門，承擔著更多的公共服務工作。行政事業(yè)單位開展預算績效評價，是科學使用財政資金實現這個職能的考核和衡量，是提高預算管理責任意識，落實預算管理科學化水平重要抓手。對提高服務管理水平，實現科學化、精細化管理起著積極作用。通過分析績效評價結果，采取相應整改措施，激發(fā)工作人員積極性，不斷提高工作效率，更好地服務社會。二、目前行政事業(yè)單位績效評價存在的問題（一）績效目標設定不合理科學合理的績效目標是行政事業(yè)單位開展好績效評價的基礎和前提，但從現狀看，部分行政事業(yè)單位不重視績效目標的設定要求，沒有進行足夠的研究論證，編制的績效目標并不合理，導致績效評價工作受阻，評價結果不能應用，更達不到預期效果。目標設定的不合理在整體支出績效方面表現得更加突出。整體支出需要考慮到不同利益相關者的利益，綜合性更強，目標設定更為復雜。很多單位往往直接將年度工作計劃或者上年問題總結中的重點作為目標，沒有科學地設定和合理論證，部分指標設定缺乏資料數據的支撐，導致無法衡量績效的效果，從而影響對項目或對單位整體的準確評判。（二）評價標準不統(tǒng)一一些行政事業(yè)單位沒有根據實際情況建立統(tǒng)一、科學、合理的績效評價指標體系，具體表現為：其一，評價指標設計“隨意”，不按照既定的標準系統(tǒng)，也不分析歷史和行業(yè)數據，臨時設計一些指標，各單位自成體系，績效評價結果缺少可比性；其二，績效指標中，績效目標的設定和產出結果的定量指標和質量要求不符，指標之間的關聯性不足、制度不健全；其三，相關培訓不到位，對設定項目績效目標和對指標的理解不足，績效評價工作開展緩慢，評估結果無法對應具體工作，導致評估結果反饋失敗。（三）評價方法不科學大部分行政事業(yè)單位主要對財政支出中的基本支出、項目支出開展績效評價，對部門整體和財政綜合的績效評價深入不夠，尚未出現能夠在范圍上全覆蓋、在方式上連續(xù)動態(tài)地評價指標體系。一方面，現行指標體系較為固化，不能適應不同部門、不同情況的變化，不利于單位根據實際情況填報合適的績效指標；另一方面，現行指標體系多是以項目支出為內容設計的，不適合整體支出績效評價，全面的績效評價開展形式、更為合理的指標體系框架內容還需要統(tǒng)一進行研究和規(guī)范。（四）權重設置不合理績效評價指標體系中權重問題是一個關鍵技術問題，部分行政事業(yè)單位的績效評價指標體系設置不科學，具體表現為：其一，一些行政事業(yè)單位沒有進行認真設計，沒有運用科學的分析方法，使得評價不能突出重點。其二，對于常規(guī)工作的指標投入比重過大，而對重點項目關注不足，不能將關鍵事項的工作情況如實反映到評價結果中。三、行政事業(yè)單位加強績效評價的對策（一）設置合理的績效目標績效目標是財政預算資金執(zhí)行的計劃和一定期限內達到的產出和效果，行政事業(yè)單位要結合自身行業(yè)特點、職能職責、工作重點和任務，充分調研，多方論證、科學評判，規(guī)劃制定本單位長期績效目標和年度績效目標。一是設定的績效目標要目標明確、反映單位職責和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時與預算支出的內容、范圍、方向和效果等緊密相連，真實反映需要實現的產出和效果；二是績效目標應該突出重點，應結合總體目標、工作任務設置年度績效目標，確?？冃繕四苋妗⒖陀^反映績效成果；三是設置的績效目標要可衡量、可操作，在充分考慮利益相關者，根據項目特點進行個性分析，確保目標設置清晰、操作性強。（二）建立統(tǒng)一的評價標準績效評價標準是對績效目標進一步量化和細化，用以衡量績效目標完成程度的準則和依據，行政事業(yè)單位需建立科學的評價標準，保證預算績效評價工作順利開展。一是要按照統(tǒng)一的績效評價標準系統(tǒng)，綜合考量單位自身職能特點，通過收集、分析行業(yè)數據、歷史數據以及資料數據，甄選設計評價指標，建立適宜的評價標準，使評價結果在行業(yè)類具有類比性；二是績效指標要充分考慮績效目標的產出結果的定量指標和質量要求，了解各指標之間的邏輯關系，要統(tǒng)籌協(xié)調，形成有機整體；三是績效指標應明確各部門主體責任，并對相關人員進行培訓，增加其對績效目標和指標的理解和執(zhí)行，保障各項評價項目能順利實施，完成評價結果反饋。（三）構建完善的評價方法科學、規(guī)范的評價方法能確保行政事業(yè)單位績效評價的順利開展，隨著績效評價范圍和深度的不斷加大，應綜合考量各行政事業(yè)單位實際發(fā)展情況，逐步建立一套全覆蓋，動態(tài)的評價指標體系。一是要充分分析共性、個性指標，綜合考量定性、定量指標選取績效指標，績效指標要適應各個部門和不同情況的變化；二是加大對整體支出和財政綜合績效評價的深入研究，統(tǒng)一規(guī)劃績效評價開展形式，設計更為合理的全面的指標體系框架。設定適度的權重既是關鍵技術問題，也直接關系著整個預算績效評價的質量。確定權重時應該要遵循以下原則：一是選用層次分析法等科學方法，科學分析計算，明確指標的具體權重，權重應該突出重點；二是計算權重時要充分考量重點項目、重點目標的比重，權重分配科學合理，突出關鍵事項的重要性，能將重點目標工作情況真實反映到評價結果中。四、行政事業(yè)單位績效評價實例—基于H黨校的案例分析評價指標體系的確定是績效評價流程最為重要的關鍵點，是績效評價一切工作開展的基礎，直接決定績效評價成功與否。H黨校構建評價指標體系包括各級指標及權重分配，最末級指標編制明確的評分標準，標準盡可能量化。（一）確定目標H黨校是市委、市政府直屬的有一定特殊性的事業(yè)單位，是培訓黨員領導干部和理論骨干、市政府培訓公務員的學校，是市委、市政府的一個重要部門。H黨校整體支出績效目標分為長期目標和年度目標。根據H黨校職責職能和工作重點，從三個方面設置年度績效目標：一是聚焦主責主業(yè)，完成干部教育培訓任務，爭創(chuàng)一流的教學質量；二是開展好科研資政活動，不斷提高科研資政水平；三是加強行政后勤服務管理，打造良好的辦學環(huán)境。（二）構建績效指標體系H黨校按照財政部統(tǒng)一的績效評價指標體系，將整體預算績效評價指標分為三級。一級指標從投入、過程、產出、效果四個維度設置，體現了從成本到經濟活動，再從活動產出到產品成果，最后再回歸目標，從而形成一個利于社會發(fā)展、符合社會公眾需要的結果。二級指標主要選用共性指標，投入從“預算編制情況”預算編制情況考核評價預算投入科學、合理的情況；過程從“預算執(zhí)行情況”、“管理制度情況”兩個方面考核評價財政資金運行監(jiān)管過程；產出作為績效評價中最為關鍵的環(huán)節(jié)，指標選取主要量化，從“數量”、“質量”、“時效”、“成本”四個方面考核評價財政資金產出效果；效果在績效評價的結果中扮演越來越重要的角色，如何將績效評價中的效益情況更好地展現給利益相關者，是指標選定的關鍵，從“社會效益指標”、“滿意度指標”兩個方面考核評價財政資金支出的效果。三級指標設置時收集、分析行業(yè)數據、歷史數據以及資料數據，充分考慮H黨校職責職能和年度績效目標，從“預算配置恰當”、“績效目標明確”、“績效目標合理”三個方面反映二級指標預算編制情況科學性；設置定量指標“預算執(zhí)行完成率”反映二級指標預算執(zhí)行進度；設置定性指標“管理制度健全”、“資金使用合規(guī)性”反映二級指標管理制度情況。設置定性指標“學員思想作風加強”、“學員政策水平和工作能力提高”、“教學科研成果為決策咨詢服務效果”反映二級指標社會效益指標；設置“培訓學員滿意度”、“主管部門目標責任考核結果”、“教職工滿意度三個定性指標反映滿意度效果。數量、質量、時效、成本設置三級指標主要從H黨校教學、科研、后勤管理工作三個大方向細化反映產出效果。數量指標設置三級指標如下：培訓主體班期數、培訓主體班人數、培訓專題班外訓班期數、培訓專題班外訓班人數、培訓任務完成率、邀請省市縣領導專家授課次數、教師授課新專題個數、理論宣講次數、專兼職教師中研究生學歷占比、決策咨詢課題立項個數、發(fā)表學術論文和理論宣傳文章篇數、校級立項課題個數、省級立項課題個數、校園綠化率。質量指標設置三級指標如下：教學新專題更新率、理論教育和黨性教育占比、黨性教育占比、領導干部授課主體班課時占比、精品課評選個數、校園安全事故率、校園水電能源供應穩(wěn)定率、教學設備正常使用率、后勤保障工作完成率、校級課題結項率、省級課題結項率、科研任務完成率、教學測評平均分、培訓學員合格率。時效指標設置三級指標如下：教學評估及時率、科研任務完成及時率、后勤保障工作完成及時率、資金撥付及時率。成本指標設置三級指標如下：培訓成本控制率、維修成本控制率。（三）權重設定指標權重確定是運用層次分析法AHP進行科學的分析：通過判斷面板數據的建立，結合專家問卷的結果，在矩陣中進行兩兩判斷，逐一進行數據分析，將該層指標的具體權重計算出來，并在之后采取相乘法，對于全部的權重計算做一個加和匯總并平均。一級指標通過判斷矩陣計算權重結果：投入權重0.1020，過程權重0.1100，產出權重0.4079，效益權重0.3801。計算最大特征根λmax=4.01，判斷矩陣一致性比例CR=0.003，可以通過一致性檢測。二級指標選取一級指標產出部分列示判斷矩陣計算的權重結果：數量權重0.3834，質量權重0.4691，時效權重0.0754，成本權重0.0721。計算最大特征根λmax=3.870，判斷矩陣一致性比例CR=0，可以通過一致性檢測。三級指標選取二級指標數量部分列示判斷矩陣計算的權重結果：培訓主體班期數權重0.0576、培訓主體班人數權重0.0576、培訓專題班、外訓班期數權重0.0487、培訓專題班、外訓班人數權重0.0487、培訓任務完成率權重0.069、邀請省市縣領導專家授課次數權重0.0749、教師授課新專題個數權重0.0821、理論宣講次數權重0.069、專兼職教師中研究生學歷占比權重0.0689、決策咨詢課題立項個數權重0.0952、發(fā)表學術論文和理論宣傳文章篇數權重0.0952、校級立項課題個數權重0.0821、省級立項課題個數權重0.0821、校園綠化率權重0.0689。計算最大特征根λmax=11.8476，判斷矩陣一致性比例CR=0，可以通過一致性檢測。（四）開展績效評價通過以上設定目標、篩選指標，具體指標的權重計算后，上下級權重相乘組合得組合權重，構建了H黨校整體績效評價指標體系。H黨校使用整體績效評價指標體系開展績效評價，客觀公正地反映H黨校整體支出財政資金實際使用和產出情況，預期績效目標實現效果，總結整體績效實施的做法、經驗和教訓，為整體支出績效實施方式和后續(xù)管理不斷完善提供了幫助，通過對整體支出實施全方位評價并進行客觀公允的考核，