關(guān)于勞動教養(yǎng)程序立法的構(gòu)想

第第頁關(guān)于勞動教養(yǎng)程序立法的構(gòu)想我國勞動教養(yǎng)制度初立于上個世紀(jì)五十年代，至今四十余載。對于勞動教養(yǎng)制度，頗有爭議。有的學(xué)者認(rèn)為，勞動教養(yǎng)制度是我國的獨(dú)創(chuàng)，被外國朋友稱為人間奇跡，對世界文明的貢獻(xiàn)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，勞動教養(yǎng)制度存在許多缺陷與不足。因此，有的主張對此應(yīng)予改革與完善，有的主張予以廢除。從我國實(shí)踐的情況看，勞動教養(yǎng)在控制和預(yù)防犯罪，維護(hù)社會治安方面有一定的積極作用，但也存在許多問題與弊端。導(dǎo)致勞動教養(yǎng)種種弊端的重要原因，是長期以來對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)認(rèn)識模糊，以及由此造成的勞動教養(yǎng)立法的嚴(yán)重滯后與不完善。因此，我們認(rèn)為，完善勞動教養(yǎng)立法，使勞動教養(yǎng)有法可依，具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬在考察我國勞動教養(yǎng)立法及司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，試就我國勞動教養(yǎng)程序立法問題作一探討。

一、現(xiàn)行勞動教養(yǎng)立法的缺陷分析

翻檢勞動教養(yǎng)的規(guī)范性文件，可見以下主要缺陷：

1.勞動教養(yǎng)的規(guī)范性文件由行政部門作出

現(xiàn)行勞動教養(yǎng)規(guī)范性法律文件由行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件組成，主要有：（1）行政法規(guī)。共有兩部，第一部即1957年8月1日第一屆全國人大常委會第78次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這是我國首次以行政法規(guī)的形式正式確立了勞動教養(yǎng)制度。第二部即1979年11月29日國務(wù)院所公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。該行政法規(guī)主要規(guī)定在我國省、自治區(qū)、直轄市和大中城市成立勞動教養(yǎng)委員會，勞動教養(yǎng)收容大中城市需要勞動教養(yǎng)的人，勞動教養(yǎng)的期限，以及勞動教養(yǎng)的監(jiān)督等；（2）部門規(guī)章。即公安部于1982年1月21日所公布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，它對勞動教養(yǎng)有關(guān)問題作了全面的規(guī)定，是迄今為止勞動教養(yǎng)制度最為全面、詳盡的規(guī)范性文件；（3）其他規(guī)范性文件。這些文件系由公安部或由公安部會同其他部門下發(fā)的各種通知、報告、批復(fù)等，一般是針對勞動教養(yǎng)的個別問題所作的規(guī)定。由上述可知，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)規(guī)范性文件，均由國家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)制定。應(yīng)當(dāng)說，這種做法，是背離法治國家原則和程序法定原則的。因?yàn)樵诂F(xiàn)代法治國家，對于公民人身自由的剝奪，必須依據(jù)法律；任何人，未經(jīng)法律規(guī)定的程序，不得剝奪其生命、自由或者科處其他處罰。該原則要求不僅在內(nèi)容上，而且在形式上，都應(yīng)當(dāng)通過反映民意的國家立法機(jī)構(gòu)制定的狹義法律來規(guī)定剝奪或限制公民人身自由的程序。如果由國家行政權(quán)力機(jī)關(guān)制定剝奪或限制公民人身自由的規(guī)范，行政權(quán)力可能會淪為不受約束的專制工具，行政權(quán)的濫用就不可避免。應(yīng)當(dāng)通過國家立法機(jī)構(gòu)制定的法律來規(guī)定剝奪或限制公民人身自由的措施及程序的原則，在我國憲法和有關(guān)法律中也有體現(xiàn)。我國憲法第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！毙姓幜P法第9條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！比松碜杂墒枪竦幕緳?quán)利，是公民參與社會活動和行使各種權(quán)利的前提?！肮瘛⒔M織的基本權(quán)利和其他法定權(quán)利是憲法和法律賦予的，要對其予以限制，也必須通過與之相對應(yīng)的憲法和法律，而不能由低于憲法和法律的規(guī)范性文件來作出限制。”勞動教養(yǎng)是一種在較長時期內(nèi)剝奪公民人身自由的措施，但其依據(jù)的規(guī)范性文件，卻均制定于行政權(quán)力機(jī)關(guān)，而非國家立法機(jī)構(gòu)，是很值得研究的。

2.在勞動教養(yǎng)法規(guī)體系中，處于相對較低層次的規(guī)范性文件不斷擴(kuò)充處于相對層次較高的行政法規(guī)所規(guī)定的適用對象范圍

1957年國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》所規(guī)定的對象有4種：（1）不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理、屢教不改的；（2）罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的分子、反社會主義的反動分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開除處分，無生活出路的；（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位內(nèi)，有勞動能力但長期拒絕勞動或者破壞紀(jì)律，妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；（4）不服從工作分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。1982年公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》將勞動教養(yǎng)的對象規(guī)定為6種，即“勞動教養(yǎng)收容家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”，“對家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可以收容勞動教養(yǎng)”；1982年解放軍總政治部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于軍隊(duì)執(zhí)行國務(wù)院〈勞動教養(yǎng)試行辦法〉幾個問題的通知》，將勞動教養(yǎng)的對象擴(kuò)大至軍人。1987年公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于對賣淫嫖宿人員收容勞動教養(yǎng)問題的通知》規(guī)定賣淫嫖宿人員無論來自城、鄉(xiāng)，只要符合該通知中的相應(yīng)規(guī)定，則一律被收容勞動教養(yǎng)。這種處于相對較低層次的規(guī)范性文件不斷擴(kuò)充處于相對層次較高的行政法規(guī)所規(guī)定的適用對象范圍的做法，也是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

3.適用程序缺乏制約

勞動教養(yǎng)法規(guī)規(guī)定勞動教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會。勞動教養(yǎng)管理委員會由公安、民政、勞動部門的負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)、管理勞動教養(yǎng)工作。但另一方面，公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)通知規(guī)定“勞動教養(yǎng)管理委員會，由公安、司法、民政、勞動等部門的負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作。勞動教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準(zhǔn)需要勞動教養(yǎng)的人”。在實(shí)踐中，勞動教養(yǎng)審批由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)，架空了勞動教養(yǎng)管理委員會，使之名存實(shí)亡，形同虛設(shè)。

4.人民檢察院對勞動教養(yǎng)的監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)

盡管規(guī)定了人民檢察院對勞動教養(yǎng)有法律監(jiān)督權(quán)，但由于有關(guān)法規(guī)對檢察機(jī)關(guān)對于勞動教養(yǎng)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序缺少明確、詳盡的規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)對勞動教養(yǎng)工作無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。根據(jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》及《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等有關(guān)規(guī)定，人民檢察院對于勞動教養(yǎng)工作有法律監(jiān)督權(quán)。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)對于勞動教養(yǎng)工作的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于勞動教養(yǎng)的提出、審查批準(zhǔn)、申訴及執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)之中。但是，由于勞動教養(yǎng)實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)行使審批權(quán)，加之《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)是勞動教養(yǎng)審訴的復(fù)查機(jī)關(guān)和錯誤勞動教養(yǎng)決定的糾正機(jī)關(guān)，使得檢察機(jī)關(guān)只能對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行環(huán)節(jié)加以監(jiān)督。即便如此，人民檢察院對于勞動教養(yǎng)的執(zhí)行監(jiān)督也遠(yuǎn)不盡如人意。根據(jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，提前解除勞動教養(yǎng)、延長和縮短勞動教養(yǎng)期限，由勞動教養(yǎng)管理委員會批準(zhǔn)。勞動教養(yǎng)人員若對延長勞動教養(yǎng)期限的決定不服，只能向勞動教養(yǎng)管理場所或上級主管機(jī)關(guān)提出。檢察機(jī)關(guān)可以對此提出糾正意見，但并無約束力。

5.勞動教養(yǎng)法規(guī)對勞動教養(yǎng)的期限規(guī)定過長

國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》及公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》都規(guī)定了勞動教養(yǎng)的期限為1至3年。勞動教養(yǎng)所適用的對象，為有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰者，對其人身自由的剝奪長達(dá)1至3年，實(shí)際上與剝奪自由的刑罰無異，甚至要比刑法所規(guī)定的某些輕刑還要重。至于公安部及司法部1984年3月發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)和注銷勞教人員城市戶口問題的通知》將勞動教養(yǎng)期間規(guī)定為2至3年，使勞動教養(yǎng)期限的下限延長至2年，就更成為問題。

二、完善勞動教養(yǎng)程序立法需明確的問題

1.關(guān)于勞動教養(yǎng)的性質(zhì)

在立法方面，關(guān)于勞動教養(yǎng)的性質(zhì)，1957年國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決議》將其定位為對被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對其安置就業(yè)的方法。因此，勞動教養(yǎng)具有雙重性，即它既是對勞動教養(yǎng)人員的一種處罰措施，又是對其的一種安置方法。1980年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告》將其定性為一種強(qiáng)制性的教育改造措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。1982年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》對勞動教養(yǎng)的定性與前者相同。1991年11月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》，以國家的名義宣布勞動教養(yǎng)的性質(zhì)是行政處罰。在我國理論界和司法實(shí)務(wù)部門，對其性質(zhì)的認(rèn)識一直存在分歧。國內(nèi)行政法學(xué)界對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是行政強(qiáng)制措施說。認(rèn)為現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度是對大中城市中有違法行為但又不夠刑事處分的人員實(shí)行強(qiáng)制性教育的改造措施。從性質(zhì)上說，勞動教養(yǎng)是一種行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰。第二種觀點(diǎn)是行政處罰說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動教養(yǎng)是對有輕微犯罪行為，但尚不構(gòu)成刑事處罰且又有勞動能力的人實(shí)施的一種既有強(qiáng)制性質(zhì)，又有教育性質(zhì)的一種處罰。有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰當(dāng)中的人身罰包括拘留及勞動教養(yǎng)，前者時間短，后者時間長，勞動教養(yǎng)是由勞動教養(yǎng)委員會審批的，屬于行政管理范疇。然而，將勞動教養(yǎng)界定為行政處罰，是值得研究的。譬如，有學(xué)者提出，“無論是多高規(guī)格的法律文件，把勞動教養(yǎng)的性質(zhì)定義為一種行政處罰，勞動教養(yǎng)實(shí)質(zhì)上與刑罰相當(dāng)?shù)奶匦圆⒉粫淖?。對于?gòu)成犯罪但不需要判處刑罰的人適用，實(shí)質(zhì)上與刑罰并無區(qū)別的而名義上被稱為行政處罰的勞動教養(yǎng)，是明顯不合適的……”。

勞動教養(yǎng)的性質(zhì)到底是什么？這是設(shè)計勞動教養(yǎng)制度應(yīng)當(dāng)首先面對的一個重大問題。因?yàn)閯趧咏甜B(yǎng)性質(zhì)是勞動教養(yǎng)制度最基本的問題，關(guān)系到勞動教養(yǎng)制度本身的法律地位。所以，明確勞動教養(yǎng)的性質(zhì)，是十分必要的。勞動教養(yǎng)的適用對象可歸為兩類：一類是多次違反治安管理法規(guī)，屢教不改，符合勞動教養(yǎng)條件的；還有一類是實(shí)施了輕微犯罪行為，但犯罪情節(jié)顯著輕微，不夠或不需要追究其刑事責(zé)任，又符合勞動教養(yǎng)條件的。對于前一類人，治安處罰顯然對其已失去了應(yīng)有的作用，而適用刑罰，又明顯欠妥，所以，應(yīng)當(dāng)采取其他相應(yīng)措施。至于第二類人，他們本身已經(jīng)觸犯了刑律，但由于其犯罪情節(jié)輕微，夠不上或者不需要判處刑罰。從當(dāng)今世界各國情況看，對該類人員，采取輕刑化與非刑罰化的手段是一種趨勢。適用刑罰方法以外的措施預(yù)防和控制犯罪，就是非刑罰化的刑事政策。對于某些情節(jié)輕微的犯罪，從矯正及預(yù)防犯罪的目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)盡量避免適用刑罰。因此，對于第二類人作非刑罰化處理，可以使這些犯輕罪者免于蒙受曾受刑罰處罰的恥辱印記，有利于其重返社會。鑒于此，在將來的勞動教養(yǎng)立法中，勞動教養(yǎng)似應(yīng)定位為一項(xiàng)獨(dú)立的法律責(zé)任制度，它介于刑罰與行政處罰之間，其性質(zhì)，是國家為了懲戒、控制和預(yù)防違法犯罪，維護(hù)社會治安，對符合條件者所采取的限制其人身自由，進(jìn)行強(qiáng)制勞動與教育的一種非刑罰性的司法處分，是行政處罰與刑罰的替代或補(bǔ)充方法。

2.關(guān)于勞動教養(yǎng)的功能

勞動教養(yǎng)是國家旨在預(yù)防及減少違法犯罪，維護(hù)社會治安，對違反治安管理法規(guī)屢教不改而又有勞動教養(yǎng)必要者，或者實(shí)施輕微犯罪行為而不夠或無需刑事處罰而又有勞動教養(yǎng)必要者所采取的限制其一定期限人身自由，以進(jìn)行勞動、教育、改造的一種處分。就其功能而言，與國外的保安處分相契合。所謂保安處分，是國家為避免和消除對社會的危險因素，預(yù)防犯罪、保衛(wèi)社會安全而采取的補(bǔ)充或代替刑罰的強(qiáng)制處分的總稱。西方國家在刑罰之外設(shè)置保安處分，是社會防衛(wèi)論思想在立法上的反映，是以往報應(yīng)刑主義與預(yù)防犯罪主義相結(jié)合的體現(xiàn)。保安處分將著眼點(diǎn)從報應(yīng)刑轉(zhuǎn)向犯罪的預(yù)防，其重點(diǎn)，旨在防衛(wèi)社會。刑罰與保安處分各有側(cè)重，即刑罰以報應(yīng)及一般預(yù)防為目的，而保安處分主要以行為人的人身危險性為根據(jù)，旨在消除這種危險性，重在特殊預(yù)防，兩種手段相互配合，并行不悖。從設(shè)立勞動教養(yǎng)制度的宗旨及采取的方針與政策研判，其所發(fā)揮的功能與保安處分類似。理解這一點(diǎn)，對于構(gòu)建未來的勞動教養(yǎng)立法十分重要。

三、完善勞動教養(yǎng)程序立法的構(gòu)想

（一）勞動教養(yǎng)基本原則

未來的勞動教養(yǎng)立法，應(yīng)規(guī)定勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)貫徹的原則。這些基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)勞動教養(yǎng)的基本目的和任務(wù)，決定勞動教養(yǎng)的基本特征并且對勞動教養(yǎng)的司法實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。我們認(rèn)為，勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

1.法治原則

法治原則是勞動教養(yǎng)制度最基本和最主要的原則。它要求勞動教養(yǎng)必須依法進(jìn)行。具體是指以下內(nèi)容：首先，勞動教養(yǎng)的依據(jù)是法定的，勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)在對勞動教養(yǎng)人員適用勞動教養(yǎng)時必須存在法定依據(jù)。對于法無明文規(guī)定者，不得適用勞動教養(yǎng)。其次，勞動教養(yǎng)的程序法定，即有關(guān)機(jī)關(guān)在適用勞動教養(yǎng)時，必須遵守法律所規(guī)定的程序，不依照或者不嚴(yán)格遵守程序，將導(dǎo)致該勞動教養(yǎng)決定的無效。程序合法是法治原則的基本要求之一。

2.公正、公開原則

公正原則是指在適用勞動教養(yǎng)時，應(yīng)當(dāng)具有公正性。公正，首先要求對于任何人，在勞動教養(yǎng)的適用上應(yīng)當(dāng)一律平等。其次，公正還要求勞動教養(yǎng)的適用應(yīng)當(dāng)適當(dāng)和適度，不得濫用。再者，勞動教養(yǎng)的輕重程度應(yīng)當(dāng)與行為人行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度及人身危險性相當(dāng)。保證勞動教養(yǎng)適用的公正性，需要勞動教養(yǎng)法規(guī)定相應(yīng)的制度保障。如程序公開，回避制度，勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)可能對當(dāng)事人適用勞動教養(yǎng)時當(dāng)事人擁有知情權(quán)，當(dāng)事人有聘請和委托律師權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，對勞動教養(yǎng)決定不服擁有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利等。

公開是指勞動教養(yǎng)決定過程應(yīng)當(dāng)公開，要有當(dāng)事人的參與了解，這樣即可以對有關(guān)機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行有效監(jiān)督，同時也可以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。公開也是勞動教養(yǎng)公正性的必要條件。公開原則要求有關(guān)機(jī)關(guān)在作出勞動教養(yǎng)決定之前必須聽取當(dāng)事人的陳述及申辯，要告知當(dāng)事人事實(shí)理由及根據(jù)，并公開裁判過程及其結(jié)果。

3.保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益原則

勞動教養(yǎng)立法的一個重要指導(dǎo)原則是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。為此，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人相應(yīng)的程序性權(quán)利，包括：決定機(jī)關(guān)作出勞動教養(yǎng)決定時，當(dāng)事人擁有了解權(quán)或知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請回避權(quán)、上訴權(quán)。其次，明確有關(guān)機(jī)關(guān)所負(fù)有的保障當(dāng)事人權(quán)利的義務(wù)。包括權(quán)利告知義務(wù)、權(quán)利保障義務(wù)、為其實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供便利義務(wù)以及侵犯其權(quán)利的法律后果。

（二）勞動教養(yǎng)的權(quán)力機(jī)關(guān)

勞動教養(yǎng)權(quán)包括其申請權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。其中，最為重要的，是決定權(quán)。

關(guān)于勞動教養(yǎng)決定權(quán)歸屬問題，學(xué)界一直存在激烈爭論，主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動教養(yǎng)決定權(quán)歸屬問題應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有勞動教養(yǎng)制度的框架內(nèi)解決，由勞動教養(yǎng)管理委員會審批。至于實(shí)踐中存在的問題，可以通過強(qiáng)化勞動教養(yǎng)管理委員會的職能加以解決。另一種觀點(diǎn)主張廢止勞動教養(yǎng)管理委員會，把決定權(quán)直接交給公安機(jī)關(guān)。其理由是：首先，既然勞動教養(yǎng)管理委員會名存實(shí)亡，不如索性使其退出歷史舞臺。再次，勞動教養(yǎng)系限制人身自由的行政處罰，行政處罰法規(guī)定限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。所以，勞動教養(yǎng)決定權(quán)交由公安機(jī)關(guān)行使，存在合理的法律根據(jù)。再次，公安機(jī)關(guān)行使決定權(quán)簡便、易行，符合效率原則。還有一種觀點(diǎn)主張勞動教養(yǎng)的司法化，即由人民法院通過公正的審判程序決定，改勞動教養(yǎng)行政決定程序?yàn)樗痉ㄔV訟程序。這種觀點(diǎn)的理由是：（1）勞動教養(yǎng)決定程序司法化，可以一掃以往勞動教養(yǎng)實(shí)踐中的諸多弊端，準(zhǔn)確適用法律，保障公民合法權(quán)益；（2）可以在國際人權(quán)斗爭與合作中爭取主動。

我們認(rèn)為，勞動教養(yǎng)的實(shí)踐表明，勞動教養(yǎng)管理委員會負(fù)責(zé)勞動教養(yǎng)的決定權(quán)，并不能解決勞動教養(yǎng)中存在的問題，相反，這種做法極易因治安形勢變化而實(shí)際上變成其中一個機(jī)關(guān)說了算。至于第二種觀點(diǎn)，只是對現(xiàn)實(shí)中由公安機(jī)關(guān)一家包辦勞動教養(yǎng)做法的認(rèn)可，同樣不能解決勞動教養(yǎng)實(shí)踐中所出現(xiàn)的種種問題。從法治原則及公正適用勞動教養(yǎng)以保衛(wèi)社會與維護(hù)人權(quán)的角度考慮，我們贊同第三種觀點(diǎn)。

（三）勞動教養(yǎng)的程序

基于程序法定原則的要求，未來勞動教養(yǎng)程序立法中確定的勞動教養(yǎng)程序模式似應(yīng)為：公安機(jī)關(guān)提出申請，人民法院作出裁決，人民檢察院予以監(jiān)督，司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。

公安機(jī)關(guān)是國家的治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)社會秩序的職責(zé)。在辦理勞動教養(yǎng)案件時，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件事實(shí)的調(diào)查，并根據(jù)案件情況決定是否申請人民法院判處勞動教養(yǎng)，是較為妥當(dāng)?shù)摹＞唧w程序可以設(shè)計為：公安機(jī)關(guān)的辦案人員認(rèn)為違法、犯罪人員違法犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，符合勞動教養(yǎng)的條件時，應(yīng)當(dāng)填寫法定格式的文書，報請縣級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查。如果公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擬同意辦案人員的意見，則應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，如果在法定期間內(nèi)當(dāng)事人未提出舉行聽證的要求，即視為當(dāng)事人放棄要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人在接到公安機(jī)關(guān)告知聽證權(quán)利的《聽證告知書》之日起，有權(quán)聘請律師為其提供法律幫助并參加聽證。經(jīng)過聽證，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行為人確應(yīng)處以勞動教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)寫出《勞動教養(yǎng)意見書》，連同案件有關(guān)卷宗移送基層人民法院，并將該意見書副本及時送達(dá)當(dāng)事人及基層人民檢察院。被指控人收到意見書后，有權(quán)聘請律師為其辯護(hù)。

勞動教養(yǎng)由人民法院裁判。勞動教養(yǎng)案件由基層法院作為一審法院，實(shí)行兩審終審制。具體審理程序的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)兼顧公正與效率。人民法院審理勞動教養(yǎng)案件，應(yīng)當(dāng)充分聽取公安機(jī)關(guān)和當(dāng)事人及其委托的律師的意見。在作出裁判時，除當(dāng)事人的行為及其所造成的危害后果外，還應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)事人的個人、家庭情況和其所處的社會環(huán)境，以及他的社會危險性。勞動教養(yǎng)期間的確定，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行規(guī)定一次即可確定較長期間的規(guī)定?？紤]到我國刑法關(guān)于拘役刑期的規(guī)定，對勞動教養(yǎng)期間的確定，不宜過長，應(yīng)當(dāng)以不超過6個月為宜。結(jié)合定期審查制度，如果需要延長的，可以依法延長，但立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定延長的條件及最高期限。對初次確定勞動教養(yǎng)期間的限制及定期審查制度，可以避免不必要的勞動教養(yǎng)。

人民檢察院對勞動教養(yǎng)進(jìn)行監(jiān)督，目的是保證公正地適用勞動教養(yǎng)。具體監(jiān)督活動表現(xiàn)為：審查公安機(jī)關(guān)擬移送人民法院進(jìn)行裁判的案件所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，對公安機(jī)關(guān)的不當(dāng)決定提出糾正意見；對人民法院第一審未生效裁判，認(rèn)為有錯誤的，按照上訴審提出抗訴；對人民法院已生效裁判認(rèn)為存在錯誤，依照審判監(jiān)督程序提出抗訴；受理當(dāng)事人及其委托的人的申訴；監(jiān)督對勞動教養(yǎng)人員的管理，審查延長或縮短勞動教養(yǎng)期限，保外就醫(yī)、清理和提前解教是否合法等。

勞動教養(yǎng)的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是司法行政機(jī)關(guān)，具體由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。在勞動教養(yǎng)立法中，應(yīng)當(dāng)確立與設(shè)立勞動教養(yǎng)制度目的相契合的管理制度與管理方法，即確立開放式管理模式，建立與社會環(huán)境相一致的勞動教養(yǎng)環(huán)境，建立開放式勞動教養(yǎng)場所；充分保障其與外界聯(lián)絡(luò)的權(quán)利，與其親友會見的權(quán)利。對于執(zhí)行期間的所外執(zhí)行、延長或縮短勞教期限、保外就醫(yī)、提前結(jié)教等問題，應(yīng)當(dāng)明確其條件、申請主體及聽證的方式。

勞動教養(yǎng)是對勞動教養(yǎng)人員剝奪其人身自由的措施，關(guān)系到所涉公民的基本人權(quán)，因此，在勞動教養(yǎng)措施的適用中，當(dāng)事人權(quán)利保障是最為重要的問題。為此，勞動教養(yǎng)立法除了為當(dāng)事人行使辯解權(quán)及獲得律師幫助權(quán)提供充分保障以外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定充分的救濟(jì)、復(fù)查程序，以保障勞動教養(yǎng)人員的合法權(quán)益。具體包括：①上訴程序。當(dāng)事人及其法定代理人，以及經(jīng)當(dāng)事人同意的律師和近親屬不服人民法院第一審未生效的勞動教養(yǎng)判決，有權(quán)用書狀或者口頭向上一