1.中國土地退化：水土流失和鹽漬化

PAGEPAGE37中國土地退化：水土流失與鹽漬化黃季焜本文原稿為英文。作者特別感謝俞海對全文作了翻譯工作。中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心導(dǎo)言中國農(nóng)民耕作與改良土壤，開發(fā)水資源和利用森林及草地的歷史比其他任何農(nóng)業(yè)文明都要久遠。按照大多數(shù)國際標準，在過去的40年里，中國政府根本上較為成功地控制了這些要素從而滿足了中國的食物和纖維需要并且推動了中國的現(xiàn)代化進程。盡管目前人口到達近12.5億，但是中國利用其有限的資源生產(chǎn)了足夠的農(nóng)產(chǎn)品，為農(nóng)村居民提供了充足的衣物、食物和房屋，并且為中國快速增長的城市和工業(yè)經(jīng)濟提供了大量定價較為合理的農(nóng)產(chǎn)品。然而，在這歷史和當代開展過程中，中國農(nóng)村的自然環(huán)境面臨日益增長的壓力〔He，1991；世界銀行，1992；楊瑞珍，1994；國家環(huán)?？偩?，1999〕。近年來，學(xué)者和政策制定者已經(jīng)對環(huán)境的脆弱性有了相當?shù)恼J識并開始提出質(zhì)疑：環(huán)境的脆弱性是否會成為影響中國經(jīng)濟持久開展的關(guān)鍵制約因素〔曲格平和Lee，1984；格日樂和姚云峰，1998；國家環(huán)?？偩?，1999〕。資源和環(huán)境退化的嚴重問題與政府在解決這一問題的成就如何成為爭論的焦點。一些學(xué)者認為中國正向環(huán)境全面惡化的道路上邁進〔He，1991；Smil,1994,1993〕。其它一些學(xué)者那么認為得出這種結(jié)論還為時過早，因為現(xiàn)有的信息資源還不能提供可以使人信服的可靠的指標〔Lindert,1996〕。一些人指責政府政策不力〔He，1991；楊瑞珍，1994；章家恩，1993；世界銀行，1992；〕，而其他人那么認為在防治某些最嚴重的環(huán)境污染和資源退化方面中國已經(jīng)取得了很大成就〔Ross,1988；魯勝力，1997；國家環(huán)保總局，1999〕。然而，許多證據(jù)卻是零散的，大多數(shù)觀察家主要依靠軼聞和個表達象來推斷環(huán)境總體變化的趨勢與程度。不管過去的結(jié)論如何，自20世紀80年代以來中國土地退化問題日益受到關(guān)注〔Smil,1984；Ross,1988；趙其國等，1991；He，1991；世界銀行，1992；中國科學(xué)院，1990、1991和1992；黃季焜和Rozell,1995；可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究組，1998、1999；國家環(huán)保總局，1999〕。盡管這種趨勢無疑反映了信息的可靠性不斷增強，但在許多地區(qū)，大量的信號說明環(huán)境正在惡化〔Smil,1993；Rozelle等，1997；楊朝飛，1997；水利部，1998；王毅，1999〕。當政策制定者著力解決如何在日益增長的環(huán)境壓力下保持經(jīng)濟持續(xù)開展的挑戰(zhàn)時，他們面臨幾個關(guān)鍵問題。土地退化的實際現(xiàn)狀如何？它們又如何隨時間而變化？土地退化的地區(qū)分布如何？土地退化的主要原因是什么？根據(jù)土地退化的狀況，國家環(huán)境保護的長遠開展目標是什么？為實現(xiàn)國家制定的目標，政府采納了哪些重要措施？怎樣汲取過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)以制定未來更有效的防治土地退化的政策？答復(fù)這些問題對于制定未來中國環(huán)境保護和投資政策都具有重要意義。由于缺乏一致的時間序列和截面數(shù)據(jù)，使得過去的研究不可能為增強環(huán)境壓力意識提供有說服力的結(jié)論。數(shù)據(jù)限制也排除了對土地退化的長期經(jīng)濟和環(huán)境本錢進行徹底研究的可能性。這篇報告的目的在于更深入地理解以上提出的問題以及為政府和世界銀行制定在中國農(nóng)業(yè)持續(xù)開展和環(huán)境改善政策方向提供一些政策建議。為實現(xiàn)這個目的，本報告分成如下幾個局部：第二局部將討論水土流失和鹽漬化這兩種主要農(nóng)業(yè)土地退化類型的現(xiàn)狀和開展趨勢1應(yīng)注明的是，盡管土地退化包括許多類型例如水土流失、鹽漬化、各種污染、森林退化、沙漠化、草地退化和濕地問題等，但本報告只討論土地退化問題中兩種主要類型：水土流失和鹽漬化。。第三局部將分析產(chǎn)生土地退化的主要原因。第四局部是對政府解決農(nóng)業(yè)土地退化問題的主要措施及與土地有關(guān)的政策的一個簡要概述。最后一局部將根據(jù)本項研究結(jié)果，提出一些政策建議。這篇報告的許多論點和論據(jù)都來自于過去許多在這一領(lǐng)域的研究成果和近年來我們搜集的新的數(shù)據(jù)和分析結(jié)果1應(yīng)注明的是，盡管土地退化包括許多類型例如水土流失、鹽漬化、各種污染、森林退化、沙漠化、草地退化和濕地問題等，但本報告只討論土地退化問題中兩種主要類型：水土流失和鹽漬化。2這篇報告中的討論主要源于過去的研究以及我們近年來搜集的一些新的信息/數(shù)據(jù)。本報告中使用的關(guān)于全國趨勢、地區(qū)分布、個案研究的數(shù)據(jù)及有關(guān)信息來源于各種已出版的學(xué)術(shù)報告和政府有關(guān)部門，例如：水利部，農(nóng)業(yè)部，國家環(huán)保局和國家統(tǒng)計局。現(xiàn)狀和趨勢中國嚴重遭受了土地退化的危害。盡管自20世紀50年代以來中國在水土流失和鹽漬化的治理方面作出了巨大努力，但是嚴重的農(nóng)業(yè)土地退化，包括水土流失和鹽漬化，仍繼續(xù)存在并且趨于惡化。大量實證研究說明，這些土地退化問題對于環(huán)境〔Liu和魯勝力，1999；錢云，1991；文子祥，1995〕、經(jīng)濟〔文子祥，1995；黃季火昆和Rozelle，1995和1997〕和社會開展產(chǎn)生了很大的負面影響?！惨弧乘亮魇Щ貞浿袊鞘澜缟纤亮魇ё顕乐氐膰抑弧＠?，根據(jù)中國科學(xué)院1992年12月通過衛(wèi)星遙感技術(shù)測得的統(tǒng)計數(shù)字，80年代遭受水土流失的土地到達375萬平方公里〔表1；彭珂珊和徐振興，1993〕。這大約是最初正式使用的統(tǒng)計數(shù)字〔約150萬平方公里〕的2.5倍。盡管不能確定這個數(shù)字是否被政府全面采用，但可以證實的是近期的出版物中已經(jīng)相應(yīng)地把該指標調(diào)整到與上面數(shù)字非常相近的水平〔表1〕。近來，在學(xué)術(shù)文獻中被引用以及被政府使用頻率最高的一個數(shù)字是367萬平方公里〔水利部，各種出版物；國家環(huán)保局，1999；魯勝力，1999〕，大約占中國土地面積〔不包括內(nèi)陸水域面積〕的39.4%33中國的土地總面積是960萬平方公里，其中932萬平方公里陸地和17.5萬平方公里內(nèi)陸水域。中國大面積的水土流失顯然與其自然環(huán)境有關(guān)。中國960萬平方公里土地中的68%為山區(qū)〔33.3%〕、丘陵區(qū)〔9.9%〕和高原地區(qū)〔26.0%〕，并且易于水土流失〔表2〕。從某種程度上說，土地的這種特征決定了其水土流失規(guī)模和地區(qū)分布。然而，從長期開展來看，水土流失擴張的趨勢主要應(yīng)歸因于在社會及經(jīng)濟開展中的人類活動因素和政策。如果用遭受水土流失的土地面積占土地總面積的百分比來衡量水土流失程度，那么中國是世界上水土流失最嚴重的國家之一。在20世紀90年代，水土流失的土地占土地總面積的百分比到達39.4％。這大約是亞洲〔24.2%〕的1.6倍，非洲〔13.6%〕的2.9倍，北美和大洋洲的7－8倍還要多，是世界平均水平〔12.3%〕的3倍還多〔表3〕。 在這些水土流失的面積中，近一半〔179萬平方公里〕屬于水蝕，而另一半由風蝕引起〔表1和3〕，表4列出了黃土高原的各種水土流失類型和程度，黃土高原是中國水土流失最嚴重的地區(qū)。表4把黃土高原地區(qū)劃分為三種類型：主要暴露于風蝕的地區(qū)，風蝕和水蝕雙重區(qū)以及水蝕區(qū)。如表4所示，水蝕及水蝕一風蝕類型的面積占黃土高原地區(qū)水土流失總面積的75％。在80年代后期，年土壤流失超過5000噸／平方公里的土地面積到達211,300平方公里，大約占黃土高原地區(qū)土地總面積的34%。12%的土地受到嚴重的水蝕，每年土壤流失10,000噸／平方公里〔表4〕。 據(jù)估計，遭受水土流失〔水蝕和風蝕〕的耕地到達4540萬公頃，大約占遭受水土流失的土地面積的25％或約占耕地總面積的50％〔楊瑞珍，1994〕。1/3—1/2的耕地缺磷，1/4—1/3的耕地缺鉀，缺乏微量營養(yǎng)元素的土壤也正在增加〔附表1和恭子桐，1999〕。 水土流失的全國變動趨勢幾乎所有的個案研究都說明在過去的幾十年間，遭受水蝕和風蝕的土地顯著增加，大局部的研究說明這種增長幅度大約為20％－30％〔中國科學(xué)院，1990；彭珂珊和徐振興，1993；魯勝力，1999〕。許多地理學(xué)家和水文學(xué)家充分的研究都說明我國的水土流失率一直呈增長趨勢〔中國科學(xué)院，1991和1992；世界銀行，1992〕。例如，楊朝飛〔1997〕所作的一個近期的研究說明，從全國整體角度，遭受水蝕的土地從50年代的153萬平方公里上升到九十年代的大約179.6萬平方公里〔表1〕。 雖然缺乏遭受風蝕的土地面積的時間序列數(shù)據(jù)，但表5說明了中國1973－1997年間水蝕土地面積的趨勢4這里要注明的是表5中的數(shù)據(jù)與通過其他來源所估計的統(tǒng)計數(shù)字并不十分吻合，并且1991年數(shù)據(jù)的顯著變化可能反映了有更好的可利用的信息使得該年對遭受水土流失的土地面積進行了一個大的調(diào)整，但是我們相信這種趨勢或多或少地反映了中國土地水土流失的方向，這也與許多個案研究相一致。水利部每年由受過訓(xùn)練的縣級技術(shù)人員統(tǒng)計這個變量的縣級數(shù)據(jù)?？h級數(shù)據(jù)再被加總為省級和全國數(shù)據(jù)。通過與大量的實際從事該序列數(shù)據(jù)年度表匯制的人員的交流，我們發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集程序根本合理，能夠反映水土流失面積隨時間變化而變化的趨勢。這種時間序列和分省數(shù)據(jù)自1997年后被停止出版，原因我們并不十清楚確。但我們近期被水利部官員告知，這些數(shù)據(jù)的終止出版是因為這些數(shù)據(jù)并不是建立在“科學(xué)度量〞的根底上。。如表5所示，自20世紀80年代以來，中國遭受水土流失的土地面積急劇增長。在1980－1996年間，遭受水土流失的土地面積的年均增長率為2.67%，每年增長4.02萬平方公里。4這里要注明的是表5中的數(shù)據(jù)與通過其他來源所估計的統(tǒng)計數(shù)字并不十分吻合，并且1991年數(shù)據(jù)的顯著變化可能反映了有更好的可利用的信息使得該年對遭受水土流失的土地面積進行了一個大的調(diào)整，但是我們相信這種趨勢或多或少地反映了中國土地水土流失的方向，這也與許多個案研究相一致。水利部每年由受過訓(xùn)練的縣級技術(shù)人員統(tǒng)計這個變量的縣級數(shù)據(jù)?？h級數(shù)據(jù)再被加總為省級和全國數(shù)據(jù)。通過與大量的實際從事該序列數(shù)據(jù)年度表匯制的人員的交流，我們發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集程序根本合理，能夠反映水土流失面積隨時間變化而變化的趨勢。這種時間序列和分省數(shù)據(jù)自1997年后被停止出版，原因我們并不十清楚確。但我們近期被水利部官員告知，這些數(shù)據(jù)的終止出版是因為這些數(shù)據(jù)并不是建立在“科學(xué)度量〞的根底上。51991年的大幅度增長反映了水土流失面積的重新調(diào)整，這個調(diào)整是建立在從第二次全國土壤普查〔從80年代早期開始〕所得到的更好的信息以及中國科學(xué)院在1988－1990年間對黃土高原的大量研究的根底之上。 從相對量上看，70年代，水蝕面積占土地總面積的比例約為12.3%，80年代上升到12%－14％，90年代那么到達17%－19％〔表5〕。70年代，中國水蝕面積占土地總面積的百分比大約比世界平均水平〔表3和表5〕高50％，到90年代，這個比率是世界平均水平的2倍多66世界上水蝕面積占土地總面積的比例是8.0%〔10940／135536＝0.08,表3〕。 水土流失的地區(qū)分布 中國以地理和生態(tài)多樣性而著稱。數(shù)以百萬計的人們居住在貧瘠的山區(qū)。中國大多數(shù)嚴重的水土流失問題發(fā)生在四個地區(qū)，即黃土高原，西南紅土壤區(qū)，華北平原和西北草地，總共覆蓋了中國土地面積的70％〔中國科學(xué)院，1992〕。黃土高原大局部位于寧夏、山西、陜西、甘肅、青海、內(nèi)蒙古和河南，有世界上最大的風積黃土地層〔中國科學(xué)院，1991和1992〕。這種土壤，厚度在有些地方超過100米，由于其顆粒細微和不易別離的特性，因此是高度易水土流失土壤。從不同來源得到的水土流失數(shù)據(jù)之間的較大差異及開展這項研究的時間限制使得我們無法建立關(guān)于水土流失總面積〔包括水蝕和風蝕地區(qū)〕的一個一致的時間序列數(shù)據(jù)。然而，表6－表10為我們提供了推斷水蝕土地的地區(qū)分布以及在主要生態(tài)區(qū)域水土流失的嚴重性的一些有用信息。 表6說明大約一半的水蝕土地位于擴展了的黃土高原〔表6〕77表6中的黃土高原包括山西、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏和內(nèi)蒙古行政邊界里的全部面積。這七個省的總土地面積大約是表7－表10中“真實的〞黃土高原地區(qū)面積的4.7倍還要多。 水土流失是土地退化的主要原因，也是導(dǎo)致黃土高原生態(tài)惡化的最嚴重的問題〔中國科學(xué)院，1992〕。在90年代初黃土高原遭受水土流失的面積占黃土高原總面積的54.3％〔表7〕。同時，水土流失強度超過1000噸/平方公里的土地面積到達29萬平方公里，水土流失強度大于500噸/平方公里的面積為16.6萬平方公里〔表7〕。水土流失強度超過5000噸/平方公里的省份包托甘肅、陜西、和山西，分別占各水土流失強度總面積的36%、34%和20%〔表8〕。在90年代初，陜西水土流失強度超過10,000噸/平方公里的土地面積甚至到達了73％〔表8〕。 根據(jù)中國科學(xué)院的一項研究〔1992〕，黃土高原每年流失22億噸表土，其中70%沖入黃河，5%沖入海河。每年由于水土流失形成的泥沙量最大的省份是陜西，為3.7億噸〔表8〕。 表9和表10說明了中國及分地區(qū)的耕地水土流失情況。從全國來講，據(jù)估計有4540萬公頃耕地遭受水土流失〔楊瑞珍，1994和表9〕。這占中國耕地總面積的34.3%88在此表中使用的耕地面積源于第二次土壤普查數(shù)據(jù)。如果我們使用官方耕地數(shù)據(jù)，遭受水土流失的耕地占總耕地面積的百分比將高達48％。這說明如果關(guān)于耕地的土壤普查數(shù)據(jù)正確的話，中國官方的耕地數(shù)據(jù)可能被低估了將近40%。 表9中8個地區(qū)中的4個地區(qū)，即黃土高原，西南地區(qū)，西北地區(qū)和華北地區(qū)，占全國水土流失總面積的80.2%9這些地區(qū)的界限在楊的報告中并沒有被界定。通過咨詢中國科學(xué)院一些科學(xué)家，他們建議表9、表10和表12中的地區(qū)界限與行政邊界無關(guān)。他們主要是建立在打破省級邊界的生態(tài)分類的根底上。。我們證實了前面的討論，黃土高原是遭受水土流失最嚴重的地區(qū)。在黃土高原地區(qū)，70%以上的耕地遭受了水土流失，這大約是全國平均水平的2倍或是中國其他地區(qū)〔29%〕的29這些地區(qū)的界限在楊的報告中并沒有被界定。通過咨詢中國科學(xué)院一些科學(xué)家，他們建議表9、表10和表12中的地區(qū)界限與行政邊界無關(guān)。他們主要是建立在打破省級邊界的生態(tài)分類的根底上。 表10也給出了黃土高原耕地遭受水蝕的程度〔表10〕。在1128萬公頃遭受水土流失的土地中，409萬公頃或其中的36.3%屬于高度水土流失土地。在黃土高原，西南地區(qū)和東北地區(qū)的高度水土流失的耕地合計為759萬公頃，或占全國遭受水土流失的耕地總面積的72％〔表10〕。 水土流失分地區(qū)的變動趨勢唯一能夠說明水土流失的分地區(qū)變動趨勢的數(shù)據(jù)是由水利部整理出版的水蝕土地面積。表6列出了根據(jù)這些數(shù)據(jù)而匯總的一些指標。從此表中可以得到以下幾點結(jié)論。首先，“擴展〞的黃土高原仍是遭受水土流失最嚴重的地區(qū)，同時，其他地區(qū)也已呈現(xiàn)出水土流失面積擴大的趨勢。 第二，水土流失增長率增長最顯著的是在中國西南地區(qū)和長江中下游地區(qū)。90年代初，中國西南地區(qū)的水土流失增長率急劇增長是由于四川省1991年對水土流失面積進行了大的調(diào)整〔從1990年的371萬公頃調(diào)整到1991年的2488萬公頃〕。遭受水土流失的土地面積的這種急劇增長顯然不應(yīng)該發(fā)生于一年，但也可能反映了該省在1991年前巨大的未報告的水土流失面積，以及在50年代〔第一次全國土壤普查〕到80年代〔第二次全國土壤普查〕間水土流失面積的大幅增長。在長江中下游地區(qū)，水蝕面積在1975－1995年間增長了近50%〔表6〕。水土流失面積擴張最快的主要發(fā)生在湖北〔從1975年的462萬公頃上升到1996年的780萬公頃，增長了約70%〕，湖南〔在1975－1996年間從179萬公頃上升到452萬公頃，增長了250%〕，以及江西〔在同一時期從163萬公頃上升到410萬公頃，也增長了250%〕。 第三，在密切關(guān)注黃土高原這一傳統(tǒng)的最嚴重的水土流失地區(qū)以及該地區(qū)防治水土流失努力的巨大影響的同時，不應(yīng)該無視西南地區(qū)和華北地區(qū)正在擴大的水土流失問題。按水土流失的土地占土地總面積的百分比，作為衡量水土流失的嚴重程度，西北和華北地區(qū)的這一統(tǒng)計數(shù)目前已高于黃土高原所在省的平均數(shù)〔表6中的第4列〕。假設(shè)按照水土流失的土地對耕地的比率計算，實際上自90年代以來，中國西南地區(qū)一直居首位。人口增長，森林退化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴張無疑加劇了這些地區(qū)的水土流失問題，但對這些地區(qū)土地退化成因，還需更深入研究。盡管人們要對表6所列出的來自水利部關(guān)于水土流失的數(shù)據(jù)的準確性會有質(zhì)疑，但近年來長江流域的洪災(zāi)頻率發(fā)生就可間接地說明土地退化的嚴重性在不斷增長。(二)鹽漬化 回憶耕地鹽漬化能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的嚴重衰退，能嚴重到足以使生產(chǎn)者棄耕〔王遵親，1991；黃季焜和Rozelle,1994〕。不合理的灌溉系統(tǒng)在某些情況下通常會導(dǎo)致鹽漬化。因此，盡管鹽漬化程度就全國而言低于水土流失，但鹽漬化已經(jīng)在中國許多省份對作物生產(chǎn)產(chǎn)生了嚴重危害。 近來大局部對中國鹽漬化土地面積的估計是在81.8萬平方公里〔或8180萬公頃〕到100萬平方公里之間〔表11〕。其中，大約55%屬于原生鹽漬化土地，其余是次生鹽漬化土地，后者與人類活動、特別是糧食生產(chǎn)和灌溉技術(shù)緊密相關(guān)〔王遵親，1991〕。 在70—80年代間，對耕地中鹽漬化面積的估計大約是6萬－7萬平方公里〔或者是600萬－700萬公頃〕，到九十年代可能到達7萬－8萬平方公里〔表11〕。鹽漬化土地主要集中在平坦的、缺水的華北平原和西北干旱地區(qū)，如寧夏〔表12〕。在這些鹽漬化土地中，政府改良的目標已經(jīng)從70年代初的低于受損害面積的50%上升到近年的70%。鹽漬化土地的改良與維護需要大量的根底設(shè)施投資。一些研究人員認為，隨著許多北方地區(qū)日益增長的水資源的匱乏以及農(nóng)業(yè)投資的日漸減少，對中國而言，維持這個過去所實現(xiàn)的進步將很困難。鹽漬化將成為中國主要糧食產(chǎn)區(qū)，例如華北平原和西北地區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)者面臨的長期問題〔Rozelle等，1997〕。 鹽漬化土地面積的全國變動趨勢 自20世紀70年代以來，與水土流失土地面積相比而言，鹽漬化耕地面積相當穩(wěn)定。在1973－1996年間，鹽漬化土地增長了14.4%〔表13〕。在1973－1996年間，根據(jù)水利部的數(shù)據(jù)，鹽漬化土地面積年均增長率僅為0.54%。并且增長率已經(jīng)從70年代的1.1%下降到80年代的0.65%、90年代僅為0.3%〔基于表13中的數(shù)字計算得到〕。然而，就鹽漬化土地占耕地總面積的百分比而言，比例已從1973年的6.7%上升到90年代初以來的8%還要多。 鹽漬化土地的地區(qū)分布鹽漬化土地主要集中在華北平原的缺水和地下水灌溉區(qū)〔如山東、河北、河南、蘇北和安徽〕和西北干旱地區(qū)〔如寧夏和內(nèi)蒙古〕。表14給出了鹽漬化土地面積的地區(qū)分布。如表所示，在我們的地區(qū)界限中，包括北京、天津、河北和山東的華北地區(qū)問題最為嚴重。雖然該地區(qū)占全國土地總面積的比例缺乏4%，但該地區(qū)鹽漬化土地到達230萬－240萬公頃或約占全國鹽漬化土地面積的30％〔表14〕。 “擴展〞的黃土高原大面積的鹽漬化〔約200萬平方公頃〕主要來自三個?。汉幽稀?0萬公頃〕、內(nèi)蒙古〔50萬公頃〕和山西〔35萬公頃〕。實際上河南的大多數(shù)鹽漬化土地也位于華北平原。 在東北的三個省份中，每個省鹽漬化土地面積大約為30萬－60萬公頃。寧夏是鹽漬化土地面積超過100萬平方公頃的幾個少數(shù)省份和自治區(qū)之一。其他鹽漬化土地到達100萬公頃的省份是河北和山東。 表12說明了在第二次全國土壤普查數(shù)據(jù)的根底上，次生鹽漬化耕地在各省的分布1010本表中地區(qū)的劃分與表15不同，前者是建立在生態(tài)邊界根底上，而后者那么是建立在省級行政邊界根底之上。 鹽漬化土地的地區(qū)趨勢與全國趨勢相似，鹽漬化土地面積在大多數(shù)地區(qū)都相當穩(wěn)定。位于擴展了的黃土高原地區(qū)的河南、山西和陜西以及華南的某些省份略有增長，但增長幅度很小〔表14〕。水土流失和鹽漬化問題的成因水土流失。在第二局部，我們分析了中國水土流失程度比世界其他國家高的重要原因之一是由于我國自然〔地理〕因素。水土流失和地理環(huán)境的這種關(guān)系在我國水土流失的地區(qū)分布上也得到充分表達。地理學(xué)家和水文學(xué)家已經(jīng)證實黃土高原地區(qū)嚴重的水土流失主要是因為該地區(qū)土壤中有機質(zhì)和粘土成分含量低。這使得黃土相對易于耕作，但非常容易受到風蝕和水蝕的影響〔中國科學(xué)院，1991和1992〕。類似地，在紅壤地區(qū)，含有高度粘土成分的薄的和酸性土使得它易流失并且不能保水?？墒牵粋€更重要的問題是導(dǎo)致水土流失趨勢增長的原因是什么。表15概括了中國水蝕和風蝕有關(guān)的主要人類活動及導(dǎo)致這些活動不斷的原因。這些活動包括采伐森林，草地損毀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴張和集約化，城市化以及工業(yè)化〔表15〕。 采伐森林。導(dǎo)致水土流失的森林采伐問題在有關(guān)文獻中有詳盡的記錄。中國的森林退化由許多因素造成，例如較高的人口增長壓力，對木材和薪材的較高需求，與農(nóng)業(yè)擴張有關(guān)的因素，森林產(chǎn)權(quán)制度的不穩(wěn)定性〔喬方彬、黃季焜和Rozelle,1998〕。這些因素大多數(shù)與當?shù)氐霓r(nóng)民收入和貧困程度有關(guān)。例如，在黃土高原的丘陵區(qū)，歷史上密集聚居的山谷居民〔大多數(shù)是貧困的農(nóng)民〕人口近年來日益增長，他們已經(jīng)侵占了易遭受水土流失的丘陵，他們以伐樹和灌木作為燃料，把農(nóng)業(yè)活動擴展到不易耕作的山坡〔中國科學(xué)院，1992〕。一旦丘陵兩側(cè)的天然保護層被破壞或發(fā)生森林采伐，如果不進行合理規(guī)劃和管理，大雨會導(dǎo)致貧瘠的土地更嚴重的破壞。甚至通常采用的防治水土流失的技術(shù)如梯田，也會導(dǎo)致嚴重的、長期的土壤和肥力流失以及巨大的經(jīng)濟損失〔世界銀行，1992；中國科學(xué)院，1992〕。通過增加投資提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的增長足以滿足農(nóng)產(chǎn)品需求的增長，人口增長和對農(nóng)產(chǎn)品需求的增長就不一定會導(dǎo)致森林退化以及水土流失。然而，在不興旺地區(qū)，對農(nóng)業(yè)擴張而言，由于對農(nóng)業(yè)根底設(shè)施和技術(shù)的投資有限，供給方面的壓力經(jīng)常導(dǎo)致農(nóng)作活動侵占林地資源。土地產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷為個人追求短期利益而采伐森林提供了鼓勵，最終導(dǎo)致不興旺地區(qū)社會的損失〔喬方彬，黃季焜和Rozelle,1998〕. 草地損毀。除了貧困和其他因素以外，不穩(wěn)定的草地產(chǎn)權(quán)制度安排所引起的草地的過度放牧和不恰當?shù)墓芾硭坪跏菍?dǎo)致草地損毀的關(guān)鍵因素〔中國科學(xué)院，1992〕。60年代和70年代文化大革命期間的以糧為綱，自給自足的政策導(dǎo)致大面積的復(fù)墾，使數(shù)以百萬公頃的可牧區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍睷ozelle和Jiang，1995〕。自1978年農(nóng)村改革以來，不合理的放牧管理形式和不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)制度也加劇了可利用草地的衰退〔Findlay，1992〕。在過去的四十年里，過度放牧已經(jīng)成為中國草地日益引人關(guān)注的問題。中國綿羊的數(shù)量從1978年的1.7億只增長到1997年的2.56億只〔國家統(tǒng)計局，1999〕。擴張的局部原因是由于土地產(chǎn)權(quán)制度安排的不合理，這一方面鼓勵了個人為增加家庭的短期利潤而擴張羊群。另一方面，出現(xiàn)了在短期內(nèi)濫用土地的趨勢，這種趨勢是由于與集體資源的私人使用有關(guān)的因素引起的〔Liu，F(xiàn)indlayandWaston,1992〕。 農(nóng)業(yè)擴張。人口增長和對農(nóng)產(chǎn)品需求的增長是最常引用的在農(nóng)村地區(qū)特別是不興旺地區(qū)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)擴張的主要因素。然而，除了喬方彬、黃季焜和Rozelle〔1998〕以外，很少有人對可能對農(nóng)業(yè)擴張有強烈影響的其他因素進行實證研究。在這個研究中，他們發(fā)現(xiàn)除了人口壓力以外，不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，不合理的灌溉，由于對農(nóng)業(yè)的低投入造成的落后的農(nóng)業(yè)根底設(shè)施，貧困和政府糧食政策〔即糧食生產(chǎn)和地方糧食自給政策〕是農(nóng)業(yè)擴張和熱帶雨林地區(qū)〔大局部位于中國西南地區(qū)，中國主要的不興旺地區(qū)之一〕森林退化的最重要的決定因素，熱帶雨林地區(qū)是水土流失土地面積增長最快的地區(qū)〔表6〕。 農(nóng)業(yè)用地的擴張在黃土高原地區(qū)也非常顯著?？沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)研究組證實了隨著人口的增長，〔在對地區(qū)移民的限制下〕，在黃土高原地區(qū)依賴坡耕地的食物生產(chǎn)的比例在90年代初到達了50％〔可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究組，1999〕。在黃土丘陵區(qū)，人均耕種坡耕地0.33—1.3公頃，并且呈現(xiàn)增長的趨勢〔可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究組，1999〕。 城市化和工業(yè)化。自八十年代初以來，中國經(jīng)歷了快速的城市化和工業(yè)化過程。城市人口占總?cè)丝诘谋壤龔?978年的低于18%增長到1998年的大約30%〔國家統(tǒng)計局，1999〕。工業(yè)和效勞部門在全部GDP中的份額已經(jīng)從72%增長到82%。在同一時期，實際GDP以大約每年9%的速率增長。城市化和工業(yè)化造成水土流失主要是由于對農(nóng)地的占用，后者導(dǎo)致剩余的農(nóng)地的集約化并且?guī)磉呺H土地的集約耕作。 制度和政策缺陷。法律、法規(guī)條例和政策以及這些法律、條例和政策的強制執(zhí)行及執(zhí)行的鼓勵機制對防治土地退化也起一定的作用。盡管在中國有各種各樣的和規(guī)定，但缺乏促進貫徹落實的機制以及缺乏地方和農(nóng)民的合作也是導(dǎo)致水土流失的關(guān)鍵問題，因為它們對森林退化，草地退化和在斜坡地上的農(nóng)業(yè)擴張都有影響。表15中列出了對水蝕和風蝕有影響的一些制度和政策因素。地理、人類活動和水土流失問題。由于導(dǎo)致水土流失的人類活動和自然條件交織在一起，因此很難對水土流失的決定因素進行精確的分析。不過，為了更好地理解人類活動和地理特征如何與中國的水土流失相關(guān)，我們建立了一個簡單的模型，試圖解釋水土流失的演變和跨地區(qū)分布1111應(yīng)注明的是，我們用“相關(guān)〞和“理解〞代替“決定〞是因為這里建立的模型太簡單以致于不能解釋水土流失的演變。并且，雖然貧困可以通過森林退化、草地損毀、農(nóng)業(yè)擴張等等能夠?qū)е滤亮魇?，但是水土流失〔左邊的變量〕也能夠?qū)е仑毨栴}。Ln(Ero)=0.358Hill+0.061Mountain+0.284Ln(Land) (78.3)**(60.0)**(10.47)**-[0.266–0.003d800-1000–0.029d1000-1500–0.024d>1500]Ln(Income)+0.027Year(-2.56)**(0.43)(3.36)**(1.83)*(7.19)*+[省份虛變量及系數(shù)，為節(jié)略篇幅，不列出]R2=0.992N=476(28個省x17年，1980-1996年)其中，Ln(Ero)，Ln(Income)和Ln(Land)分別是對數(shù)形式的水土流失面積，農(nóng)村人均純收入和土地總面積。d800-1000，d1000-1500和d>1500為收入組虛變量，分別代表年人均純收入在800—1000元，1000—1500元和大于1500元的組〔基組的年人均純收入水平為小于800元〕。Year是時間趨勢變量。以平原為基數(shù)，Hill和Mountain代表丘陵和山區(qū)面積占土地總面積的比例〔%〕。括弧里的數(shù)字是t值；*和**表示統(tǒng)計上的顯著性為10%和1%。以上分析表示，在其他因素同等的情況下，丘陵和山區(qū)的水土流失率都比平原地區(qū)高，尤其是丘陵地區(qū)〔高35.8%〕。這證實了我們的推測。但從這個簡單的分析所得的重要結(jié)果是一些與收入和趨勢變量有關(guān)的參數(shù)。在控制了時間趨勢、地理和氣候影響〔土地結(jié)構(gòu)和省虛變量〕，收入變量與水土流失面積顯著相關(guān)。在最不興旺的地區(qū)〔以1995年的不變價計算，年人均純收入低于800元的地區(qū)〕，收入增長10%，那么水土流失面積減少2.66%。雖然在最不興旺地區(qū)和不興旺地區(qū)〔收入低于1000元〕之間收入?yún)?shù)并無統(tǒng)計上的顯著差異，但我們發(fā)現(xiàn)這些參數(shù)在人均收入高于1000元的那些地區(qū)具有統(tǒng)計上的顯著差異。盡管差異僅有0.03〔或3%〕，但這說明反貧困有雙重意義：增加收入可以減少水土流失面積并且增加收入可以使貧困地區(qū)比富裕地區(qū)更快地減少水土流失。由于貧困地區(qū)〔通常是遙遠地區(qū)，丘陵和山區(qū)〕有較嚴重的水土流失，因此由收入增長帶來的同比例的水土流失面積的減少能導(dǎo)致水土流失總面積的較大減少。同時，本分析也揭示了盡管政府在防治水土流失方面作出了巨大努力，但在其他因素的影響既定的條件下，水土流失面積每年仍然以平均2.7%增長。這可以解釋為人口增長、農(nóng)業(yè)擴張、城市化、工業(yè)化和其他與水土流失有關(guān)的趨勢變量的共同影響結(jié)果。土地鹽漬化。鹽漬化地區(qū)大局部位于華北平原的灌區(qū)和新疆。農(nóng)地的鹽漬化能導(dǎo)致土地生產(chǎn)力大幅度減退。鹽漬化也是耕地衰減的原因之一。鹽漬化主要是與灌溉的快速擴張和不合理的灌溉系統(tǒng)有關(guān)。問題可能來自水文平衡的兩個方面，或者是由于灌水不合理或者是由于排灌不良，以及不恰當?shù)霓r(nóng)田耕作制度。導(dǎo)致鹽漬土面積增大的一些政策是那些與水使用權(quán)和水價有關(guān)的政策，對灌溉和排灌系統(tǒng)的投資及食物平安政策。盡管沒有數(shù)據(jù)說明土地鹽漬化如何與灌溉系統(tǒng)不合理相關(guān)，但表13說明鹽漬化土地面積與灌溉的擴展緊密相關(guān)，自相關(guān)系數(shù)為0.75。鹽漬化土地對灌溉面積的一個簡單回歸說明灌溉面積每增加一個單位鹽漬化面積的增長為0.088〔這不應(yīng)該被解釋為影響〕，或者說，鹽漬化土地對灌溉面積的“彈性〞是0.551212基于從1973-1996年間的全國數(shù)據(jù)〔面積以千公頃為單位〕的鹽漬化土地面積〔Y〕對灌溉面積〔X〕的回歸得到如下結(jié)果：Y=3386+0.088X(4.45)(5.26)R2=0.56Ln(Y)=2.97+0.554Ln(X)(2.70)(5.40)R2=0.57其中，括弧中的數(shù)字是t值。應(yīng)注明的是這個回歸中提供的統(tǒng)計關(guān)系僅是出于說明相關(guān)關(guān)系的目的。這種相關(guān)不能解釋為“因果關(guān)系〞。政府努力與成就政府在防治水土流失方面的對策 近年來，中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認識到了水土流失的嚴重性，并開始采取各項措施，防治水土流失。反水土流失的措施包括育林方案，改善草原管理的工程，梯田工程，沙壩構(gòu)筑以及其他鼓勵脆弱的土地退耕還林還草政策。 1973年，中國水土流失防治面積到達350,900平方公里，大約僅占總的水土流失面積的29.8%〔表16〕。從那時起，實施水土流失防治工程的總面積每年增長2.7%，盡管總的水土流失面積一直在增長，但負責環(huán)境方面的領(lǐng)導(dǎo)者們似乎也取得了持續(xù)的進步。到1990年，中國在39%的遭受水土流失的土地面積上開展了水土流失防治并在1995年到達最高水平〔41%，表16〕。在中國每個省幾乎都進行了同樣的努力，取得了同樣的成就。以水土流失防治面積占水土流失總面積計算，自70年代中期以來，中國黃土高原地區(qū)〔從防治率21%增加到40%〕和東北地區(qū)〔從34.3%開展到49.7%〕開展了最大的防治方案〔表17的最后一列〕。正如我們前面所解釋的，西南地區(qū)的水土流失程度劇烈上升可能歸因于1991年水土流失面積統(tǒng)計數(shù)字的調(diào)整和該地區(qū)取得的進步較少。對于華南和華北，防治努力與水土流失根本同時增長。然而，盡管過去作出了巨大的努力，但水土流失面積一直在增長，并且水土流失面積的增長超過了水土流失防治面積的增長。直到1998年長江流域發(fā)生了歷史上罕見的大洪水，政府才把水土流失的防治工作真正作為國家的重點問題來抓。政府在治理鹽漬化問題方面的努力政府已經(jīng)在主要鹽漬區(qū)開展了許多旨在防治鹽漬化擴大問題的工程。這些工程包括灌溉和排灌系統(tǒng)的改善，灌溉管理，耕作方式和管理等。1973年，鹽漬化治理面積為323萬公頃〔表18〕。這意味著該年政府和農(nóng)民反鹽漬化問題的努力已經(jīng)覆蓋了總的鹽漬化土地面積的近一半〔47.8%〕。在1973－1997年間，鹽漬化治理面積每年增長1.9%，比同期鹽漬化面積的增長率〔0.54%〕要高。到90年代中期，鹽漬化治理面積已占到鹽漬化總面積的70％〔表18〕。 鹽漬化問題較嚴重的地區(qū)，通常也需要較大的努力來消除這個問題。例如，嚴重鹽漬化的華北，在1995－1996年開展治理工程的面積到達193萬公頃，或者說82.5%的鹽漬化土地通過一定的治理措施得到治理〔表16〕。寧夏，最大的鹽漬地區(qū)之一，在1995－1996年，鹽漬地治理面積占總地面積的比例到達68.2%，比70年代后期到達的水平大約高30％。在黃土高原地區(qū)〔河南、山西等〕及東北地區(qū)的三個省卻進展甚微〔表16〕。 比較防治水土流失和鹽漬化取得的進步，政府在防治鹽漬化方面比防治水土流失方面更為成功。這可能是由于防治鹽漬化工程和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系比防治水土流失的更為直接，后者有更多的環(huán)境的外部性，這與造成和防治水土流失的農(nóng)民不完全有關(guān)系。并且反鹽漬化的技術(shù)眾所周知，對農(nóng)民而言，可利用而且簡單。經(jīng)驗和教訓(xùn)反貧困政策。貧困與森林退化，農(nóng)業(yè)擴張及其他導(dǎo)致水土流失的因素緊密相關(guān)。中央和地方政府都承諾減少貧困。自70年代后期開始的經(jīng)濟改革以來，中國已經(jīng)在反貧困的戰(zhàn)爭中取得了顯著的進步。20年來，2億多中國農(nóng)村居民已經(jīng)脫貧，貧困人口的絕對量已經(jīng)從1978年的2.6億下降到1998年的缺乏4200萬。農(nóng)村貧困的發(fā)生率同樣下降很快，從1978年的32.9%猛降到1998年的缺乏5%。然而，扶貧基金的充足與否及其使用效率成為中國反貧困面臨的挑戰(zhàn)，隨著在更偏遠地區(qū)貧困的日益集中，在過去10年里，進步的速度已減慢。人口控制。中國的人口政策強烈影響了人口的開展和對環(huán)境的壓力。國家如何能有效地實施其人口控制目標將深刻地影響到中國實現(xiàn)其環(huán)境和經(jīng)濟可持續(xù)開展目標的實現(xiàn)。因此，嚴厲的和成功的人口控制被認為是中國農(nóng)村經(jīng)濟長期可持續(xù)開展的先決條件。對農(nóng)業(yè)的公共投資。盡管政府支出和投資一直在增長，但自改革以來它們占農(nóng)業(yè)GDP的份額卻一直呈下降趨勢〔黃季焜，1999〕。而且，新的制度安排并沒有為公共和私人部門對農(nóng)業(yè)的投資提供鼓勵。下降的農(nóng)業(yè)公共支出引起了人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)性及生產(chǎn)率增長以及農(nóng)業(yè)擴張的壓力——對新的邊際和脆弱的土地進行耕種及集約農(nóng)業(yè)用地，和未來國內(nèi)食物供給問題的關(guān)注。在90年代中期，投資政策的評估導(dǎo)致了政府重新考慮增加農(nóng)業(yè)投資的問題。在第九個五年方案〔1996－2000年〕和中國2024年遠景目標中都明確指出必須增加農(nóng)業(yè)投資，包括對農(nóng)村根底設(shè)施投資和貸款以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款。灌溉，水土保持是未來政府投資的優(yōu)先考慮對象。然而由于財政制度不完善，增加對農(nóng)業(yè)的公共投資的新政策幾乎沒有得到貫徹落實。許多已公布的政策和法規(guī)都確定了農(nóng)業(yè)和公共產(chǎn)品的最低，但是缺乏財政預(yù)算的支持。沒有足夠的預(yù)算或人員，政策不能得到有效的實施?？萍颊?。60年代以來，中國的科研開展迅猛。新品種和其他農(nóng)業(yè)技術(shù)不斷涌現(xiàn)，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民收入和土地保護的主要源泉。但自80年代中期以來，財政緊張限制了中國向農(nóng)業(yè)科研及推廣機構(gòu)進行更多投資的能力。中國的農(nóng)業(yè)科研和推廣投資強度是世界上最低的國家之一〔黃季焜和胡瑞法，1998〕。土地產(chǎn)權(quán)政策。中國在1978年以后開始推廣聯(lián)產(chǎn)承包責任制，以家庭為單位分配土地，但所有權(quán)仍屬于集體。然而，不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)制度是導(dǎo)致土地退化的主要原因之一。執(zhí)行政策的環(huán)境弱化。在防治水土流失的措施中，政府主要集中在梯田建設(shè)，沙壩構(gòu)筑，法規(guī)制定和直接投資上〔資金和農(nóng)村勞動力〕。水土保持方面的法規(guī)無法得到強制執(zhí)行，中央和地方政府日益增長的財政和資金困難，農(nóng)村地區(qū)工資的上漲等種種因素的變化，都使得原來水土保持的方案難以得到實現(xiàn)，各種方案的貫徹落實趨弱和缺乏效率。措施分散。由于土地退化特別是水土流失是由許多因素直接或間接造成，成功的政策和土地保護工程要求綜合、協(xié)調(diào)的農(nóng)村開展方案。近來，中央和地方政府、各部門、公共和私人、國內(nèi)和國際組織卻開展了大量的農(nóng)村開展工程。但這些工程之間的聯(lián)合還很少或者尚不存在。近來，中國政府發(fā)布了“全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃〞〔見附錄A〕。在規(guī)劃中強調(diào)了一些新的措施和戰(zhàn)略。1〕與規(guī)劃目標有關(guān)的環(huán)境開展指標納入地方干部政績的年度考核中〔目前的考核主要依據(jù)經(jīng)濟增長〕；2〕加強法律和法規(guī)的執(zhí)行〔但在沒有人力資本的增加和制度變化的情況下，不知如何做到這一點〕；3〕強調(diào)科技、綜合的工程工程以及生物與農(nóng)作措施〔但目前我們還看不到國家在這方面的投入增長的趨勢〕；4〕強調(diào)運用經(jīng)濟鼓勵來實施環(huán)境保護的政策；5〕在貧困地區(qū)開展退耕方案〔已于去年開始，每畝補貼糧食150公斤左右左右，具體因不同地方而異〕。我們對此規(guī)劃的總評價是：規(guī)劃雄心勃勃，但難以實施。許多戰(zhàn)略和政策是在沒有考慮預(yù)算可行性的情況下制定的。負責起草開展規(guī)劃的部門〔林業(yè)部〕與負責投資決策部門之間缺少聯(lián)系。2024距今僅有3年，但我們距2024年的目標還相差甚遠。結(jié)論和建議前面的章節(jié)說明土地退化主要發(fā)生在改革以來。國家出臺了一系列政策和措施希望解決土地退化問題，但現(xiàn)有的常規(guī)措施難以得到執(zhí)行，并且他們的實施經(jīng)常受到生產(chǎn)和經(jīng)濟增長目標所限制。由于人口增長、食物平安問題〔或農(nóng)村貧困〕和對農(nóng)產(chǎn)品及林產(chǎn)品需求增加和非農(nóng)用長速度更快，在這些地區(qū)新增加的許多人口還將會參加貧困人口的隊伍中。隨著有限的可地的擴張，許多省份，特別是那些遙遠省份面臨嚴重的土地短缺問題。在許多地區(qū)，為了滿足口糧需求增長和完成國家糧食收購任務(wù)，邊際土地被大量開墾和利用。高產(chǎn)田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約強度不斷提高以滿足對經(jīng)濟作物產(chǎn)品的需求增長和國家收購任務(wù)。研究人員認為：隨時間推移，中國環(huán)境問題將加劇同時受影響的地區(qū)也在增加〔中國科學(xué)院，1992；可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究組，1999〕。 盡管必須采取進一步措施以保護和恢復(fù)中國的可耕地存量，但在當前經(jīng)濟條件和財政預(yù)算既定的情況下，實施這些建議和方案很困難。隨著國家開展戰(zhàn)略向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，即西部大開發(fā)方案，中國在環(huán)境保護方面將面臨另外兩個挑戰(zhàn)，其中之一是土地保護。首先，對西部大開發(fā)方案的巨額財政預(yù)算意味著用于中國其他地區(qū)〔包括那些遭受嚴重水土流失和鹽漬化的地區(qū)，即：華北平原和長江南部的大局部紅壤區(qū)〕公共投資的預(yù)算將不得不減少。第二，西部大開發(fā)內(nèi)容之一是刺激本地的能源和資源的開發(fā)和利用。如果中西部地區(qū)的經(jīng)濟開展中缺乏有效的環(huán)境保護措施以地方資源為根底而開展的經(jīng)濟將導(dǎo)致更嚴重的生態(tài)和土地退化問題。 在回憶了中國土地退化的趨勢變動、分布和中國已實施的政策和對策以后，現(xiàn)在的問題是：在下一個10－50年間，中國假設(shè)要到達它預(yù)定的開展目標，那么中國將面臨什么樣的挑戰(zhàn)？毫無疑問，引起土地退化的主要原因——人口，貧困、農(nóng)業(yè)擴張，生產(chǎn)活動、工業(yè)化和城市化仍將是可預(yù)見的未來中繼續(xù)存在的嚴重問題。中國的人口將繼續(xù)增長。全國人口規(guī)模在2030年前將不會下降〔2030年大約為16億〕。而且，有可能在偏遠的山區(qū)人口增利用資源投入到反貧困中去，一些學(xué)者預(yù)測在沒有大的政策干預(yù)的情況下，處于絕對貧困線之一的貧困人口在短期內(nèi)將難以減少?，F(xiàn)代化目標仍是優(yōu)先開展目標，農(nóng)產(chǎn)品需求將繼續(xù)增長，食物平安還將繼續(xù)是中國未來農(nóng)業(yè)政策的中心目標之一，這些因素的變動趨勢對農(nóng)村環(huán)境帶來的壓力只會增長，不會減少。中國在促進經(jīng)濟高速開展的同時，也對環(huán)境和資源保護做了各種各樣的努力，但問題非常復(fù)雜，只有在眾多的復(fù)雜關(guān)系中找到能同時兼顧經(jīng)濟開展和環(huán)境保護的情況下才能使目的得到實現(xiàn)。有許多限制因素使得對多方位可持續(xù)開展問題的解決難以實現(xiàn)。然而，由于承諾環(huán)境保護和土地保護，中國面臨眾多的不確定性。許多問題有待解決。在實現(xiàn)其水土流失防治和反鹽漬化的目標過程中，需要多大力度的政府干預(yù)？誰應(yīng)當承擔實施將在第十個“五年方案〞中提到的戰(zhàn)略和措施所帶來的直接和間接本錢?，F(xiàn)有的制度體系能實施這些戰(zhàn)略嗎？中國怎樣實現(xiàn)她的土地保護目標以及利用有限的財政和金融資源來防治土地退化的最有效的方法是什么？盡管這一報告中的分析不能完全提供上述問題的答案，但我們從前面章節(jié)的討論中可以得到一些啟示。 目標。對一個國家而言，開展目標在制定未來規(guī)劃中非常重要。然而一個可實現(xiàn)的目標總比一個野心勃勃的目標要好?？蓪崿F(xiàn)的目標要求財政與技術(shù)上的可行性。一個有意義的規(guī)劃和可行的〔或建設(shè)性的〕政策應(yīng)該由各部門〔即，林業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、科技、財政等〕和其他有關(guān)的政府組織如國家經(jīng)濟開展與方案委員會、國家環(huán)保局、貧困地區(qū)經(jīng)濟開展領(lǐng)導(dǎo)小組等聯(lián)合制訂。聯(lián)合行動不僅在實施中很重要，而且在制訂規(guī)劃和目標時同樣重要。 戰(zhàn)略。多部門、綜合協(xié)調(diào)的方法要優(yōu)于單一的、工程分散的、部門分割的方法。土地退化是由許多因素直接或間接造成。有限資源的有效利用要求各種農(nóng)村開展工程的強有力的聯(lián)合以及不同職能部門、利益集團、地方領(lǐng)導(dǎo)者和農(nóng)民的積極參與。 體制。需要建立一個新的體制，使多部門、綜合協(xié)調(diào)開展的戰(zhàn)略能得到實施。這牽涉到各部門問題、領(lǐng)導(dǎo)體制、以及各省、地區(qū)、部門、政府和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)管理問題。 投資。用于防治土地退化的直接的土地保護工程以及在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、反貧困、人口控制和其他有助于地方經(jīng)濟開展或勞動力轉(zhuǎn)移〔收入〕等方面的間接投資是解決土地退化問題的長期或一勞永逸的方法。在農(nóng)村開展特別是在土地保護方面需要大量的投資。中國應(yīng)該意識到，在1973—1996年間水土流失〔在扣除經(jīng)濟增長和自然地理環(huán)境因素影響之后〕的年增長率一直保持在3%左右。 經(jīng)濟增長和反貧困。在各種政策或措施中，經(jīng)濟增長和反貧困是有助于土地改善的關(guān)鍵因素，需要強調(diào)和整合到土地保護工程中。貧困導(dǎo)致森林退化、農(nóng)業(yè)擴張、草地損毀、以及由它們帶來的土地退化。土地退化反過來也影響貧困。 法律、法規(guī)和政策的強制執(zhí)行。自80年代以來，中國制訂了與生態(tài)和環(huán)境問題有關(guān)的各種法律、法規(guī)和政策。但是這些法律、法規(guī)和政策要么太寬泛〔太一般性〕要么太宏大以致于不能實施。另一方面，為了加強和強制法律和法規(guī)的執(zhí)行，制度安排和人力資本應(yīng)該得到開展。 穩(wěn)定的土地〔農(nóng)地、森林和草地〕產(chǎn)權(quán)制度。改善土地產(chǎn)權(quán)以鼓勵農(nóng)民對土地進行投資、合理利用土地和保護自然資源對于地方上實施土地退化防治工程非常重要。調(diào)整農(nóng)業(yè)科技和推廣效勞的對象和市場重點。例如，對土壤的可持續(xù)性利用和作物耕作管理技術(shù)開展創(chuàng)新性應(yīng)用研究，在鼓勵農(nóng)民改變其種植制度之前要全面評估當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢等。

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附錄A.全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃：一些與土地有關(guān)的開展目標：1〕1999－2024，新增治理水土流失面積30萬平方公里，治理荒漠化面積960萬公頃；新增森林面積2500萬公頃，森林覆蓋率到達17.6%以上；改造〔梯田〕坡耕地300萬公頃，陡坡地退耕還林300萬公頃，建設(shè)高標準、林網(wǎng)化農(nóng)田面積600萬公頃；新建人工草地、改良草地2000萬公頃；在重點區(qū)域建設(shè)一批水土保持、節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范工程。2〕1999－2024，用大約12年的時間，堅決控制住人為因素產(chǎn)生的新的水土流失。新增治理水土流失面積60萬平方公里，治理荒漠化面積2200萬平方公頃；新增森林面積3900萬公頃，森林覆蓋率到達19%以上；改造〔梯田〕坡耕地670萬公頃，陡坡地退耕還林500萬公頃；建設(shè)高標準、林網(wǎng)化農(nóng)田1300公頃，新建人工草地、改良草地5000萬公頃；建立一批節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)工程。3〕2024－2030，大約用20年的時間，全國60%以上的適宜治理的的水土流失地區(qū)得到不同程度的整治，治理荒漠化土地面積4000萬公頃；新增森林面積4600萬公頃，森林覆蓋率到達24%以上；新增人工草地、改良草地8000萬公頃。4〕2031－2050，再奮斗20年，全國適宜治理的水土流失地區(qū)根本得到整治；宜林地全部綠化，森林覆蓋率到達并穩(wěn)定在26%以上；坡耕地根本實現(xiàn)梯田化。

表1.對中國水土流失面積的不同估計水土流失面積(千平方公里)作者/研究年份總計水蝕風蝕中國科學(xué)院(1992)90年代初3750魯勝力(1999)和中國水利年鑒(1999)1990s367017901880楊朝飛(1997)1950s1990s15301796國家環(huán)?？偩?1999)90年代后期367017901880水利部(1991,1997)1990199613641827黃季焜和Rozelle(1995)19931630Rozelle和Jiang(1995)19911620

表2.中國地理和土地利用平衡表，1998.土地類型面積(百萬平方公里)占土地總面積的百分比(%)土地總面積9.6100按地理特征分類 山地3.233.3 高原2.526.0 盆地1.819.8 平原1.1512.0 丘陵0.959.9按土地利用分 耕地a0.959.9 森林1.3413.9 內(nèi)陸水域0.171.8 草地--總面積4.0041.7(可利用草地)3.13(32.6) 其他3.1432.7注：耕地面積低估大約為40%〔Crook,1993〕。這意味著耕地面積可能超過133萬平方公里，或約占土地總面積的14%。來源：中國統(tǒng)計年鑒，1999.

表3．中國和其他國家水土流失程度比較地區(qū)土地面積(千平方公里)水土流失面積(千平方公里)水土流失占總面積的比例(%)各種水土流失所占比例(%)總面積水蝕風蝕水蝕風蝕非洲3031241302270186013.65545亞洲2737866304410222024.26733中國942536701790188038.94951北美洲215159506003504.46337拉丁美洲205502460169077012.06931歐洲27274156011404205.77327大洋洲850799083016011.68416世界1355361672010940578012.36535注：中國的數(shù)據(jù)是80年代的數(shù)據(jù)，其他地區(qū)的年份也不一致，土地面積不包括內(nèi)陸水域面積。來源：中國的數(shù)字來自表2，其他地區(qū)的數(shù)字來自王禮先〔1997〕。表4．黃土高原地區(qū)各種類型水土流失〔80年代后期〕.水土流失水土流失面積(千平方公里)占總面積的百分比(%)風蝕156.525水蝕-風蝕178.229>5,000t/(km2.年)105.717>10,000t/(km2.年)48.48水蝕289.346>5,000t/(km2.年)105.617>10,000t/(km2.年)27.54總面積624.0100來源：可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究組〔SAWG〕的年度工作報告,第12頁。

表5．中國水蝕土地面積，1973—1996年份水蝕土地面積(千平方公里)占總面積的百分比(%)19731176.5012.319741165.1912.119751196.3012.519761192.0212.419771187.7412.419781183.4612.319791181.7212.319801183.0412.319811203.3312.519821208.9712.619831203.4312.519841210.3712.619851292.2313.519861310.7713.719871320.1813.819881338.0613.919891348.3014.019901364.0014.219911623.0216.919921626.2116.919931630.4017.019941630.4517.019951630.4717.019961826.6419.0注：通過咨詢水利部官員，我們發(fā)現(xiàn)水利部公布的關(guān)于水土流失面積是水蝕土地面積。風蝕土地面積沒有包括在內(nèi)。比較本表和表1中的數(shù)字也說明水利部的數(shù)字與水蝕面積〔表1中的188萬平方公里〕接近。來源：水利部，各種出版物.

表6．按地區(qū)劃分的水蝕面積，1975—1996年份每年水蝕面積(千公頃)水土流失占土地面積的比例(%)地區(qū)比例(%)東北地區(qū)1975—19791618720.513.61980—19841329916.911.11985—19891346917.110.21990—19941417618.09.11995—19961850723.510.7擴展了的黃土高原地區(qū)1975—19796377721.753.71980—19846624222.555.11985—19897089724.153.81990—19947063724.045.21995—19967152724.341.4長江中下游地區(qū)1975—19791411915.411.91980—19841590817.413.21985—19891982321.715.11990—19942177823.813.91995—19962238924.513.0華南地區(qū)1975—197928625.02.41980—198430225.32.51985—198942697.53.21990—199447138.33.01995—199650218.82.9西南地區(qū)1975—1979105059.28.81980—1984100898.88.41985—1989111699.88.51990—19943223428.320.61995—19964240337.224.5華北地區(qū)1975—19791133730.49.51980—19841153630.99.61985—19891197832.19.11990—19941270934.18.11995—19961290234.67.5新疆地區(qū)1975—1979710.00.11980—1984870.10.11985—1989860.10.11990—19941030.10.11995—19961250.10.1注：東北包括遼寧、吉林和黑龍江。擴展了的黃土高原包括山西、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏和內(nèi)蒙古。長江中下游地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、河北和河南。華南地區(qū)包括福建、廣東、海南和廣西。西南地區(qū)包括四川、重慶、貴州和云南。華北地區(qū)包括北京、天津、河北和山東。西藏由于缺乏數(shù)據(jù)而沒有包括在內(nèi)。

表7．黃土高原地區(qū)水土流失強度與面積〔90年代初〕水土流失強度水土流失幅度(噸/〔平方公里．年〕)面積(平方公里)比例(%)總面積623,700細微<500284,90045.7輕度500—100047,3007.6中度1000—5000125,20020.1重度5000—1000090,00014.4嚴重10000—2000066,00010.6劇烈>2000010,3001.6總計338,80054.3來源：王毅，1999，黃土高原地區(qū)綜合防治與開展，1991：22.表8．黃土高原地區(qū)水土流失強度排序〔90年代早期〕每年水土流失大于5000噸/平方公里的比例每年水土流失大于10,000噸/平方公里的比例每年形成的泥沙量〔百萬噸〕甘肅(36%)陜西(73%)陜西(800)陜西(34%)山西(16%)甘肅(460)山西〔20%)內(nèi)蒙古(11%)山西(370)來源：王毅，1999，這些資料是基于中國科學(xué)院黃土高原調(diào)查隊所得的數(shù)據(jù)整理得到。

表9．耕地水土流失面積耕地水土流失面積(百萬公頃)占耕地面積的百分比〔根據(jù)土地調(diào)查數(shù)據(jù)〕占全國水土流失總面積的份額(%)總計〔中國〕45.4034.3100黃土高原11.2871.324.8西南地區(qū)10.1752.522.4東北地區(qū)8.0037.417.6華北地區(qū)7.0026.815.4華南地區(qū)2.1222.04.7西北地區(qū)2.0215.34.5青藏高原0.1919.80.4長江中下游地區(qū)4.6217.810.2來源：楊瑞珍，1994，基于全國第二次土壤普查。表10．遭受水蝕的耕地面積遭受水蝕的耕地面積(百萬公頃)占水土流失總面積的百分比(%)輕度和中度嚴重輕度和中度嚴重總計〔中國〕34.8610.5476.823.2黃土高原7.194.0963.736.3西南地區(qū)8.132.0479.920.1東北地區(qū)6.541.4681.718.3華北地區(qū)6.290.7089.910.1華南地區(qū)1.440.6868.032.0西北地區(qū)1.470.5672.427.6青藏高原0.140.0670.929.1長江中下游地區(qū)3.680.9479.620.4來源：楊瑞珍，1994，基于全國第二次土壤調(diào)查.表11．對中國鹽漬化土地面積(千平方公里)的不同估計鹽漬化土地面積鹽漬化耕地作者/研究年份總計1.原生2.次生楊朝飛(1997)80年代后期81844936962.6章家恩(1999)90年代早期1000水利部(1991,1997)1990199675.477.2黃季焜和Rozelle(1995)199376.6Rozelle和Jiang(1995)199176.1表12．90年代初次生鹽漬化耕地的地區(qū)分布次生鹽漬化耕地面積(千平方公里)地區(qū)分布(%)東北地區(qū)7.612.1華北地區(qū)20.632.9黃土高原3.55.6西北干旱地區(qū)20.833.2青藏高原0.10.2長江中下游地區(qū)7.011.2華南地區(qū)1.11.8西南地區(qū)1.93.0總計62.6100來源：楊朝飛，1997.

表13．中國鹽漬化耕地和灌溉面積，1973—1996年年份耕地總面積(千公頃)(1)鹽漬化耕地面積(千公頃)(2)鹽漬化耕地占耕地總面積的比例(%)(3)=(2)/(1)*100灌溉面積〔千公頃〕1973100212.676754.006.739222.7197499912.006705.306.741269.3197599708.006970.337.043284.0197699388.007062.007.144981.3197799247.337153.677.244999.3197899389.337245.337.344965.3197999498.007302.007.345003.3198099305.337145.337.244888.0198199037.337243.337.344574.0198298606.677243.337.344176.7198398359.337357.337.544650.7198497854.007331.337.544452.7198596846.277692.677.944036.0198696229.877606.677.944226.0198795888.677636.008.044403.0198895721.807672.008.044375.9198995656.007535.497.944917.0199095672.907539.007.947403.1199195653.607614.008.047822.1199295425.807660.298.048590.1199395101.407655.808.148727.9199494906.807655.808.148759.1199594975.127655.838.149281.2199695466.517724.808.150381.4來源：水利部，各種出版物

表14.不同地區(qū)每年的鹽漬化土地面積，1975—1996年年份鹽漬化土地面積(千公頃)占鹽漬化土地總面積的比例(%)鹽漬土占耕地面積的比例(%)地區(qū)分布(%)東北地區(qū)1975—197912471.67.716.91980—198411821.57.215.71985—198912231.57.516.01990—199412271.67.516.11995—199612261.67.515.9擴展了的黃土高原1975—1979168