論公用企業(yè)的壟斷行為及法律規(guī)制

PAGE5論公用企業(yè)的壟斷行為及法律規(guī)制摘要：本文分析了中國公用企業(yè)壟斷,并指出中國公用企業(yè)壟斷行為形成的社會結(jié)構(gòu)性原因在于:國家行政權(quán)力膨脹,團體社會遠未形成。因此,規(guī)制公用企業(yè)壟斷行為,必須重建行政規(guī)制機制,促進團體社會的發(fā)展。具體來說,應建立相互獨立、相互制衡的企業(yè)運行機制,建立行業(yè)協(xié)會,建立各種消費者組織,建立行業(yè)信息披露制度,改革公共定價制度等。關(guān)鍵詞：公用企業(yè)壟斷行為在我國當前向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，由于“一手比較硬、一手比較軟”的問題沒有解決，各行業(yè)和各經(jīng)濟部門普遍存在著形形色色的不正之風，特別是假冒偽劣和欺詐行為已成為社會公害。在電力、自來水、煤氣、鐵路、郵電等公用事業(yè)企業(yè)，近幾年來對這些行業(yè)的投訴案件直線上升。由于公用企業(yè)直接關(guān)系到人民群眾的基本生活，因此，應當加強國家的法制建設(shè)，完善行業(yè)規(guī)章制度，規(guī)范企業(yè)的市場行為。因為公用企業(yè)是自然壟斷的企業(yè)，要規(guī)范這些企業(yè)的市場行為，應當建立和完善我國的反壟斷法。公用企業(yè)的壟斷行為已引起了人們的普遍關(guān)注、尤其是其人工成本的快速上升，以及下游企業(yè)的不斷虧損并引起的財富在居民中的收入差距進一步擴大，人們對其壟斷行為產(chǎn)生了許多疑慮，長此以往，勢必導致整個經(jīng)濟社會環(huán)境的惡化，進而嚴重影響社會的穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展。公用企業(yè)的法律界定根據(jù)發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，市場經(jīng)濟是一種由競爭來指揮和監(jiān)督微觀經(jīng)濟過程的經(jīng)濟制度。市場經(jīng)濟必須要與競爭相聯(lián)系，因為市場經(jīng)濟是以經(jīng)濟主體獨立自主制定其生產(chǎn)或經(jīng)營計劃為特征，這種分散制定的經(jīng)濟計劃必須要通過市場價格進行調(diào)節(jié)，而市場價格則是在競爭和企業(yè)可自由進入市場的條件下形成的。競爭阿強迫企業(yè)降低生產(chǎn)成本，鼓勵創(chuàng)新活動，因此，競爭作為調(diào)節(jié)和創(chuàng)新的過程就成為維護市場經(jīng)濟秩序不可缺少的組成部分。公用企業(yè)的含義公用企業(yè)行業(yè)行為的特點競爭給市場經(jīng)濟帶來的好處是有目共睹的。如果沒有競爭，市場上的需求者，特別是廣大消費者，就沒有選擇商品的權(quán)利。結(jié)果就是，銷售者不僅不會考慮消費者對商品的質(zhì)量、規(guī)格以及品種的需求，而且，為了獲得高額利潤，他們還會將價格隨意定得很高。競爭則是指揮經(jīng)營者在選擇商品質(zhì)量和數(shù)量方面盡量滿足市場的需求，在商品的規(guī)格和品種方面盡量滿足消費者的選擇。而且，由于競爭的壓力，經(jīng)營者也不可將商品的價格定得過高，從而使一些日常消費品形成了適當?shù)膬r格水平。這就正如亞當斯密指出的“一種事業(yè)若對社會有益，就應當任其自由，廣其競爭。競爭愈自由，愈普遍，那事業(yè)就愈有利于社會?！比欢?。從18世紀的經(jīng)濟學開始，人們就已經(jīng)認識到，競爭并不總是給社會帶來良好的經(jīng)濟效益。恰恰相反，從社會的經(jīng)濟效益出發(fā)，市場經(jīng)濟中的某些領(lǐng)域不應當是競爭的，而應當是壟斷的。這首先是指那些向社會供應電力、自來水、天然氣的行業(yè)以及郵電和交通運輸業(yè)。這些行業(yè)的顯著特點：第一，他們向社會提供的產(chǎn)品或者服務(wù)是通過固定的管道或者線路進行的。因為鋪設(shè)管道或者線路的成本很高，從經(jīng)濟的合理性出發(fā)，從供應場所到用戶的管道或者線路應當只是一條。如果要是這些部門引進競爭機制，勢必就得鋪設(shè)另外的管道或線路，增加至少一倍的投資。因此，在這些行業(yè)中引進競爭機制是不經(jīng)濟的。第二，在時間和技術(shù)上，這些行業(yè)同生產(chǎn)鞋帽或者汽車的行業(yè)不同，他們的生產(chǎn)和銷售是一個不可分離的過程，即是說，僅當存在消費需求時才能進行生產(chǎn)。這樣，要保證生產(chǎn)設(shè)備的連續(xù)運行，要使發(fā)電站或自來水廠連續(xù)和有效地工作，實現(xiàn)正常的經(jīng)濟效益，降低成本，就應當保證有足夠大的社會需求和足夠多的用戶。因此，從經(jīng)濟規(guī)模出發(fā)，在第一個供電站還沒有達到最大生產(chǎn)能力的情況下，建立的第二或者第三個供電站就是不經(jīng)濟的。在市場需求量既定的情況下，如果由一家企業(yè)生產(chǎn)比兩家或更多企業(yè)生產(chǎn)能夠節(jié)省社會資源，這種現(xiàn)象就叫做自然壟斷。第三，這些行業(yè)是面向社會，服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬戶。因此，他們的經(jīng)營狀況如何，能否提供安全和價格合理的產(chǎn)品與服務(wù)，直接關(guān)系到人民生活和國民經(jīng)濟的發(fā)展。第四，由于這些行業(yè)的投資大，回收投資的時間長，私人企業(yè)一般無力承擔；而且，由于這些行業(yè)生產(chǎn)的目的主要不是為了盈利，就是為了滿足人們生活的需要，私人企業(yè)一般不愿意承擔，或者是國家出于安全考慮，不愿將這些行業(yè)交給私人經(jīng)營，因此，在絕大多數(shù)國家，這些行業(yè)是由政府直接管理經(jīng)營，依照經(jīng)營的目的和范圍分為國營、省營、市營或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營。為了發(fā)展這些公共事業(yè)，提高社會福利，保證安全的和價格合理的產(chǎn)品和服務(wù)，各國對這些行業(yè)大多制定了專門的法律。公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的行業(yè)表現(xiàn)我國的公用企業(yè)行業(yè)長期實行的是事業(yè)化管理體制，即，企業(yè)的市場經(jīng)營與行業(yè)管理相結(jié)合，有著雙重的法律地位。但是，隨著國家賦予企業(yè)一定的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)有了盈利的動機，他們極可能利用市場獨占地位和手中的行政權(quán)力，謀取不正當?shù)慕?jīng)濟利益。在實踐中，公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的行為主要表現(xiàn)在以下幾方面：索取不合理的價格。（相關(guān)事例）強迫交易。即買受人在購買商品時被強迫接受從交易的性質(zhì)和習慣與合同無關(guān)的商品或者交易條件。（相關(guān)事例）歧視行為。即給與買受人不同的待遇，在實踐中主要表現(xiàn)為價格歧視，即買方對購買等級和質(zhì)量相同的商品或者服務(wù)的買方，要求支付不同的價款，從而不能使他們獲得相同的交易機會，直接的影響到他們之間的公平競爭。詆毀行為。即在沒有正當理由的情況下拒絕出售商品或者提供服務(wù)。（相關(guān)事例）各國公用企業(yè)壟斷行為和相關(guān)立法實踐（以電信業(yè)為例）美國開放電信市場的立法與實踐英國開放電信市場的立法與實踐德國開放電信市場的立法與實踐中國電信業(yè)正在逐步進行改革（扶持聯(lián)通、政企分開、分拆及數(shù)網(wǎng)競爭）對我國公用企業(yè)壟斷行為的分析法律調(diào)控機制在未來的中國《反壟斷法》立法中,必然要考慮中國壟斷現(xiàn)象的獨特性———即如何處理自然壟斷的公用企業(yè)之壟斷行為,以及行政性壟斷行缺乏充分的反壟斷預警系統(tǒng)在反壟斷的法律規(guī)制中，應當有發(fā)達的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。

（3）市民社會發(fā)育不良，消費者運動發(fā)展不充分

2、法律對策法律法規(guī)體系的完善在我國，出于行政部門維護公有制經(jīng)濟權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。這樣，對公用企業(yè)壟斷進行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應當由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內(nèi)的競爭立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競爭活動的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。

（2）法律規(guī)制制度的重建

其一、規(guī)制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。法律規(guī)制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環(huán)節(jié)的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應當基于公用企業(yè)在提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對公用企業(yè)的契約自由進行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費者提供產(chǎn)品或服務(wù)。（3）禁止強迫交易或搭售。（4）禁止歧視或區(qū)別對待。法律應明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔向其他經(jīng)營者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。其二、政企分開我國的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權(quán)機關(guān)，又是所有者、經(jīng)營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業(yè)同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營，就必須在各種情況下努力實現(xiàn)政企分開的目標。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯(lián)系需要一個過程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，要將獨立的財產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。

其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化

從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經(jīng)營，別無分號；二是國家獨資經(jīng)營，不許其他資本進入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機場，外資進入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個別地區(qū)的嘗試，還存在準入政策和思想觀念上的障礙。在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導到公用企業(yè)的各個領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來投資，減少風險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。

其四、改進公用企業(yè)的價格管制

（a）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔，促進電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，（b）進一步發(fā)揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價規(guī)則缺乏公開性，公眾無法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業(yè)定價的科學性和合理性。（3）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機制

首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度（a）監(jiān)管的目標定位。現(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標應當是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。（b）監(jiān)管權(quán)的安排?？偟膩碚f，監(jiān)管權(quán)應當包括市場準入、定價政策、競爭政策以及普遍服務(wù)政策四個方面。（c）監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。監(jiān)管機構(gòu)既不能是政府機關(guān)，也不能是公共機構(gòu)，而應是獨立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。（4）監(jiān)管方法的法制化和科學化。監(jiān)管機構(gòu)應當嚴格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責，更多地運用法律手段，充分發(fā)揮法律對其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。（5）對監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強對監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費者福利最大化作為自己的行為準則，公正