2024年秋公共政策概論期末復(fù)習(xí)

PAGE1PAGE1?公共政策概論?期末復(fù)習(xí)重點(diǎn)復(fù)習(xí)重點(diǎn)內(nèi)容第一章導(dǎo)論1、中外學(xué)者對(duì)公共政策的界定2、利益分配的動(dòng)態(tài)性3、公共政策的本質(zhì)理解4、公共政策的根本特征、主要功能5、公共政策分析要素6、公共政策研究產(chǎn)生的歷史背景7、政策科學(xué)的誕生與開(kāi)展8、后工業(yè)社會(huì)的政策分析考核要求：理解：公共政策的根本特征、主要功能；政策科學(xué)的誕生與開(kāi)展掌握：利益分配的動(dòng)態(tài)性；公共政策分析要素；后工業(yè)社會(huì)的政策分析第二章公共政策主體1、公共政策核心主體2、準(zhǔn)公共政策主體3、公眾參與與公共政策4、公共政策主體的能力的涵義和內(nèi)容5、提升政策主體能力的必要性和途徑理解：公共政策核心主體；準(zhǔn)公共政策主體；公眾參與與公共政策；公共政策主體的能力的涵義與內(nèi)容；掌握：提升政策主體能力的必要性和途徑第三章公共政策系統(tǒng)與決策體制1、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成2、公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系3、決策權(quán)力的內(nèi)容4、公共決策體制的結(jié)構(gòu)5、公共決策體制的類(lèi)型6、公共決策體制的特征7、政府在公共決策中的地位8、執(zhí)政黨在公共決策中的地位9、其它社會(huì)組織對(duì)公共決策的影響理解：公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成、內(nèi)部關(guān)系；決策權(quán)力；公共決策體制的結(jié)構(gòu)、類(lèi)型、特征掌握：政府、執(zhí)政黨在公共決策中的地位；其它社會(huì)組織對(duì)公共決策的影響第四章公共政策過(guò)程中的決策1、確定公共決策問(wèn)題2、確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)3、擬定公共決策方案的原那么4、方案設(shè)計(jì)者的主觀(guān)條件與創(chuàng)造性思維的作用5、決策方案設(shè)計(jì)的程序6、決策方案的具體內(nèi)容7、決策方案的評(píng)估8、選擇決策方案應(yīng)遵循的原那么9、決策方案選擇的方法10、決策方案選擇中共識(shí)的形成11、決策方案的合法化12、提出調(diào)整方案13、選擇調(diào)整方案理解：確定公共決策問(wèn)題；確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)；方案設(shè)計(jì)者的主觀(guān)條件與創(chuàng)造性思維的作用；決策方案的具體內(nèi)容；決策方案的評(píng)估；決策方案的合法化；提出和選擇調(diào)整方案掌握：擬定公共決策方案的原那么；選擇決策方案應(yīng)遵循的原那么第五章公共政策過(guò)程中的執(zhí)行1、政策執(zhí)行的理論2、政策執(zhí)行研究的根本模型3、政策執(zhí)行組織及其成員4、政策對(duì)象5、政策環(huán)境6、聯(lián)合行動(dòng)的復(fù)雜性7、政策執(zhí)行過(guò)程中的資源理解：政策執(zhí)行的理論；聯(lián)合行動(dòng)的復(fù)雜性；政策執(zhí)行過(guò)程中的資源掌握：政策執(zhí)行研究的根本模型；政策執(zhí)行組織及其成員；政策對(duì)象；政策環(huán)境第六章公共政策評(píng)價(jià)1、公共政策評(píng)價(jià)的內(nèi)涵及作用2、公共政策評(píng)價(jià)的產(chǎn)生與開(kāi)展3、公共政策評(píng)價(jià)的類(lèi)型4、公共政策效果評(píng)價(jià)5、公共政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)6、公共政策評(píng)價(jià)的根本程序7、公共政策評(píng)價(jià)方法8、我國(guó)公共政策評(píng)價(jià)所面臨的障礙9、我國(guó)公共政策評(píng)價(jià)目前存在的問(wèn)題10、推進(jìn)中國(guó)公共政策評(píng)價(jià)的途徑理解：公共政策評(píng)價(jià)的產(chǎn)生與開(kāi)展；公共政策評(píng)價(jià)的類(lèi)型；公共政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、根本程序和方法掌握：公共政策評(píng)價(jià)的內(nèi)涵及作用；公共政策效果評(píng)價(jià)；我國(guó)公共政策評(píng)價(jià)所面臨的障礙；我國(guó)公共政策評(píng)價(jià)目前存在的問(wèn)題；推進(jìn)中國(guó)公共政策評(píng)價(jià)的途徑第七章公共政策的思維方法1、“公共決策思維〞和“公共決策思維方法〞2、公共決策思維方法的特點(diǎn)3、一般思維類(lèi)型4、公共決策思維類(lèi)型5、頭腦風(fēng)暴法6、德?tīng)柗品?、類(lèi)比法、隱喻法與群體生態(tài)法8、巴拉姆驢子思維法9、理想方案思維法10、簡(jiǎn)單矩陣思維法理解：“公共決策思維〞和“公共決策思維方法〞；公共決策思維方法的特點(diǎn)；一般思維類(lèi)型；公共決策思維類(lèi)型；頭腦風(fēng)暴法；德?tīng)柗品?；?lèi)比法；隱喻法與群體生態(tài)法；巴拉姆驢子思維法；理想方案思維法；簡(jiǎn)單矩陣思維法第八章公共政策與系統(tǒng)分析1、系統(tǒng)思想的形成與開(kāi)展2、系統(tǒng)的概念3、系統(tǒng)方法及其特點(diǎn)4、系統(tǒng)分析及其產(chǎn)生背景5、公共決策系統(tǒng)6、系統(tǒng)分析與公共政策7、系統(tǒng)分析學(xué)派和結(jié)構(gòu)功能分析學(xué)派8、系統(tǒng)分析的根本要求9、系統(tǒng)分析流程10、系統(tǒng)分析的主要作業(yè)11、決策支持系統(tǒng)12、系統(tǒng)分析應(yīng)注意的問(wèn)題理解：系統(tǒng)的概念；系統(tǒng)方法及其特點(diǎn)；公共決策系統(tǒng)；系統(tǒng)分析與公共政策；系統(tǒng)分析學(xué)派和結(jié)構(gòu)功能分析學(xué)派；系統(tǒng)分析的根本要求；系統(tǒng)分析的主要作業(yè)；決策支持系統(tǒng)掌握：系統(tǒng)分析應(yīng)注意的問(wèn)題第九章知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策1、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的概念與由來(lái)2、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征3、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策理念的影響4、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策體制的影響5、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策過(guò)程的影響6、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策方法和技術(shù)的影響7、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策內(nèi)容的影響8、知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策執(zhí)行的影響9、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共政策的新特點(diǎn)理解：知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策理念、體制、過(guò)程、方法和技術(shù)、內(nèi)容、執(zhí)行的影響；知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共政策的新特點(diǎn)；掌握：知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共政策理念的影響；公共政策對(duì)開(kāi)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)的影響第十章公共政策案例及其分析1、公共政策案例的特點(diǎn)和類(lèi)型2、公共政策案例分析的涵義及意義3、公共政策案例學(xué)在中國(guó)的開(kāi)展4、公共政策案例分析的目的、角度和立足點(diǎn)5、公共政策案例分析的框架6、實(shí)例分析：燃油稅，如何走出消極等待的政策困境理解：公共政策案例的特點(diǎn)和類(lèi)型；公共政策案例學(xué)在中國(guó)的開(kāi)展；公共政策案例分析的目的、角度和立足點(diǎn)；公共政策案例分析的框架；實(shí)例分析：燃油稅，如何走出消極等待的政策困境掌握：公共政策案例分析的涵義及意義第十一章公共政策的理念轉(zhuǎn)型及其挑戰(zhàn)1、社會(huì)公共事務(wù)管理中的公共政策2、公共政策的邏輯起點(diǎn)：公共問(wèn)題3、公共利益與公共政策4、公共文化與公共政策理念的轉(zhuǎn)型5、公共決策面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)6、當(dāng)代公共政策的根本走向理解：公共問(wèn)題是公共政策的邏輯起點(diǎn)；當(dāng)代公共政策的根本走向；掌握：公共利益與公共政策；公共文化與公共政策理念的轉(zhuǎn)型；公共政策所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

各章重點(diǎn)問(wèn)題提示第一章導(dǎo)論一、中外學(xué)者對(duì)公共政策的界定1、伍德羅·威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。2、戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。3、拉斯韋爾與卡普蘭認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型方案。4、托馬斯·戴伊認(rèn)為，但凡政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。5、國(guó)內(nèi)學(xué)者張金馬認(rèn)為，公共政策是政黨和政府用以標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)那么或指南。其表現(xiàn)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書(shū)面或口頭聲明和指示、行動(dòng)方案與策略等。二、對(duì)全社會(huì)的利益作權(quán)威性分配1、對(duì)戴維·伊斯頓定義的分析美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。這一界定突出了三個(gè)思想，即：制定公共政策是為了價(jià)值分配；分配的范圍是全社會(huì)；分配的影響力是權(quán)威性的。我們認(rèn)為，為免于對(duì)“價(jià)值〞一詞有寬泛的根本掌握，同時(shí)又能突出公共政策的本質(zhì)，不如把“價(jià)值〞改為“利益〞。公共政策的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中反映。政策的形成過(guò)程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。具體地說(shuō)，政府利用公共政策，去保護(hù)、滿(mǎn)足一局部人的利益需求，同時(shí)抑制、削弱甚至打擊另一局部人的利益需求。通過(guò)政策作用去調(diào)整利益關(guān)系，在原有利益格局的根底上形成新的利益結(jié)構(gòu)。正是從這個(gè)意義上講，公共政策的本質(zhì)應(yīng)該是政府對(duì)社會(huì)實(shí)行權(quán)威性的利益分配。這也是我們前面主張的，可以在戴維·伊斯頓對(duì)公共政策的定義中，把“價(jià)值分配〞改為“利益分配〞的理由。2、利益分配的動(dòng)態(tài)性與戴維·伊斯頓的定義不同的另一點(diǎn)是，我們認(rèn)為公共政策的功能絕不僅限于分配上。政府分配利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，分配的根底是政府選擇利益和綜合利益；分配的關(guān)鍵是落實(shí)利益。從社會(huì)公共利益中，由利益選擇到利益綜合，由利益分配到利益落實(shí)，這是一個(gè)完整的過(guò)程。公共政策的過(guò)程取向，是與這種利益取向完全一致的?！?〕利益選擇政府對(duì)利益的分配，不是任意的、無(wú)的放矢的。作為公共權(quán)力的占有者，政府把利益分配給誰(shuí)，首先來(lái)自于政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價(jià)值取向一致的社會(huì)群體利益，作為分配對(duì)象。不過(guò)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府也是多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。政府是由假設(shè)干成員組成的，每個(gè)成員的利益以及他們的總體利益是借政府的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。所以制定什么樣的政策，政府首先是選擇利益，選擇那些與社會(huì)整體利益一致的方面，也選擇那些與政府自身最大利益相一致的方面。這種人為、主觀(guān)的選擇特征，必然使公共政策在分配社會(huì)利益時(shí)帶有明顯的傾向性。〔2〕利益綜合政府在向社會(huì)各成員分配利益時(shí)，除了考慮到社會(huì)的整體利益與政府的自身利益之外，還要充分想到社會(huì)各成員之間的利益相關(guān)性。公共政策是要提供一種普遍遵循，或者至少相關(guān)人員應(yīng)該遵循的行為準(zhǔn)那么，標(biāo)準(zhǔn)人們?cè)谧非罄嫠霈F(xiàn)的矛盾或沖突中的行為。政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，或簡(jiǎn)稱(chēng)為“利益綜合〞。利益綜合建立于利益選擇的根底之上，它除表達(dá)在政治行為與普通準(zhǔn)那么上，還表達(dá)在原那么性與靈巧性的結(jié)合上?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，利益是多元化的。政策既要反映社會(huì)大多數(shù)人的利益需求，又要兼顧保護(hù)少數(shù)人的合法利益。政策的作用，是要調(diào)動(dòng)人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍之中，以保證社會(huì)的穩(wěn)定與開(kāi)展。〔3〕利益分配公共政策本身并不是資源，而是由于政策實(shí)施后保證了一局部人的利益得到滿(mǎn)足。這意味著政策起到了向社會(huì)有關(guān)成員分配利益的功能。對(duì)不同的政策對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共政策所分配的利益，往往對(duì)一些人是直接的，而對(duì)另一些人是間接的。公共政策的最大特點(diǎn)之一，總是保護(hù)多數(shù)人利益，尤其是多數(shù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而抑制少數(shù)人的利益。不過(guò)，人們從政策中獲得利益或失去利益不是絕對(duì)的，還會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：某一政策使得一些人既獲得利益，又失去利益?！?〕利益落實(shí)政策分配利益，滿(mǎn)足一局部利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的規(guī)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群體關(guān)心的事，更應(yīng)該是政府關(guān)心的事。政府的政策主體地位，需要它們主動(dòng)地把政策內(nèi)容貫徹到實(shí)踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有的政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。綜上所述，在對(duì)公共政策的本質(zhì)根本掌握上，應(yīng)突出的內(nèi)容有：第一，它是對(duì)全社會(huì)的利益進(jìn)行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多種利益關(guān)系的有選擇的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通過(guò)綜合各種利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事論事式的分配。第四，它是要在實(shí)踐中得到兌現(xiàn)的利益分配，而不是口頭或紙上的利益分配。三、公共政策的定義公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)那么。定義中的政策主體只限于政府，而沒(méi)有考慮到社會(huì)中的其他公共組織。除此之外,對(duì)于這一定義，我們需要強(qiáng)調(diào)五點(diǎn)：1、公共政策是政府的政策，是政府制定的行為準(zhǔn)那么，這些準(zhǔn)那么首先表達(dá)了政府的政治行為，是政府活動(dòng)的產(chǎn)物。2、公共政策的本質(zhì)是要解決利益分配問(wèn)題，既包括物質(zhì)利益的分配，也包括精神利益的分配。3、公共政策對(duì)利益的分配，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。這種過(guò)程取向大致經(jīng)歷四個(gè)環(huán)節(jié)：利益選擇、利益綜合、利益分配與利益落實(shí)。4、公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配，服從于政府的整體目標(biāo)需要，或者更直接地說(shuō)，服從于政府對(duì)利益的追求。5、公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配過(guò)程，是有時(shí)間與空間限制的。四、公共政策的根本特征1、整體性。公共政策要解決的問(wèn)題是復(fù)雜的。盡管某一政策是針對(duì)特定問(wèn)題提出的，但這些問(wèn)題總是與其它問(wèn)題網(wǎng)結(jié)為一整體，相互關(guān)聯(lián)、相互影響。政府不可能通過(guò)某一項(xiàng)或幾項(xiàng)政策對(duì)全社會(huì)實(shí)行有效管理。人們常說(shuō)，政策要配套，是指由眾多數(shù)量、類(lèi)型不一的政策，組成政策體系，強(qiáng)化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過(guò)程中。作為政策體系的整體功能，以及政策過(guò)程諸環(huán)節(jié)的整體作用，除取決于自身的聯(lián)系之外，還與政策環(huán)境密切相關(guān)。2、超前性。盡管公共政策是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出的，但它們是對(duì)未來(lái)開(kāi)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見(jiàn)性。任何政策都有明確的政策目標(biāo)，即解決政策問(wèn)題所要到達(dá)的目的、結(jié)果和狀態(tài)。先進(jìn)的政策目標(biāo)，決定了政策應(yīng)是超前的。除目標(biāo)外，相關(guān)的政策內(nèi)容，同樣具有超前性。政策的超前性，不是脫離實(shí)際的空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測(cè)與對(duì)客觀(guān)事物開(kāi)展規(guī)律充分認(rèn)識(shí)根底上的必然結(jié)果。3、層次性。政策作為政府行為的產(chǎn)出項(xiàng)，根據(jù)不同層次的政策主體，具有不同規(guī)格。盡管不同的政策間是相互聯(lián)系的，但這種關(guān)系并非“平起平坐〞的關(guān)系，而有主次之分。從政策體系的縱向分析，高層次政策對(duì)低層次政策起支配作用。4、多樣性。公共政策的多樣性，顯然源于政策的“公共〞特征。政府職能的開(kāi)展趨勢(shì)是日益豐富、復(fù)雜和擴(kuò)大，那些在過(guò)去不太需要政府管理的問(wèn)題，均被列入現(xiàn)代政府的管理范圍內(nèi)，由此而引發(fā)的政策問(wèn)題，自然變得多樣復(fù)雜。5、合法性。政府行為，是一種特殊的“法人行為〞。表達(dá)政府行為的政策，本身就具有一定法律性質(zhì)。它的標(biāo)準(zhǔn)作用既要依靠社會(huì)輿論來(lái)維持，更要通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)監(jiān)督執(zhí)行。五、公共政策的主要功能所謂公共政策的功能，就是公共政策在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所發(fā)揮的作用。它通過(guò)政策的地位、結(jié)構(gòu)、影響力與結(jié)果表現(xiàn)出來(lái)。公共政策的根本功能有三個(gè)，即導(dǎo)向功能、調(diào)控功能與分配功能。1、導(dǎo)向功能。公共政策是針對(duì)社會(huì)利益關(guān)系中的矛盾所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題而提出的。為解決某個(gè)政策問(wèn)題，政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過(guò)政策對(duì)人們的行為和事物的開(kāi)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀(guān)念的導(dǎo)向。從作用結(jié)果來(lái)看，公共政策的導(dǎo)向功能包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能。公共政策所具有的導(dǎo)向功能是客觀(guān)的，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的。人們要充分發(fā)揮政策的正導(dǎo)向功能，又要清醒地認(rèn)識(shí)到政策的負(fù)導(dǎo)向功能，要主動(dòng)地調(diào)整社會(huì)的利益關(guān)系，克服它們的消極影響，特別要盡量防止那些因錯(cuò)誤政策所產(chǎn)生的負(fù)導(dǎo)向作用。2、調(diào)控功能。公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過(guò)程中所起的作用。它既有調(diào)節(jié)作用，也有控制作用。政策的調(diào)控作用，主要表達(dá)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能，也有直接的和間接的兩種形式。常常還表現(xiàn)出特有的傾斜性。政策的調(diào)控功能，也有積極與消極之分。3、分配功能。公共政策應(yīng)具有利益的分配功能。為減少社會(huì)成員之間的利益摩擦，需要站在公正的立場(chǎng)上，用政策來(lái)調(diào)整現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。每一項(xiàng)具體政策，都有一個(gè)“誰(shuí)受益〞的問(wèn)題。通常情況下，以下三種利益群體和個(gè)體，容易從公共政策中獲得利益：〔1〕與政府主觀(guān)偏好一致或根本一致者；〔2〕最能代表社會(huì)生產(chǎn)力開(kāi)展方向者；〔3〕普遍獲益的社會(huì)多數(shù)者。一般地說(shuō)，政策受益的人越多，發(fā)生政策偏離的可能性就越小。六、公共政策分析要素公共政策分析的根本要素有：政策問(wèn)題、政策目標(biāo)、政策方案、政策模型、政策資源、政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政策效果、政策環(huán)境和政策信息。七、政策科學(xué)的誕生與開(kāi)展1、政策研究的理論與實(shí)踐的新進(jìn)展與19世紀(jì)相比，20世紀(jì)政策研究有兩個(gè)明顯特征：與政策研究相關(guān)的學(xué)科，如政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其它社會(huì)科學(xué)的專(zhuān)業(yè)化；推動(dòng)公共政策研究的是擅長(zhǎng)教學(xué)和科學(xué)研究的著名學(xué)者與教授。他們?cè)絹?lái)越多地被政府召去，參與政府的決策與管理。2、拉斯韋爾奠定了政策科學(xué)的根底“政策科學(xué)〞的概念，主要是由美國(guó)政治科學(xué)家H.D.拉斯韋爾提出的。1951年拉斯韋爾與D.勒納合編了?政策科學(xué)?一書(shū)，首次對(duì)政策科學(xué)的根本范疇與方法等內(nèi)容做出了規(guī)定，奠定了政策科學(xué)的根底。這樣，政策研究開(kāi)始在科學(xué)的根底之上，并逐步形成一門(mén)獨(dú)立學(xué)科。拉斯韋爾對(duì)政策科學(xué)概述了六大特征：〔1〕政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問(wèn)；〔2〕政策科學(xué)的哲學(xué)根底建立在理性實(shí)證主義之上；〔3〕政策科學(xué)是一門(mén)對(duì)于時(shí)間和空間都非常敏感的科學(xué)；〔4〕政策科學(xué)具有跨學(xué)科的特點(diǎn)；〔5〕政策科學(xué)是一門(mén)必須和政府官員共同研究的學(xué)問(wèn)；〔6〕政策科學(xué)必須具有“開(kāi)展概念〞。然而，對(duì)公共政策分析給予強(qiáng)有力推動(dòng)的，并不主要是來(lái)自社會(huì)科學(xué)家的活動(dòng)，而在相當(dāng)程度上與工程師、運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析與應(yīng)用數(shù)學(xué)家等人的實(shí)踐活動(dòng)密切相關(guān)。其工作的重心是放在“分析〞上。50年代初前后，這種政策分析的目的與指導(dǎo)思想有了一定的轉(zhuǎn)變。表達(dá)這種轉(zhuǎn)變的是美國(guó)蘭德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作，創(chuàng)造出不少研究新方法。許多政府中的機(jī)構(gòu)廣泛運(yùn)用系統(tǒng)分析技術(shù)，研究各類(lèi)公共政策問(wèn)題，取得重大進(jìn)展。3、德羅爾的工作及其杰出奉獻(xiàn)公共政策分析的開(kāi)展，自然要與政策科學(xué)的大開(kāi)展有關(guān)。60年代后期，美國(guó)公眾對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、貧困、犯罪等社會(huì)問(wèn)題所給予的特別關(guān)注，進(jìn)一步推動(dòng)了政策科學(xué)的開(kāi)展。政策科學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科研究，在相當(dāng)大的程度上與葉?？āさ铝_爾的工作分不開(kāi)。從1968年至1971年，他發(fā)表的?公共政策制定的再審查?、?政策科學(xué)探索?、?政策科學(xué)設(shè)想?被稱(chēng)為政策科學(xué)三部曲。德羅爾批評(píng)了拉斯韋爾的過(guò)分推崇行為科學(xué)方法論的作用，分析了管理科學(xué)與行為科學(xué)方法的局限性，提倡系統(tǒng)群研究方法，確立了包含十二項(xiàng)內(nèi)容的總體政策論。同時(shí)德羅爾與政策分析家E.S.奎德合作創(chuàng)辦了?政策科學(xué)?刊物，倡導(dǎo)舉辦了政策科學(xué)國(guó)際培訓(xùn)班，為政策科學(xué)的傳播與開(kāi)展做出了杰出奉獻(xiàn)。以德羅爾為首的一派政策科學(xué)家，他們所得出來(lái)的理論觀(guān)點(diǎn)，已在這一學(xué)科中處于領(lǐng)先地位，成為政策科學(xué)的根本范式。其理論的根本內(nèi)容如下：政策科學(xué)的目的在于認(rèn)識(shí)和端正社會(huì)開(kāi)展方向；關(guān)于政策制定系統(tǒng)，特別是國(guó)家政策制定系統(tǒng)的改善，以及運(yùn)用有效的方法、知識(shí)來(lái)處理政策過(guò)程等內(nèi)容，是政策科學(xué)的主要任務(wù)；政策科學(xué)所關(guān)注的政策制定系統(tǒng)，是宏觀(guān)的公共制定系統(tǒng)；政策科學(xué)打破了許多學(xué)科之間的傳統(tǒng)界限，吸收了多學(xué)科的有益知識(shí)；政策科學(xué)的建立，首先是以抽象的政策制定理論框架為根底的，所以它在純理論與應(yīng)用研究之間架起了橋梁；政策科學(xué)不僅運(yùn)用一般科學(xué)研究方法發(fā)現(xiàn)知識(shí)，而且第一次把個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)常識(shí)也納入學(xué)科知識(shí)系統(tǒng)中；政策科學(xué)試圖將探討價(jià)值、價(jià)值協(xié)調(diào)、價(jià)值代價(jià)和信奉價(jià)值的行為確定為根本內(nèi)容，幫助決策者對(duì)價(jià)值觀(guān)進(jìn)行選擇；政策科學(xué)的一個(gè)研究主題與重要方法，是鼓勵(lì)、激發(fā)有組織的創(chuàng)造性，包括價(jià)值觀(guān)的創(chuàng)造；政策科學(xué)中的根本模式、概念及其方法論，其賴(lài)以開(kāi)展的源泉是社會(huì)改革和改革環(huán)境中政策過(guò)程的變化；政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)未來(lái)，但又認(rèn)為今天是過(guò)去與未來(lái)的紐帶，對(duì)時(shí)間很敏感，堅(jiān)持歷史研究方法；政策科學(xué)既對(duì)科學(xué)中的理性知識(shí)在政策過(guò)程中的意義進(jìn)行研究，又成認(rèn)超理性過(guò)程的重要作用；政策科學(xué)以實(shí)證哲學(xué)為根底，其研究主題是自身的標(biāo)準(zhǔn)、假說(shuō)、潛在理論、學(xué)術(shù)根底及其應(yīng)用；政策科學(xué)認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新是必需的、嚴(yán)格的，應(yīng)符合科學(xué)的根本標(biāo)準(zhǔn)。從70年代至80年代，伴隨著許多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)的建立與開(kāi)展，美國(guó)許多社會(huì)科學(xué)研究分支，紛紛成立專(zhuān)門(mén)研究政策的組織，各種相關(guān)的雜志、論文、書(shū)籍等迅速增加。美國(guó)許多主要大學(xué)相繼建立了研究公共政策的研究生學(xué)位點(diǎn)，開(kāi)設(shè)出一大批課程。4、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代政策科學(xué)的最新進(jìn)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)是一種有別于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展主要取決于智力資源的占有和配置。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷開(kāi)展和日益進(jìn)步，在它們?yōu)檎呖茖W(xué)的研究提供了新的技術(shù)手段的同時(shí)，更對(duì)政策科學(xué)研究提出了諸多挑戰(zhàn)。其中，電子、通訊、網(wǎng)絡(luò)等高新技術(shù)的開(kāi)展對(duì)政策科學(xué)的研究產(chǎn)生了前所未有的沖擊和影響。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起在很大程度上影響了政策科學(xué)研究的開(kāi)展以及各國(guó)政府公共政策的制定與執(zhí)行；而各國(guó)政府公共政策理念的變革、公共政策內(nèi)容的創(chuàng)新和公共政策行為的調(diào)整，又在很大程度上影響了知識(shí)經(jīng)濟(jì)在本國(guó)的開(kāi)展。公開(kāi)政策信息、公眾參與公共政策制定等成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，有力地推動(dòng)著政策的科學(xué)化、民主化進(jìn)程。第二章公共政策主體及其能力一、公共政策主體體系公共政策主體是指參與、影響公共政策全過(guò)程，對(duì)公共政策有直接或者間接的決定作用的組織或個(gè)人。它應(yīng)該包括政府主體、準(zhǔn)公共政策主體〔即非政府公共組織，我們把非政府組織和非營(yíng)利組織等統(tǒng)稱(chēng)為非政府公共組織〕和社會(huì)公眾。因在管理中的地位不同，這些政策主體對(duì)政策結(jié)果的影響也各異。他們之間既非平起平坐的關(guān)系，也非附屬關(guān)系。實(shí)際上，公共政策運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程就是多種力量相互博弈的過(guò)程，無(wú)論從縱向維度還是從橫向維度上看，每個(gè)主體以及主體內(nèi)部的各個(gè)層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個(gè)過(guò)程。1、核心主體從理論上講，但凡為解決社會(huì)公共問(wèn)題的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主體中，最根本、最核心的是黨和政府。社會(huì)成員共享的資源與條件——公共利益是公共政策的核心問(wèn)題。政府主體是公共政策主體中最核心、并發(fā)揮獨(dú)特作用的局部。一個(gè)國(guó)家的興衰在某種程度上取決于其政府所選擇的公共政策。核心主體分為政府主體〔立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)〕和執(zhí)政黨。〔1〕立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)構(gòu)是制定政策的一個(gè)重要的組成因素，它的主要任務(wù)是履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)以及立法。不過(guò)，由于世界各國(guó)政治制度不同，不同國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)在公共政策過(guò)程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不管各國(guó)的政治體制如何，立法機(jī)關(guān)的職能或職權(quán)主要包括立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而在根本上控制了公共政策過(guò)程?！?〕行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)〔中央政府和地方政府〕是貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策、管理國(guó)家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，它重點(diǎn)掌握國(guó)家行政權(quán)力，運(yùn)用公共政策對(duì)國(guó)家公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確立的國(guó)家意志的執(zhí)行者。它可以分為中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)，即中央政府和地方政府。在管理社會(huì)的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和作用的發(fā)揮都直接與公共政策緊密相連，甚至貫穿、影響其全過(guò)程。日常的公共管理實(shí)踐中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進(jìn)行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因此更能體會(huì)到公共政策中的要義以及所存在的失誤和問(wèn)題，從而為修訂、完善公共政策做準(zhǔn)備。中央政府那么更多的是針對(duì)宏觀(guān)的、涉及全球、全國(guó)的公共問(wèn)題進(jìn)行公共決策?！?〕司法機(jī)關(guān)從公共管理的實(shí)踐看，司法機(jī)關(guān)作為政府的重要組成局部，也是公共政策主體系統(tǒng)的重要組成局部之一。雖然傳統(tǒng)上司法機(jī)關(guān)被認(rèn)為只是一個(gè)檢查、判案的機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上它在公共政策過(guò)程中發(fā)揮著重大作用?！?〕〔執(zhí)〕政黨政黨作為階級(jí)利益的代表者和階級(jí)力量的領(lǐng)導(dǎo)者，在當(dāng)代政治生活中發(fā)揮著日益巨大的作用。在政黨政治中，它更是扮演著重要的角色，諸如法律、大政方針政策等公共政策都直接與政黨相關(guān)。一個(gè)國(guó)家的政黨尤其是執(zhí)政黨在公共政策主體體系中居于主導(dǎo)地位。由于西方國(guó)家一般采用兩黨制或多黨制，我國(guó)采用中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，所以政黨在公共政策中的地位和作用在不同的政黨體制中是大不相同的。20世紀(jì)70年代以來(lái)，無(wú)論從縱向維度還從橫向緯度上看，公共問(wèn)題普遍受到社會(huì)公眾的關(guān)注。公眾所面臨的大局部公共問(wèn)題不再是政府靠自己的能力所能解決的，如根底性、效勞性、保障性公共問(wèn)題。而且，隨著科技的進(jìn)步、文化教育的普及和開(kāi)展，以及公民參與意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，公共問(wèn)題的解決也不再囿于政府能力的范圍，而是擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)。從西方國(guó)家的改革實(shí)踐看，解決公共問(wèn)題的主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，這一趨勢(shì)有力地推動(dòng)了公共管理的社會(huì)化進(jìn)程。2、準(zhǔn)公共政策主體。政府是公共管理活動(dòng)的核心主體，但他們不是惟一主體。我們把政府主體以外的公共政策主體統(tǒng)稱(chēng)為準(zhǔn)公共政策主體，即社會(huì)中那些為追求公共利益與效勞的非政府公共組織，也可稱(chēng)之為第三部門(mén)，如非政府組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)組織和社會(huì)主體。準(zhǔn)政策主體在整個(gè)公共政策體系中僅處于附屬性和輔助性的地位。準(zhǔn)政策主體的存在和開(kāi)展是公共管理社會(huì)化的必然結(jié)果。一方面，從公共問(wèn)題的橫向維度或縱向維度上看，都要求多樣化和多層次的公共政策主體來(lái)解決。另一方面，這些準(zhǔn)政策主體又具備解決局部公共問(wèn)題的能力。因此，準(zhǔn)政策主體在整個(gè)公共政策體系中占有相當(dāng)重要的位置。到目前為止，人們對(duì)非營(yíng)利組織的界定也不統(tǒng)一。從傳統(tǒng)來(lái)看，非營(yíng)利組織的主要功能在于收容、救濟(jì)、醫(yī)療、辦學(xué)、文化和社會(huì)效勞方面。具體來(lái)講，非營(yíng)利組織在公共效勞中的主要功能在于：影響政府的公共政策、監(jiān)督市場(chǎng)和政府、直接提供公共效勞、維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值、促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會(huì)參與。其中，非營(yíng)利組織在直接參與社會(huì)事務(wù)的管理過(guò)程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問(wèn)題。同時(shí)，非營(yíng)利組織通過(guò)廣泛運(yùn)用影響力，如提供信息、陳述請(qǐng)?jiān)?、參與訴訟、直接代表，影響群眾傳媒和公共政策過(guò)程。另外，非營(yíng)利組織通過(guò)持續(xù)的分析研究，為政府政策制定和執(zhí)行提供意見(jiàn)或建議，從而實(shí)際參與公共政策過(guò)程。3、公眾參與與公共政策公眾〔公民或選民〕是公共政策主體的一個(gè)重要的組成局部，雖然沒(méi)有明確的組織，力量也比較分散，但卻是一種最廣泛的非官方政策主體。公眾通過(guò)各種政治參與途徑，影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。此外，公眾也是政策發(fā)生作用的對(duì)象，即政策客體。公眾參與到公共政策過(guò)程中〔包括參與聽(tīng)證會(huì)〕不是處于附屬性的地位，而應(yīng)該發(fā)揮更為重要的作用。當(dāng)代公共政策的根本價(jià)值取向是著眼于解決公共問(wèn)題。公共問(wèn)題將以多種途徑進(jìn)入公共政策議程，并最終得到解決。在民主化社會(huì)中，公民的政治參與常常成為民主國(guó)家憲法的根本原那么。公民參與政策過(guò)程是為了直接表達(dá)自己的利益與要求。公民對(duì)公共政策的影響途徑有很多，不同的國(guó)體、政體和國(guó)情，公民作用于公共政策過(guò)程的方式、程度和效果也不同。當(dāng)代公共政策主體具有多元化、多層次的特點(diǎn)，但由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和意識(shí)形態(tài)的不同，中西方公共政策主體的內(nèi)容、地位和作用呈現(xiàn)出較大差異。在我國(guó)，各政策主體實(shí)際上都要在黨和國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下參與公共政策過(guò)程。但是，公共政策主體多元化、多層次的趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)必將使公共政策朝著民主化、科學(xué)化的方向邁進(jìn)。二、公共政策主體的能力1、政策主體能力的涵義與內(nèi)容政策主體能力是指政策主體能否成功地適應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)及其程度，即在環(huán)境的挑戰(zhàn)下，政策主體能否應(yīng)付或適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，以及取得成功的程度。政策主體的能力在很大程度上決定了政策的質(zhì)量，進(jìn)而影響到執(zhí)行、評(píng)估實(shí)施結(jié)果等一系列環(huán)節(jié)。政策主體能力是各政策主體的能力與整個(gè)公共政策體系內(nèi)部的互動(dòng)及整合能力的綜合體。從整體上來(lái)說(shuō)，公共政策主體的能力主要包括：〔1〕規(guī)制社會(huì)成員行為的能力作為特殊的行為準(zhǔn)那么，公共政策在標(biāo)準(zhǔn)人們行為時(shí)，指出什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的。通常，這些準(zhǔn)那么、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自于統(tǒng)治階級(jí)的利益需求與價(jià)值偏好。公共政策主體規(guī)制社會(huì)成員行為的能力還常常在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用。政策主體對(duì)社會(huì)成員行為的規(guī)制直接關(guān)系到社會(huì)正常的生活秩序、社會(huì)成員甚至是全人類(lèi)的公共利益，表達(dá)出政策主體的權(quán)威性和號(hào)召力。因此，規(guī)制社會(huì)成員行為的能力是公共政策主體能力的一個(gè)重要方面?！?〕引導(dǎo)公眾觀(guān)念、行為的能力公共政策主體將哪些問(wèn)題列入公共政策議程，直接決定了對(duì)公眾觀(guān)念和行為將產(chǎn)生什么樣的引導(dǎo)。所以，公共政策主體首先要具有充分搜集公共問(wèn)題信息、最大程度地一般了解把握公眾意愿的能力，從而針對(duì)某些公共問(wèn)題制定政策，以便更好地、更富成效地引導(dǎo)公眾的觀(guān)念和行為。公共政策主體引導(dǎo)公眾觀(guān)念行為能力的強(qiáng)弱，在很大程度上取決于政策主體自身觀(guān)念的影響程度以及行為的標(biāo)準(zhǔn)、模范程度。公共政策的導(dǎo)向，不但是行為的導(dǎo)向，更是思想觀(guān)念的導(dǎo)向。公共政策主體引導(dǎo)公眾觀(guān)念、行為的能力越強(qiáng)，越有利于公眾加深對(duì)公共問(wèn)題和公共問(wèn)題的根本掌握、增強(qiáng)對(duì)公共決策的參與以及對(duì)最終產(chǎn)品——公共政策的擁護(hù)和支持?！?〕調(diào)控各種利益關(guān)系的能力公共決策是公共政策主體為了實(shí)現(xiàn)有效管理選擇一種主觀(guān)最滿(mǎn)意的方案的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)實(shí)現(xiàn)有效管理的過(guò)程也是對(duì)社會(huì)中的各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過(guò)程。公共政策主體可以通過(guò)直接的也可以通過(guò)間接的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各種利益關(guān)系的調(diào)控。其調(diào)控能力的強(qiáng)弱，表現(xiàn)在確定要調(diào)整哪些利益關(guān)系以及所優(yōu)選的政策方案，是否能最大程度地解決公共問(wèn)題、滿(mǎn)足公眾需求、平衡各種利益矛盾?！?〕公平分配社會(huì)資源的能力公平分配社會(huì)資源是公共政策主體能力的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。公共政策的本質(zhì)決定了公共政策必須立足于解決對(duì)社會(huì)資源公平分配的問(wèn)題。究竟把利益分配給誰(shuí)、怎么分配、最正確分配是什么，就成為公平分配社會(huì)資源中的核心問(wèn)題，如果解決得好，就說(shuō)明公共政策主體公平分配社會(huì)資源的能力強(qiáng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共政策主體的規(guī)制社會(huì)成員行為的能力、引導(dǎo)公眾觀(guān)念行為的能力、調(diào)控各種利益關(guān)系的能力與公平分配社會(huì)資源的能力都與公共政策主體自身的價(jià)值觀(guān)和知識(shí)存量密切相關(guān)，三者之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互影響、不可分割的有機(jī)結(jié)合體?！?〕公共政策體系內(nèi)部的互動(dòng)及整合能力除了政府這個(gè)核心公共政策主體外，執(zhí)政黨與利益團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、第三部門(mén)等準(zhǔn)公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構(gòu)成一個(gè)公共政策系統(tǒng)。在整個(gè)公共政策體系中，各子系統(tǒng)、各組成局部之間的互動(dòng)及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成局部。在某種意義上講，它們的互動(dòng)及整合能力將決定整個(gè)公共政策體系的能力。作為一個(gè)系統(tǒng)，在各主體相對(duì)獨(dú)立、具備較高能力的情況下，公共政策體系有一種天然的整合能力和機(jī)制。2、提升政策主體能力的必要性〔1〕從實(shí)踐來(lái)看，公共政策主體能力缺乏①不能積極有效地引導(dǎo)公眾的觀(guān)念和行為從實(shí)踐來(lái)看，公共政策主體搜集公共問(wèn)題信息、一般了解把握公眾意愿的能力不佳，從而也就不能積極有效地引導(dǎo)公眾的觀(guān)念和行為。②調(diào)控各種利益關(guān)系的能力不佳首先，從公共政策的過(guò)程來(lái)看，由于政策主體的價(jià)值偏好和知識(shí)存量的影響，有的政策可能一開(kāi)始就是錯(cuò)誤的：不符合公共利益，或者說(shuō)不能協(xié)調(diào)甚至可能加劇社會(huì)利益矛盾。其次，由于公共問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，不斷變化，針對(duì)公共問(wèn)題而進(jìn)行的公共政策往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，這對(duì)公共政策主體的能力構(gòu)成一種挑戰(zhàn)。③缺乏公平分配社會(huì)資源的能力首先，政策主體所秉持的某些價(jià)值觀(guān)不符合公共利益；其次，政策主體的自身素質(zhì)以及所擁有的信息資源可能是不充分的，因此導(dǎo)致公平分配社會(huì)資源的能力的缺乏。〔2〕公共政策主體能力現(xiàn)狀不能滿(mǎn)足日益增加和多樣化的公眾需求受教育水平的提高、信息科學(xué)技術(shù)的迅猛開(kāi)展、普及等因素的影響，公眾需求越來(lái)越呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化趨勢(shì)，這與上述的公共政策主體能力缺乏的現(xiàn)狀產(chǎn)生了鋒利的矛盾，同時(shí)也對(duì)公共政策主體提升自身能力提出了挑戰(zhàn)?！?〕“入世〞新環(huán)境和經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)公共政策主體能力“入世〞使我國(guó)經(jīng)濟(jì)與整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)融為一體，入世后，我國(guó)公共政策主體能否應(yīng)對(duì)新環(huán)境的挑戰(zhàn)直接決定了公共政策質(zhì)量的優(yōu)劣，進(jìn)而影響到公共管理的進(jìn)程。這就要求公共政策主體具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和理念，對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制有充分的認(rèn)識(shí)和把握，以迎接入世新環(huán)境的挑戰(zhàn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程充滿(mǎn)矛盾和問(wèn)題，客觀(guān)上要求公共政策主體能力的提升。開(kāi)展中國(guó)家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質(zhì)，以社會(huì)公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，在更廣的視野和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益上制定政策，并與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力?！?〕知識(shí)經(jīng)濟(jì)要求公共政策主體能力的提升人類(lèi)社會(huì)已步入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無(wú)論是在引導(dǎo)公眾觀(guān)念行為、調(diào)控社會(huì)利益關(guān)系方面，還是在公平分配社會(huì)資源方面，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展都對(duì)公共政策主體的能力提出了更高的要求。3、提升政策主體能力的途徑提升政策主體的能力主要從兩方面著手：第一，公共政策主體本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)吸納公眾參與公共政策的能力。政策主體應(yīng)該注重一般了解公眾的心理預(yù)期，關(guān)注他們的需求和行為方式，與公眾建立良好的伙伴關(guān)系而不是像在傳統(tǒng)體制中的對(duì)立關(guān)系。第二，借助外部因素如先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)〔通訊和網(wǎng)絡(luò)等〕、舉行聽(tīng)證會(huì)等來(lái)鼓勵(lì)和吸納公民參與，推動(dòng)公共管理的社會(huì)化?！?〕公共政策主體轉(zhuǎn)變政策理念：政策理念是指政策主體進(jìn)行公共政策時(shí)所秉持的價(jià)值觀(guān)。在新時(shí)期、新形勢(shì)下，公共政策主體必須轉(zhuǎn)變公共政策理念。具體來(lái)講，政策理念應(yīng)該包括：①視政策對(duì)象——公眾為伙伴而不是對(duì)立者；②公共政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是解決公共問(wèn)題、保證公共利益的最大化；③支持、鼓勵(lì)準(zhǔn)政策主體的開(kāi)展；④要具有前瞻性，注重“預(yù)防〞而非“治療〞，重點(diǎn)掌握政策主動(dòng)權(quán)?！?〕改善和優(yōu)化政策的外部環(huán)境：①提倡公共道德，強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任，使社會(huì)逐漸形成良好的公共文化氣氛；②加強(qiáng)公共政策程序化、公開(kāi)化的法制建設(shè)；③最大限度地吸納公民參與，推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。第三章公共政策系統(tǒng)與決策體制一、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策系統(tǒng)主要由信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)及監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)成。這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促進(jìn)公共政策大系統(tǒng)的運(yùn)行得以順利展開(kāi)。1、信息系統(tǒng)信息是管理活動(dòng)中各種消息情報(bào)、數(shù)據(jù)指令、密碼、符號(hào)、文字、語(yǔ)言等訊號(hào)的總稱(chēng)。整個(gè)公共政策過(guò)程也始終離不開(kāi)信息；任何一個(gè)公共政策，都離不開(kāi)信息的輸入和輸出。是否及時(shí)得到準(zhǔn)確而有用的信息，并對(duì)其進(jìn)行及時(shí)處理，是進(jìn)行有效公共決策活動(dòng)的必要前提。〔1〕信息系統(tǒng)的職責(zé)信息系統(tǒng)的職責(zé)主要有：①有方案、有規(guī)律、經(jīng)常性地收集、整理、分析和貯存社會(huì)開(kāi)展各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的歷史和現(xiàn)實(shí)的情況與數(shù)據(jù)，以保證公共政策能夠及時(shí)獲得適用、準(zhǔn)確和充足的情報(bào)信息資料；②有意識(shí)地收集、整理政策實(shí)施過(guò)程及結(jié)果等方面的情況、數(shù)據(jù)，并及時(shí)向決策者反響；③研究分析政策執(zhí)行結(jié)果中存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)政策的偏差或失誤，并及時(shí)向決策者反響?！?〕信息系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大局部構(gòu)成。信息流程體系包括信息收集、信息傳遞、信息加工、信息貯存等根本環(huán)節(jié)。通過(guò)如上信息的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，建立起一個(gè)科學(xué)的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，就能為公共政策奠定一個(gè)良好的根底。信息組織體系從我國(guó)的情況看，主要有四種類(lèi)型，即①專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)；②政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的信息反響系統(tǒng)；③政策智囊機(jī)構(gòu)設(shè)置的信息系統(tǒng)；④政策中樞機(jī)構(gòu)設(shè)立的信息系統(tǒng)。2、智囊系統(tǒng)〔1〕智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用在于填補(bǔ)當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)與其能力之間的差距，為領(lǐng)導(dǎo)效勞。具體來(lái)說(shuō)，這種作用大致包括：①參與公共決策，提高決策的科學(xué)性；②為政策主體提供咨詢(xún)效勞，開(kāi)闊政策主體的視野和思路；③對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行“會(huì)診〞，找出問(wèn)題的癥結(jié)。有效發(fā)揮智囊系統(tǒng)的作用有賴(lài)于智囊組織整體結(jié)構(gòu)的合理性和智囊人員的素質(zhì)。智囊組織的整體結(jié)構(gòu)包括專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。〔2〕智囊系統(tǒng)的構(gòu)成根據(jù)與政策主體的不同關(guān)系，智囊系統(tǒng)主要?jiǎng)澐譃檎驼h組織體系之內(nèi)的官方智囊機(jī)構(gòu)和非官方的政策研究機(jī)構(gòu)兩個(gè)局部。前者在體制上隸屬于政策主體，在研究工作中向政策主體負(fù)責(zé)；后者主要有三類(lèi)：①由政府資助和管理的專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)；②各種獨(dú)立的、民間的研究機(jī)構(gòu)；③大學(xué)。它們?cè)隗w制上不隸屬于政府。3、決斷系統(tǒng)公共政策中的決斷系統(tǒng)是由擁有公共決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是公共政策活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策的全過(guò)程。公共政策的決斷系統(tǒng)是整個(gè)公共政策體制的核心和中樞系統(tǒng)。在公共政策過(guò)程中，決斷系統(tǒng)不僅擁有決定權(quán)，而且還統(tǒng)帥其它子系統(tǒng)的活動(dòng)，為信息系統(tǒng)指明收集信息的方向，為智囊系統(tǒng)確立擬定備選方案的目標(biāo)，指導(dǎo)政策方案的實(shí)施活動(dòng)；但信息、智囊等其它系統(tǒng)或機(jī)構(gòu)卻不能取代決斷系統(tǒng)的地位?！?〕決斷系統(tǒng)的特征：①權(quán)威性；②主導(dǎo)性；③組織性?！?〕決斷系統(tǒng)在公共政策及其運(yùn)行中的作用：①界定政策問(wèn)題；②確定政策目標(biāo)；③設(shè)計(jì)政策方案；④選擇政策方案。決斷系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)智囊系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案?！?〕決斷系統(tǒng)的活動(dòng)規(guī)律決斷系統(tǒng)的活動(dòng)應(yīng)遵循反映政策客觀(guān)規(guī)律的一些原那么：①果斷原那么；②創(chuàng)新原那么；③系統(tǒng)原那么；④擇優(yōu)原那么。4、監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)控是公共政策中不可或缺的一個(gè)組成局部。對(duì)政策過(guò)程的監(jiān)控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的貫徹實(shí)施與評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的有力保障?！?〕監(jiān)控系統(tǒng)的組成監(jiān)控系統(tǒng)是指政策系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)，對(duì)政策行為、政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行，進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。實(shí)行不同政治制度的國(guó)家，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的組織形式有所不同?！?〕監(jiān)控系統(tǒng)的作用：①防止政策主體濫用決策權(quán)；②促使政策內(nèi)容切合實(shí)際；③監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。二、公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系公共政策系統(tǒng)中各個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，是相互獨(dú)立、相互制約的辯證關(guān)系，構(gòu)成相對(duì)封閉的公共政策“回路〞，處于自我完善和自我調(diào)節(jié)的有機(jī)過(guò)程之中。公共政策各個(gè)組織系統(tǒng)在公共政策過(guò)程中各司其職。它們之間是互相獨(dú)立而不是互相代替的關(guān)系。公共政策系統(tǒng)要善于發(fā)揮科學(xué)決策體制的功能，首先必須尊重各個(gè)系統(tǒng)的獨(dú)立地位和首創(chuàng)精神，不能搞行政干預(yù)或越級(jí)指揮，而各個(gè)系統(tǒng)也應(yīng)履行自己的專(zhuān)業(yè)職能，而不能越級(jí)請(qǐng)示，或玩忽職守?？茖W(xué)政策系統(tǒng)中各個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)系，既是互相獨(dú)立、各司其職的關(guān)系，又是互相協(xié)調(diào)和互相配合的關(guān)系。決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢(xún)系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，各自獨(dú)立、各司其職、履行專(zhuān)業(yè)職能。但分工不等于分家，獨(dú)立不等于“各自為政〞，而是互相配合、協(xié)調(diào)合作，共同解決公共管理中的各類(lèi)政策問(wèn)題。各個(gè)系統(tǒng)之間互相配合的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與信息系統(tǒng)、咨詢(xún)系統(tǒng)之間的有機(jī)配合，以利于制定政策；另一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)的有機(jī)配合，以利于把政策方案變成改造世界的現(xiàn)實(shí)力量。公共決策回路，指以決斷系統(tǒng)為中心的，由其它系統(tǒng)相互配合和制約、互相作用構(gòu)成的功能傳輸〔輸入—轉(zhuǎn)換—輸出〕的回歸過(guò)程。在科學(xué)決策體制的有機(jī)回路中，由于各個(gè)系統(tǒng)在履行各自獨(dú)立職能的過(guò)程中，既互相制約，又互相作用，具備著自我調(diào)節(jié)的功能；因此，公共管理機(jī)關(guān)只有健全科學(xué)的決策體制，并形成有機(jī)的回路，才能形成決策的科學(xué)化和民主化。三、決策權(quán)力決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。在決策活動(dòng)中，誰(shuí)擁有的決策權(quán)大，他所偏好的決策得到通過(guò)和貫徹的可能性就大。因此，有人把決策過(guò)程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐〞的過(guò)程。決策權(quán)力，可以定義為一種法律權(quán)力，它或者是在一系列可能行動(dòng)中做出選擇的權(quán)力，或者是影響政策主體、推動(dòng)他去選擇自己所偏好的某一行動(dòng)的權(quán)力。在組織中，決策權(quán)力的根底主要是正式的職權(quán)和非正式權(quán)力或二者的結(jié)合。非正式的權(quán)力可能來(lái)源于個(gè)人魅力、擁有某種特長(zhǎng)、重點(diǎn)掌握某種資源、具有強(qiáng)制力量等方面。具體說(shuō)來(lái)，決策權(quán)力包括：1、政府系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)力的橫向分化；2、政府系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)力的縱向分化；3、政府和社會(huì)之間的權(quán)力界限；4、政府決策權(quán)力的運(yùn)用，必須接受來(lái)自社會(huì)各個(gè)階層的影響和制約。四、公共決策體制的結(jié)構(gòu)決策權(quán)力在政策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力分布格局及政策主體在政策過(guò)程中的活動(dòng)程序，便構(gòu)成決策體制。公共決策體制，是指擔(dān)負(fù)著公共決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員所組成的組織體系以及制定政策的根本程序和制度。公共決策體制所涉及的問(wèn)題主要是決策的承擔(dān)者是誰(shuí)，各個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)什么任務(wù)，配備什么樣的技術(shù)設(shè)備，它們之間存在什么關(guān)系等。在公共政策機(jī)構(gòu)中，公共決策體制是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的嚴(yán)密完整的組織體系。我們將按照管理層次和管理幅度不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。1、縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這個(gè)排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)的層次視不同的體制需要而定。在縱向結(jié)構(gòu)中，層次越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀〞的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。尖型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)權(quán)力集中，控制有力，便于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，但不利于發(fā)揮下級(jí)決策組織的創(chuàng)造性；扁型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)便于下級(jí)決策組織因地制宜，發(fā)揮創(chuàng)造性，但是由于分權(quán)過(guò)大，那么可能政令不行，削弱最高決策的權(quán)威性。2、橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)決策組織之間，構(gòu)成平等合作和協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)設(shè)置有利于決策的全面化、科學(xué)化，但同時(shí)也可能因各決策組織之間相互配合失調(diào)而出現(xiàn)決策混亂。五、公共決策體制的類(lèi)型1、層級(jí)結(jié)構(gòu)中的集權(quán)制與分權(quán)制①集權(quán)制是指權(quán)力集中于上級(jí)決策組織，上級(jí)組織包攬較多的決策事務(wù)，下級(jí)只能依照上級(jí)指令行事的決策機(jī)制。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是公共政策的制定更具全局性，更能統(tǒng)籌兼顧；缺點(diǎn)是決策適應(yīng)性差，不能因地制宜，并容易導(dǎo)致上級(jí)決策組織的獨(dú)斷專(zhuān)行。②分權(quán)制是指各級(jí)決策組織在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上級(jí)無(wú)權(quán)干預(yù)下級(jí)決策活動(dòng)的決策體制。這種體制在聯(lián)邦制國(guó)家中較為普遍。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)決策機(jī)構(gòu)能因地制宜地制定政策，政策針對(duì)性強(qiáng)；缺點(diǎn)是各級(jí)決策組織的政策難以協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生沖突。2、個(gè)人決策模式和集體決策模式。決策權(quán)力在同一層次的決策主體之間進(jìn)行分配的形式，便構(gòu)成個(gè)人決策模式和集體決策模式。①個(gè)人決策模式指決策權(quán)力屬于單個(gè)決策主體所有，它包括個(gè)人專(zhuān)斷式和個(gè)人負(fù)責(zé)制兩種具體形式。②集體決策模式指決策機(jī)構(gòu)的全部成員擁有同等決策權(quán)力，共同決策和共同負(fù)責(zé)。集體決策模式的具體形式有：歷史上的寡頭政治；當(dāng)代的各種委員會(huì)制。3、歷史上出現(xiàn)的公共決策體制類(lèi)型以歷史為線(xiàn)索，以最高決策權(quán)歸屬為依據(jù)，來(lái)劃分各種決策體制類(lèi)型。古今中外出現(xiàn)過(guò)的主要類(lèi)型有：原始民主制；神權(quán)制；君權(quán)制；議會(huì)制；人民代表大會(huì)制；法西斯制和軍人專(zhuān)制制。六、公共決策體制的特征1、專(zhuān)業(yè)性；2、統(tǒng)一性；3、整體性。七、西方國(guó)家的政府在公共決策中的地位政府作為國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)，是國(guó)家各項(xiàng)重要職能的直接表達(dá)者和執(zhí)行者?，F(xiàn)代政府活動(dòng)的主要方式就是制定和實(shí)施一定的政策。在各個(gè)國(guó)家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動(dòng)的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過(guò)程中具有根底性的地位和作用。1、西方國(guó)家中央政府在公共決策體制中的地位西方國(guó)家的政府主要采取總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制兩種形式，在這兩種不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一樣?！?〕實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家。在實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家中，總統(tǒng)既是國(guó)家元首又是政府首腦，權(quán)力很大；許多重要的政策都直接出自總統(tǒng)之手。特別是在行使行政權(quán)時(shí)，總統(tǒng)作為最高行政長(zhǎng)官，可以主持聯(lián)邦政府日常工作和各種決策會(huì)議，決定美國(guó)的戰(zhàn)略方針、政策和重大措施，發(fā)布對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)有法律約束力的政令。這些權(quán)力及其運(yùn)用都屬于政府制定決策的活動(dòng)。為協(xié)助總統(tǒng)行使權(quán)力而設(shè)立的白宮辦公廳、國(guó)家平安委員會(huì)、中央情報(bào)局等龐大的總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是代表總統(tǒng)進(jìn)行決策領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)和總統(tǒng)決策的咨詢(xún)部門(mén)。美國(guó)的內(nèi)閣不是政府的最高集體決策機(jī)構(gòu)，而是總統(tǒng)的咨詢(xún)和執(zhí)行性機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣成員對(duì)政府有關(guān)全局性的重大決策只有建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，總統(tǒng)一人重點(diǎn)掌握了決定權(quán)。內(nèi)閣各部下屬的各個(gè)局，由常設(shè)的文官領(lǐng)導(dǎo)，他們通過(guò)自己對(duì)具體情況的一般了解和豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在各種具體的實(shí)質(zhì)性的政策制定中起到了主要規(guī)劃者的作用?！?〕實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家。議會(huì)內(nèi)閣制的政府也重點(diǎn)掌握了巨大權(quán)力，特別是國(guó)家行政管理方面的權(quán)力，但政府首腦的地位不如總統(tǒng)制下的政府首腦的地位突出。就政策制定方面的權(quán)力而言，政府重大政策必須通過(guò)內(nèi)閣會(huì)議，而不是由政府首腦做最后決定。內(nèi)閣制下的總理也為自己設(shè)置了一整套辦公機(jī)構(gòu)，主要用于政策的制定、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，因此，它們是政府機(jī)構(gòu)中最有權(quán)威和影響的部門(mén)。廣義的政府也包括議會(huì)或國(guó)會(huì)。議會(huì)作為國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)，是重大政策由議案到法案的必經(jīng)之路。議會(huì)通過(guò)提案、審議等方式在國(guó)家重大政策的制定中起著不可替代的重要作用。但是，不管在總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的國(guó)家，議會(huì)審議的大局部提案都是由政府提出的。政府還在許多方面通過(guò)“委任立法〞的方式，自己“先行立法〞，后經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從而取得了本應(yīng)由議會(huì)行使的一局部實(shí)際權(quán)力?？偨y(tǒng)制下的總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的決定還具有否決權(quán)。政府的首腦也往往由作為控制議會(huì)多數(shù)的執(zhí)政黨的領(lǐng)袖擔(dān)任，他可以通過(guò)本黨的議會(huì)黨團(tuán)左右議會(huì)的活動(dòng)。這樣，政府通過(guò)不斷擴(kuò)大權(quán)力和對(duì)議會(huì)的種種制約方式，使自己在制定政策的過(guò)程中，實(shí)際上處于主導(dǎo)地位，這也是當(dāng)代西方各國(guó)政府行政權(quán)力不斷膨脹的重要表現(xiàn)。2、西方國(guó)家的地方政府在公共決策體制中的地位〔1〕實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家。作為聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)的地方政府在公共政策中享有很大的權(quán)力。在立法權(quán)上，美國(guó)采取二元結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦憲法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又可以自定法律；此外，聯(lián)邦憲法本身也受各州的支配，要修改憲法，須經(jīng)3/4的州的同意，而2/3的州可以發(fā)起全國(guó)制憲大會(huì)重新修改憲法。在美國(guó)，中央與各州的權(quán)力范圍皆由憲法規(guī)定，受憲法保護(hù)?！?〕實(shí)行單一制的國(guó)家。英國(guó)是實(shí)行單一制的國(guó)家，英國(guó)的中央政府擁有著全國(guó)的立法、行政、軍事、財(cái)政等決策權(quán)力，各郡、區(qū)地方政府的權(quán)力來(lái)自中央政府，國(guó)會(huì)以法律規(guī)定各地方政府的權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，英國(guó)地方政府擁有制定法律的權(quán)力，但只能作為國(guó)會(huì)所制定的法律的補(bǔ)充，但是地方政府有提出或反對(duì)某一法案的權(quán)力。英國(guó)是強(qiáng)調(diào)地方自治的國(guó)家，地方的公共平安、治安、商品管制、教育、稅收等等公共問(wèn)題的決策權(quán)力都?xì)w地方政府所有。我國(guó)的中央人民政府是全國(guó)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)是國(guó)家最高的行政管理機(jī)關(guān)。它除了具有一般國(guó)家政府的政治職能、社會(huì)管理職能以外，還具有領(lǐng)導(dǎo)、組織經(jīng)濟(jì)的職能；與此相關(guān)，其社會(huì)管理職能方面涉及范圍甚廣。這種狀況決定了我國(guó)政府的實(shí)際權(quán)力大，政策內(nèi)容廣、職能部門(mén)多。同時(shí)，作為一個(gè)大國(guó)，由于管理層次多，各地差異大，地方政府也擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。八、中國(guó)政府在公共決策體制中的地位1、我國(guó)中央政府在公共決策體制中的地位我國(guó)國(guó)務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它的決策活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)都屬于依法行政的范圍。從這個(gè)角度看，政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它的一切管理活動(dòng)，都是依法進(jìn)行的；它的決策活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)都屬于依法行政的范圍。我國(guó)政府在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)和主持國(guó)務(wù)院的日常工作，總理召集和主持對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行決策的國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，在這兩個(gè)決策會(huì)議上，總理對(duì)決策的問(wèn)題擁有最后決定權(quán)。國(guó)務(wù)院下屬的各個(gè)部門(mén)在輔助國(guó)務(wù)院行使職權(quán)的同時(shí)，也獨(dú)立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過(guò)這些部門(mén)行使的這些實(shí)際權(quán)力，國(guó)務(wù)院制定政策的許多活動(dòng)實(shí)際上是表達(dá)在國(guó)務(wù)院各部門(mén)的身上。這些部門(mén)是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實(shí)際控制了政策制定過(guò)程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動(dòng)中，它們甚至是主要的制定者。2、我國(guó)地方政府在公共決策體制中的地位我國(guó)地方政府在公共決策體制結(jié)構(gòu)中處于一種特殊的地位。它一方面要為貫徹中央政府的政策制定具體措施，另一方面還要根據(jù)自己的權(quán)限對(duì)所轄地域內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行決策，因而在地方一級(jí)政府的政策制定活動(dòng)中擁有相當(dāng)?shù)膶?shí)際權(quán)力。在我國(guó)，按照法律規(guī)定，地方各級(jí)政府在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的工作；在地方政府的省〔自治區(qū)、直轄市〕、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)中，省、市、縣三級(jí)政府管理的范圍，特別是事權(quán)的范圍，除軍事、外交和戒嚴(yán)外，根本上與中央政府相似；政府的部門(mén)也根本與中央政府部門(mén)對(duì)應(yīng)設(shè)置。在中央與地方的關(guān)系方面，我國(guó)根本上采取的是單一制──集權(quán)型的結(jié)構(gòu)形式。一方面，國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，中央政府的主管部門(mén)對(duì)地方政府的各工作部門(mén)也實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)管理體制之下，地方政府的獨(dú)立決策權(quán)力十分有限。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)各級(jí)地方政府普遍擴(kuò)大了自己的管理權(quán)限。地方政府在貫徹執(zhí)行中央政府的政策時(shí)，要把中央的政策要求同本地區(qū)的情況相結(jié)合，制定指導(dǎo)本地區(qū)工作的具體政策。這種執(zhí)行性政策，在表現(xiàn)和反映地區(qū)特點(diǎn)方面為地方政府的政策制定活動(dòng)留下很大的余地。九、西方國(guó)家政黨在公共決策中的作用現(xiàn)代國(guó)家的政治統(tǒng)治大都通過(guò)政黨政治的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，現(xiàn)代政黨特別是執(zhí)政黨在各個(gè)國(guó)家公共決策的過(guò)程中，都發(fā)揮了核心和主導(dǎo)作用。多數(shù)西方國(guó)家都實(shí)行多黨制，只有英、美等國(guó)家實(shí)行兩黨制。西方國(guó)家的政黨執(zhí)掌政權(quán)，是通過(guò)選舉爭(zhēng)奪議會(huì)多數(shù)席位和國(guó)家元首、政府首腦的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在選舉活動(dòng)中，各政黨的競(jìng)選綱領(lǐng)或黨的候選人發(fā)表的競(jìng)選演說(shuō)反映了黨的政策主張，說(shuō)明了自己對(duì)各項(xiàng)社會(huì)重大問(wèn)題的立場(chǎng)和態(tài)度，以迎合不同類(lèi)型選民的要求，爭(zhēng)取他們的選票，謀取選舉的勝利。在執(zhí)掌政權(quán)之后，執(zhí)政黨一般不再單獨(dú)制定政策，而是通過(guò)它所重點(diǎn)掌握的政府政策來(lái)表達(dá)黨的意圖，實(shí)現(xiàn)黨所代表的社會(huì)利益。同時(shí)，在野的政黨雖然未能參加政府，但他們通過(guò)在議會(huì)中的各種活動(dòng)，通過(guò)對(duì)政府施加壓力或制造障礙，使政府不得不或多或少地接受他們的主張，從而也在一定程度上左右了政府政策的制定活動(dòng)。西方國(guó)家政黨活動(dòng)的主要范圍是選舉和議會(huì)。黨的權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人和議會(huì)黨團(tuán)手中。黨的地方組織大多只參與組織選舉活動(dòng)，沒(méi)有嚴(yán)密的組織體系和組織活動(dòng)。經(jīng)過(guò)選舉上臺(tái)成為執(zhí)政黨之后，黨的領(lǐng)袖作為國(guó)家和政府的領(lǐng)導(dǎo)人，根本上不再以黨的名義活動(dòng)。黨對(duì)議會(huì)黨團(tuán)成員一般都有一定的紀(jì)律約束，要求本黨全體議員一致保證黨的政策主張能在議會(huì)中通過(guò)，成為國(guó)家的政策和法律。執(zhí)政黨對(duì)政府政策制定的這種操縱現(xiàn)象，在日本表現(xiàn)得比較突出。十、我國(guó)政黨在公共決策中的作用在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在公共決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。中國(guó)共產(chǎn)黨在公共決策中的作用，首先表達(dá)在它對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)上。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)包括政治原那么、政治方向和重大政策的領(lǐng)導(dǎo)。但凡涉及有關(guān)國(guó)家和社會(huì)開(kāi)展的根本原那么、根本路線(xiàn)、重大方針和各個(gè)領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項(xiàng)方針政策之后，要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)據(jù)此制定國(guó)家的法律和政策，使黨的意志通過(guò)法定程序變成為國(guó)家意志。為保證自己的路線(xiàn)、方針和政策能夠切實(shí)通過(guò)法定程序變成國(guó)家意志并得到貫徹執(zhí)行，黨還決定和影響了各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的人事任免，推舉共產(chǎn)黨員執(zhí)掌國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)組織上的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，黨還確立了自己的指導(dǎo)思想在國(guó)家意識(shí)形態(tài)中的主導(dǎo)地位，并通過(guò)宣傳、教育和思想政治工作，宣傳自己的路線(xiàn)、方針、政策，努力把黨的主張變成群眾的自覺(jué)行動(dòng)。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)是互相聯(lián)系的。其中，思想領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的根底，組織領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的保證，而政治領(lǐng)導(dǎo)是核心，是最重要的領(lǐng)導(dǎo)。這三者之間的關(guān)系反映了黨的政治決策以及制定和運(yùn)用政策在黨的全部領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的重要地位和作用。為了保證黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，黨還自上而下地建立了統(tǒng)一、嚴(yán)密的組織體系。黨的組織體系包括中央、地方和基層三個(gè)層次。黨的地方各級(jí)組織是與各級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)根本配套設(shè)置的，它們大致包括省〔自治區(qū)、直轄市〕、市、縣的各級(jí)黨委。各級(jí)地方黨委是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在地區(qū)性政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。黨的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策在本單位的貫徹實(shí)施進(jìn)行保證和監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這個(gè)制度中，共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，八個(gè)民主黨派接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，同共產(chǎn)黨合作，共同參與國(guó)家政治生活的參政黨，它們以參與者的地位在政策制定過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派對(duì)國(guó)家大政方針、社會(huì)主義建設(shè)與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)內(nèi)部重大問(wèn)題進(jìn)行充分協(xié)商、討論，進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督的有效政治機(jī)制。各民主黨派經(jīng)過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督形成的有關(guān)決策的各種意見(jiàn)和建議，按規(guī)定程序?qū)彾ê?，以正式文件的形式送達(dá)有關(guān)部門(mén)，從而對(duì)政府的政策制定和執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生重要作用和影響。十一、西方國(guó)家利益團(tuán)體對(duì)公共決策的影響1、通過(guò)對(duì)競(jìng)選的政黨提供支持或撤銷(xiāo)支持等手段對(duì)其政策綱領(lǐng)施加影響。2、通過(guò)院外活動(dòng)對(duì)議員施加壓力，使議會(huì)通過(guò)對(duì)其有利的政策法案，阻撓通過(guò)對(duì)其不利的法案。3、密切與政府重要行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，影響政府有關(guān)社會(huì)福利、軍事、援外等方面的具體政策，為自己的經(jīng)濟(jì)利益效勞。4、通過(guò)資助等方式支持各種政策研究和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的工作，以影響政府的政策。十二、我國(guó)各種群眾組織和人民團(tuán)體對(duì)公共決策的影響結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，可將公共決策的參與團(tuán)體劃分為：1、職業(yè)團(tuán)體；2、群眾團(tuán)體；3、工作團(tuán)體。我國(guó)的群眾團(tuán)體，除了要維護(hù)它們所代表的那局部群眾的具體利益以外，它們接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、紐帶作用。因而，它們的這類(lèi)活動(dòng)也是我國(guó)人民群眾有組織地參與和影響我國(guó)政策制定活動(dòng)的重要途徑和方式。黨和國(guó)家的政策必須充分反映人民群眾的意愿和要求，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和呼聲，獲取他們的廣泛認(rèn)同和支持。黨和政府在制定有關(guān)的政策時(shí)，總要征求有關(guān)群眾組織的意見(jiàn)。工、青、婦群眾組織還通過(guò)建立自己的全國(guó)、地方和基層組織，把工作觸角深入到社會(huì)的各個(gè)基層單位中去，在不同的決策層次上參政議政，努力把普通群眾的利益和要求反映給黨和政府，同時(shí)又團(tuán)結(jié)和組織群眾貫徹落實(shí)黨和政府的各項(xiàng)方針政策。從一定意義上說(shuō)，這些群眾組織的活動(dòng)是黨和政府政策制定和執(zhí)行活動(dòng)的某種延伸。由于傳統(tǒng)的全能政治的影響，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育是不太成熟的。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及多元化利益格局的出現(xiàn)，各種利益團(tuán)體也將進(jìn)一步形成開(kāi)展，成為一種重要的社會(huì)力量，并將對(duì)公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。每個(gè)國(guó)家的公共決策活動(dòng)都是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運(yùn)行的。政府、政黨是主要的公共政策主體，它們及其它一些政治組織在公共決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于不同的位置，發(fā)揮著不同的作用。第四章公共政策過(guò)程中的決策一、確定公共決策問(wèn)題1、什么是公共決策問(wèn)題公共決策問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中是客觀(guān)存在的，但是這些問(wèn)題要成為公共決策者處理的對(duì)象，要經(jīng)過(guò)一個(gè)認(rèn)識(shí)上的邏輯開(kāi)展過(guò)程?！?〕社會(huì)問(wèn)題。所謂社會(huì)問(wèn)題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。人與環(huán)境之間和人與人之間關(guān)系的失調(diào)，在一定條件下就會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。公共決策的目標(biāo)，就是要克服或消除這些偏差。〔2〕公共問(wèn)題。任何社會(huì)都存在著很多引起人們關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。其中，不少事情并不影響很多人，不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生直接效果，這類(lèi)問(wèn)題稱(chēng)為私人問(wèn)題。而那些有廣泛影響，包括受到交互過(guò)程的間接影響，以及所有這些影響都到達(dá)了必須認(rèn)真對(duì)待的程度問(wèn)題，人們才稱(chēng)為公共問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題，其標(biāo)志是出現(xiàn)公意性訴求。〔3〕公共決策問(wèn)題。并不是所有的公共問(wèn)題都能成為公共決策問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，被政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過(guò)公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的公共問(wèn)題才成為公共決策問(wèn)題。2、界定問(wèn)題界定問(wèn)題就是對(duì)問(wèn)題進(jìn)行具體的描述。第一，界定問(wèn)題的性質(zhì)；第二，界定問(wèn)題的時(shí)空范圍；第三，界定問(wèn)題的層次。對(duì)問(wèn)題做出界定后就須查清產(chǎn)生問(wèn)題的原因。只有在界定問(wèn)題之后進(jìn)一步探究產(chǎn)生問(wèn)題的原因，才有可能設(shè)法解決問(wèn)題。3、各種影響因素在確定公共決策問(wèn)題時(shí)的作用〔1〕政治組織的作用決策問(wèn)題確實(shí)定是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，單憑個(gè)人的力量將社會(huì)問(wèn)題列入決策議程是很困難的。只有經(jīng)過(guò)代表群眾利益的政黨、政府等政治組織的會(huì)聚和綜合，群眾的意愿和要求才能形成系統(tǒng)的、理智的、有代表性的要求和建議，才有可能成為公共決策問(wèn)題。這些問(wèn)題，也只有經(jīng)過(guò)政黨、政府等政治組織的具體運(yùn)作，才能進(jìn)入決策議程。〔2〕國(guó)家民主制度的作用民主保障公民享有當(dāng)家作主的權(quán)利，包括自由發(fā)表意見(jiàn)和參與國(guó)家政權(quán)管理的權(quán)利，其根本目的是保障公民的利益能夠得到充分的表達(dá)和滿(mǎn)足。所以，國(guó)家民主制度的實(shí)行對(duì)于決策問(wèn)題確實(shí)定具有重要的意義和作用。從形式上講，國(guó)家的民主制度主要表達(dá)在代表制度及選舉制度上?！?〕群眾傳播媒介的作用①縮短了公眾議程的時(shí)間；②縮短了正式議程的時(shí)間；③擴(kuò)大了決策問(wèn)題提出的數(shù)量。4、對(duì)公共決策問(wèn)題進(jìn)行分析〔1〕認(rèn)定問(wèn)題?！?〕說(shuō)明偏差?！?〕確定原因?！?〕問(wèn)題表述。二、確定公共決策目標(biāo)1、什么是決策目標(biāo)所謂決策目標(biāo)，是指一定環(huán)境和條件下決策者在解決問(wèn)題的過(guò)程中所期望到達(dá)的結(jié)果。選擇好決策目標(biāo)是公共決策的主要內(nèi)容。2、確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)〔1〕目標(biāo)具體明確；〔2〕目標(biāo)有效協(xié)調(diào)；〔3〕目標(biāo)具有可操作性；〔4〕目標(biāo)與手段的統(tǒng)一。三、擬定決策備選方案1、擬定公共決策方案的原那么〔1〕多方案原那么；〔2〕排斥性原那么；〔3〕多要素原那么；〔4〕可操作性原那么。2、方案設(shè)計(jì)者的主觀(guān)條件〔1〕對(duì)問(wèn)題和目標(biāo)的一般了解和根本掌握程度；〔2〕信息和經(jīng)驗(yàn)；〔3〕知識(shí)水平；〔4〕思維敏捷；〔5〕考慮問(wèn)題的周全性。四、決策方案的具體內(nèi)容1、方案執(zhí)行的必要說(shuō)明；2、解決決策問(wèn)題的根本措施；3、明確決策方案對(duì)應(yīng)的階段；4、決策方案性質(zhì)的界定；5、方案所需的各種條件的要求。五、決策方案評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)〔1〕效益標(biāo)準(zhǔn)；〔2〕方案協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)；〔3〕方案的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)；〔4〕決策方案力度標(biāo)準(zhǔn)。六、選擇決策方案應(yīng)遵循的原那么1、悲觀(guān)原那么，或稱(chēng)小中取大原那么，由伍爾德提出。2、樂(lè)觀(guān)原那么，或稱(chēng)大中取大原那么，由赫威茲提出。3、最小遺憾原那么，或稱(chēng)大中取小原那么，由薩凡奇提出七、決策方案選擇的方法決策方案選擇的方法，大體上可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是依靠民主評(píng)議、專(zhuān)家主觀(guān)打分的方法，來(lái)確定最優(yōu)方案；一類(lèi)是運(yùn)用量化手段，進(jìn)行方案的比較優(yōu)選。常見(jiàn)的優(yōu)選的方法主要有：1、直接比較法；2、綜合比較法；3、多重標(biāo)準(zhǔn)決策的方法。八、決策方案選擇中共識(shí)的形成決策者只有對(duì)最終選擇的方案形成一致的認(rèn)識(shí)，決策方案才能最終確定。決策過(guò)程中決策者形成共識(shí)的途徑通常有三種：交換、說(shuō)服和強(qiáng)制。九、決策方案的合法化在對(duì)公共決策方案做出抉擇之后，必須將該方案合法化成為真正具有權(quán)威性的政策。也就是說(shuō)，它需要按照一定法律程序予以審定，取得合法化的地位，才能使決策方案在全社會(huì)具有約束力。從字面上看，合法化意為“使具有合法性，給予法律力量，使具有權(quán)威性、核準(zhǔn)或批準(zhǔn)〞。當(dāng)代中國(guó)公共決策合法化的形式眾多，正式和標(biāo)準(zhǔn)的合法化形式，往往要經(jīng)過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨、人大和政府的法定會(huì)議等批準(zhǔn)和公布。十、決策方案的調(diào)整1、提出調(diào)整方案決策中調(diào)整方案是決策主體對(duì)原方案的修改原那么、內(nèi)容、方法和步驟所做出的決定。調(diào)整方案的好壞，直接關(guān)系到?jīng)Q策調(diào)整的成功與否。因此，在提出調(diào)整方案的時(shí)候，為保證調(diào)整方案的質(zhì)量，應(yīng)把握的原那么有：〔1〕反響原那么；〔2〕動(dòng)態(tài)原那么；〔3〕整體原那么。十一、選擇調(diào)整方案決策調(diào)整方案也是從假設(shè)干個(gè)可供選擇的方案中進(jìn)行比較分析，從而選擇出一個(gè)最正確方案。選擇方案的過(guò)程，實(shí)際上是做出決策的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程也稱(chēng)追蹤決策，它既包括對(duì)實(shí)施中反映原有決策方案失誤所做的調(diào)整、修正和跟蹤決策，還包括方案在實(shí)施過(guò)程中，因影響決策的各種主客觀(guān)條件發(fā)生重大變化，為保證方案目標(biāo)最優(yōu)的一致性，所進(jìn)行的各種調(diào)整、改良、優(yōu)化等補(bǔ)充決斷和對(duì)策措施。追蹤決策與一般決策相比，具有以下特征：1、回溯分析；2、非零起點(diǎn)；3、雙重優(yōu)化；4、心理效應(yīng)。由此可見(jiàn)，追蹤決策比一般決策更難以決斷。因此，在選擇決策調(diào)整方案時(shí)，要慎之又慎。選擇調(diào)整方案要把握：①符合實(shí)際；②及時(shí)果斷；③可行性原那么。第五章公共政策過(guò)程中的執(zhí)行一、政策執(zhí)行的理論1、行動(dòng)理論：認(rèn)為政策執(zhí)行是指對(duì)某一項(xiàng)公共政策所要采取的廣泛行動(dòng)。2、組織理論：認(rèn)為政策執(zhí)行都需要組織，沒(méi)有組織就沒(méi)有執(zhí)行。在人們所建立的各種組織中，執(zhí)行組織是最嚴(yán)密的。3、因果理論：大致包括兩類(lèi)內(nèi)容，即〔1〕把政策決定看成是一種假設(shè)，一張“指導(dǎo)人們從當(dāng)前情況導(dǎo)出設(shè)計(jì)目標(biāo)的地圖〞。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達(dá)目的地；〔2〕把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個(gè)因素：貫徹影響力和技術(shù)能力。4、管理理論：認(rèn)為主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團(tuán)的影響，政策系統(tǒng)中立法機(jī)關(guān)干預(yù)的影響，以及特定的政治環(huán)境中其它各種因素的影響。5、交易理論：認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)政治上討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。這中間，政策執(zhí)行者與政策對(duì)象之間通過(guò)不同方式的交易，在各種力量的互動(dòng)過(guò)程中，達(dá)成某種妥協(xié)、退讓或默契。6、系統(tǒng)理論：認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程的分析，可以根本掌握為外界環(huán)境對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反響提供了政策的評(píng)價(jià)與再輸入過(guò)程。7、演化理論：認(rèn)為在提出政策問(wèn)題、制定政策目標(biāo)、擬定政策方案過(guò)程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標(biāo)實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。因而在實(shí)際執(zhí)行中，會(huì)對(duì)原有目標(biāo)不斷地重新設(shè)計(jì)。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過(guò)程。二、政策執(zhí)行研究的根本模型1、浴盆模型事物的不斷開(kāi)展變化，與政策相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項(xiàng)政策都有其失效過(guò)程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。依據(jù)可靠性理論分析，在政策方案的執(zhí)行過(guò)程中，“失效〞表現(xiàn)于三個(gè)階段：〔1〕早期失效；〔2〕偶然失效；〔3〕耗損失效。這種政策失效率的變化，類(lèi)似于浴盆狀。人們把這種曲線(xiàn)也稱(chēng)為“浴盆模型〞。實(shí)踐證明，“浴盆模型〞具有一定的指導(dǎo)意義。它提醒人們，在政策早期失效時(shí)，不要為早期失效率一時(shí)較大的現(xiàn)象所迷惑，而應(yīng)著重于失效的質(zhì)的分析。切忌輕易地修改政策，造成政策不穩(wěn)定。早期失效過(guò)程是難以防止的，除非分析結(jié)果確系政策本身錯(cuò)誤，否那么輕率改變政策必然引起振蕩。在偶然失效時(shí)，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時(shí)期延長(zhǎng)。而在耗損失效時(shí)，失效率反映政策老化的程度，要抓緊時(shí)機(jī)，做好政策創(chuàng)新，必須及時(shí)制定出新政策，取而代之。2、史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型執(zhí)行機(jī)構(gòu)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素政策制定過(guò)程政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素政策制定過(guò)程政策緊張?zhí)幚矸错憟D7－2史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型史密斯認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素，為政策執(zhí)行過(guò)程中所牽涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者試圖追求的相互作用形式；目標(biāo)群體是受政策最直接影響的，必須對(duì)政策采取適當(dāng)反響的符合政策要求的群體或個(gè)體；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織；環(huán)境因素是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的要素。史密斯模型與已往的政策執(zhí)行研究的不同之處，在于它不僅強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行中理想化的政策，而且也強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行中的其它三個(gè)因素。人們習(xí)慣于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策執(zhí)行是簡(jiǎn)單地照章辦事，不太注意目標(biāo)群體，更少考慮到執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的影響。而實(shí)踐證明，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素這三個(gè)方面對(duì)政策執(zhí)行有著非常重要的影響。三、公共政策執(zhí)行的組織、對(duì)象與環(huán)境的再分析1、政策執(zhí)行組織及其成員〔1〕政策實(shí)施研究的重點(diǎn)政策執(zhí)行與政策方案的制定，其中一個(gè)重要的不同點(diǎn)是政策制定根本是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻根本只有一個(gè)組織擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行任務(wù)，這就是官僚組織。“官僚〞在此是中性的，是指執(zhí)行公共政策的政府官員，“官僚機(jī)構(gòu)〞是指執(zhí)行公共政策的政府組織。對(duì)政策實(shí)施的研究重點(diǎn)放在政策執(zhí)行組織及其成員身上，是對(duì)公共政策內(nèi)容執(zhí)行分析的關(guān)鍵。西方學(xué)者認(rèn)為，政策實(shí)施會(huì)涉及到多個(gè)組織和多層政府，但大致分為三類(lèi)：初始的政策制定者〔中心〕；執(zhí)行層官員〔外圍〕；政策所指向的團(tuán)體與個(gè)人〔目標(biāo)群體〕。他們認(rèn)為，對(duì)政策執(zhí)行分析，應(yīng)該解決三個(gè)主要問(wèn)題：①執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策輸出和實(shí)施過(guò)程的最終影響，在多大程度上與政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)相一致？是否存在其它政治上的顯著影響？②政策目標(biāo)與根本戰(zhàn)略在執(zhí)行過(guò)程中在多大程度上被修改？③影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與根本戰(zhàn)略修改，以及導(dǎo)致其它政治上沖突的主要因素是什么？〔2〕對(duì)“你有政策我有對(duì)策〞的分析我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，黨和政府的政策是黨的性質(zhì)和國(guó)家制度的具體表達(dá)，對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員來(lái)說(shuō)，首先必須堅(jiān)決不移地執(zhí)行中央的各項(xiàng)方針政策。政策不僅有其原那么性的一面，而且還具有靈巧性的一面。執(zhí)行政策，必須有原那么上的嚴(yán)肅性，但在實(shí)施政策的具體工作中，又必須有高度的靈巧性。中央政策是從全國(guó)宏觀(guān)范圍內(nèi)的總體情況出發(fā)制定的，是帶有方向性、全局性的原那么規(guī)定。對(duì)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，需要依據(jù)中央政策，創(chuàng)造性地制定出適合本地區(qū)的各項(xiàng)具體政策。所以各級(jí)地方政府及其有關(guān)部門(mén)，他們既是中央政策的執(zhí)行者，又是本地區(qū)具體政策的制定者。然而在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中，少數(shù)地方從局部利益出發(fā)，偏離中央的統(tǒng)一部署，使不少政策變了調(diào)，走了樣，失了效，進(jìn)入了誤區(qū)。①政策成了某些地方政府手中的資源，被肆意踐踏；②饑不擇食的政策大拍賣(mài)；③“優(yōu)惠政策〞大賽；④非法對(duì)策的合理化；⑤只求產(chǎn)值，不講政策，把二者對(duì)立起來(lái)?！?〕我國(guó)政策執(zhí)行的歸類(lèi)分析國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)，對(duì)政策執(zhí)行所表現(xiàn)出的問(wèn)題，進(jìn)行歸類(lèi)分析。從政策執(zhí)行者對(duì)執(zhí)行政策的態(tài)度分析，政策執(zhí)行問(wèn)題主要有：①抵觸型；②僵化型；③滯后型；④折扣型；⑤結(jié)構(gòu)型。政策執(zhí)行者如何對(duì)待上級(jí)政策，實(shí)際中有三種態(tài)度：一是求神似，去形似，抓住政策的精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地執(zhí)行；二是不求神似，只求形似，機(jī)械地照搬照抄照轉(zhuǎn)，執(zhí)行中“上下一般粗〞；三是既不求神似，也不求形似，而是自以為是，各行其是。〔4〕政策執(zhí)行者和政策對(duì)象的互動(dòng)政策對(duì)象是直接的大范圍內(nèi)的政策利益得失者。公共政策對(duì)他們的作用，以及他們對(duì)公共政策的反作用同時(shí)存在。政策實(shí)施能否獲得預(yù)期效果，要看政策執(zhí)行者和政策對(duì)象互動(dòng)作用關(guān)系而定。政策一出臺(tái)，人們的思想認(rèn)識(shí)不會(huì)一致。為此，必須先宣傳政策，為政策實(shí)施作輿論準(zhǔn)備，促使更多的政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同。對(duì)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要宣傳政策的意義、目標(biāo)；宣傳實(shí)施政策的步驟、方法；宣傳政策實(shí)施后的效果等等。當(dāng)更大范圍的政策對(duì)象，