試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革鄧濤【專(zhuān)題名稱(chēng)】體制改革【專(zhuān)題號(hào)】MF1【復(fù)印期號(hào)】2009年04期【原文出處】《中國(guó)發(fā)展》(京)2008年4期第90～94頁(yè)【作者簡(jiǎn)介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會(huì)科學(xué)院財(cái)政金融研究所所長(zhǎng)、重慶社科院決策咨詢(xún)研究中心主任。（重慶400020）【內(nèi)容提要】該文以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，結(jié)合十七屆三中全會(huì)精神，分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，提出了重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在土地制度改革中的思路和相應(yīng)的配套政策支持?！娟P(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/土地制度/改革為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的順利實(shí)施，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距，國(guó)家批準(zhǔn)重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標(biāo)邁進(jìn)。1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問(wèn)題隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土地難以市場(chǎng)化、農(nóng)民征地補(bǔ)償嚴(yán)重不足等問(wèn)題日益暴露出來(lái)。1.1土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化依照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類(lèi)型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對(duì)于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅航ㄔO(shè)用地。在《物權(quán)法》中，對(duì)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒(méi)有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土地，必須先由國(guó)家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，城市建設(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購(gòu)買(mǎi)、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無(wú)法獲得房租等經(jīng)營(yíng)性收入和因房屋增值所帶來(lái)的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題仍然屢禁不止。1.2土地承包權(quán)保護(hù)不到位導(dǎo)致的社會(huì)沖突盡管我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》時(shí)越界的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。如一些地方政府違背農(nóng)民意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢(shì)，違規(guī)違法用地并沒(méi)有得到有效遏制。違規(guī)違法用地危及社會(huì)和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會(huì)保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補(bǔ)償安置，農(nóng)民面臨風(fēng)險(xiǎn)非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補(bǔ)償，被占用農(nóng)地又無(wú)法復(fù)耕，就可能陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入不能保證，財(cái)產(chǎn)收入又為零，必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下我國(guó)規(guī)定任何單位和個(gè)人使用建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，而國(guó)有土地的一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)由各級(jí)政府壟斷，在地方利益和土地財(cái)政的推動(dòng)下，城市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開(kāi)發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過(guò)高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類(lèi)建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費(fèi)、土地利用產(chǎn)出效益低，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境也帶來(lái)破壞；四是城市土地管理機(jī)制不完善，造成城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的計(jì)劃性和競(jìng)爭(zhēng)的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無(wú)市無(wú)價(jià)。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒(méi)有農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我國(guó)規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類(lèi)建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)交易缺失，一方面是國(guó)有土地的價(jià)值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴(yán)重。1.4土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個(gè)地，或者把這個(gè)建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)到農(nóng)民的集體之外，都要受到法律限制。農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)和支配權(quán)的問(wèn)題也沒(méi)有得到根本解決。土地流轉(zhuǎn)在重慶發(fā)展較快，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉(zhuǎn)包形式比例最高，超過(guò)土地流轉(zhuǎn)總量的1/2，其次是出租和轉(zhuǎn)讓?zhuān)謩e占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉(zhuǎn)方面仍然存在如下問(wèn)題：一是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。主城區(qū)流轉(zhuǎn)的比例大大高于渝東南和渝東北地區(qū)。二是缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)，農(nóng)戶(hù)自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)?shù)谋壤Ｈ峭恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善。目前，全市尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。四是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償較低，保障制度不完善，農(nóng)民承包地出租的租金普遍較低，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)有待加強(qiáng)。1.5失地農(nóng)民保障滯后導(dǎo)致的貧民化隨著我國(guó)城市不斷擴(kuò)張，失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用3300多萬(wàn)畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)人左右，每年還要遞增200萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國(guó)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，屆時(shí)失地農(nóng)民將超過(guò)1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。由于集體土地在征地補(bǔ)償制度上的缺陷，造成對(duì)農(nóng)民的安置條件不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。相對(duì)而言，國(guó)有建設(shè)用地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制則合理得多。我國(guó)規(guī)定，在征地方案被批準(zhǔn)之前，征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶(hù)的確認(rèn)，但在實(shí)行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國(guó)家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價(jià)值相差過(guò)大，確保維持被征地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)相對(duì)不變的目標(biāo)難以達(dá)到；從補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配來(lái)看，補(bǔ)償資金的相當(dāng)部分又給了集體，實(shí)際的土地補(bǔ)償很難集中于農(nóng)民手上；同時(shí)，征地補(bǔ)根據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗(yàn)，結(jié)合中共十七屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。3.1打破“所有制管理”，實(shí)行“用途管制”我國(guó)目前土地所有權(quán)仍然是國(guó)有和集體所有兩種形式。以往對(duì)農(nóng)村土地存在“所有制歧視”，相對(duì)“所有制管理”，“用途管制”則是相對(duì)科學(xué)的辦法。“用途管制”是把一定區(qū)域內(nèi)的所有土地進(jìn)行規(guī)劃，然后按照規(guī)劃的用途實(shí)施管理。中央十七屆三中全會(huì)的《決定》提出：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作?！痹诖嘶A(chǔ)上，“科學(xué)規(guī)劃”土地用途，“嚴(yán)格執(zhí)行”，實(shí)行“用途管制”。有利于從嚴(yán)控制城市建設(shè)用地規(guī)模，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元體制。3.2穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，延長(zhǎng)土地承包期在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，穩(wěn)定土地承包責(zé)任制。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，中央十七屆三中全會(huì)的《決定》賦予農(nóng)民穩(wěn)定而“長(zhǎng)久不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權(quán)調(diào)整為70年，承包期屆滿(mǎn)可以按照國(guó)家的規(guī)定繼續(xù)承包。在不改變土地用途的前提下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者宅基地使用權(quán)人，可依法對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，使農(nóng)村土地能夠成為土地資本。3.3實(shí)行“同地同價(jià)同收益”，確立集體建設(shè)用地收益權(quán)在中共十七屆三中全會(huì)的《決定》中，把征地限定于公益性項(xiàng)目。而對(duì)非公益性項(xiàng)目用地，不再征地，允許農(nóng)民以集體土地“參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”，但其使用權(quán)可依法進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”交易，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，賦予農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同等的地位，保障農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)可以出讓?zhuān)w建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合同約定的期限內(nèi)將建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，但農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租和抵押自己的住宅后，不得再申請(qǐng)新的宅基地。3.4建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，允許土地的合理流轉(zhuǎn)就“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”而言，《決定》明確，凡是依法取得的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，“必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易必須在規(guī)范化的制度框架下進(jìn)行。如，重慶將建立起我國(guó)第一個(gè)農(nóng)村土地交易所，目的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地等諸項(xiàng)農(nóng)村用地通過(guò)招拍掛方式，向城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易。在土地流轉(zhuǎn)中，要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變土地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示。3.5尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平在中共十七屆三中全會(huì)的《決定》提出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同