試論行政爭(zhēng)議的調(diào)解機(jī)制

試論行政爭(zhēng)議的調(diào)解機(jī)制前言：基于“公權(quán)不能處分”的法理理念，在我國(guó)行政訴訟中，調(diào)解方式?jīng)]有合法化，但在實(shí)踐中已經(jīng)開始變相使用；在行政復(fù)議中，調(diào)解方式雖已經(jīng)小范圍的合法化，但這種“合法化”本身也似乎有越權(quán)、違法之嫌。隨著行政審判實(shí)踐的發(fā)展，“公權(quán)不能處分”這一命題也變得不那么確定；在行政訴訟和行政復(fù)議之外，新的、專門的行政爭(zhēng)議調(diào)解方式也正在悄然興起。因此，在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中全面引入調(diào)解方式是一個(gè)有待深入探討的問題。一、我國(guó)行政立法對(duì)“調(diào)解”的態(tài)度我國(guó)1989年《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布，1994年修正的《行政復(fù)議條例》第8條作出同樣規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”。1999年的《行政復(fù)議法》未對(duì)調(diào)解作任何規(guī)定；2006年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳曾聯(lián)合下發(fā)的27號(hào)文件，則主要強(qiáng)調(diào)了調(diào)解精神在行政爭(zhēng)議解決中的運(yùn)用，提出要不斷健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，運(yùn)用調(diào)解手段化解行政爭(zhēng)議，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，要力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中。2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條明確規(guī)定對(duì)因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的具體行政行為、當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛可以適用調(diào)解。2007年12月17日通過的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民法院要通過認(rèn)真執(zhí)行撤訴規(guī)定，積極探索協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的新機(jī)制，提倡和鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商，在妥善解決爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上通過撤訴的方式結(jié)案。撤訴規(guī)定的制定和施行，實(shí)際上為以司法調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議提供了法律依據(jù)。通過以上的立法，我們可以看出，對(duì)于調(diào)解立法從最開始的明令禁止，到不予規(guī)定，再到提倡調(diào)解精神、小范圍適用，態(tài)度變化可謂非常大非常快，這也說明了當(dāng)局對(duì)調(diào)解在行政爭(zhēng)議中適用的態(tài)度，但是基于我國(guó)學(xué)者的傳統(tǒng)看法，調(diào)解在理論界遭遇了阻擋。二、對(duì)“不適用調(diào)解”之法理基礎(chǔ)的質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)，無權(quán)按照自己的意志處置手中的權(quán)力，這就是所謂“公權(quán)不可處分”的表述，即行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是代表國(guó)家行使政權(quán)的具體體現(xiàn)，行政權(quán)力是國(guó)家通過法律賦予的，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，無論是否與管理相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議，都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力，只能按照國(guó)家的意志即依法行事。這就是禁止行政復(fù)議、行政訴訟適用調(diào)解的法理基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代,“行政權(quán)不可處分”這一論斷在中國(guó)行政法學(xué)界處于通說地位。受此學(xué)說的影響,1985年11月6日，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》,這是行政訴訟禁止調(diào)解的最初的規(guī)范淵源。1989年頒布的行政訴訟法更是明確規(guī)定,行政訴訟不適用調(diào)解。根據(jù)該規(guī)定,所有的行政訟調(diào)解行為都屬于法律禁止的行為。隨著行政審判實(shí)踐的發(fā)展,行政訴訟不適用調(diào)解這一規(guī)則受到越來越多的挑戰(zhàn)。（一）“行政權(quán)是否可以處分”不能作為行政訴訟是否可以建立調(diào)解制度的充分理由。將行政權(quán)不可處分作為行政訴訟不適用調(diào)解的理論基礎(chǔ),其基本論證邏輯是,由于行政權(quán)不可處分,作為被告的行政機(jī)關(guān)在訴訟中沒有可供妥協(xié)的空間,而調(diào)解是試圖在當(dāng)事人雙方相互妥協(xié)讓步的前提下通過合意的方式解決爭(zhēng)議。既然行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中不存在妥協(xié)的空間,也就不存在通過合意解決爭(zhēng)議的可能性。因此,行政訴訟中不適用調(diào)解。但司法實(shí)踐中,很多行政案件雖然被訴的是具體行政行為,但爭(zhēng)議的核心卻往往是民事糾紛。解決糾紛往往并不一定需要行政機(jī)關(guān)在行政權(quán)的行使上作出讓步。以拆遷類行政案件為例,被訴的雖然可能是拆遷許可、拆遷裁決或強(qiáng)制拆遷決定,但原告提起訴訟的真正目的,往往是對(duì)拆遷補(bǔ)償方式或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在異議。而該核心爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上涉及到的是拆遷人與被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益,屬于純粹的民事性質(zhì)的糾紛。實(shí)踐中,拆遷人和被拆遷人在法院的主持下進(jìn)行協(xié)商,以合意的形式解決核心爭(zhēng)議的情形十分普遍。一旦爭(zhēng)議得到解決,原告往往也就不再堅(jiān)持法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性作出評(píng)價(jià),而通過撤訴的形式終止訴訟。此時(shí)的協(xié)商,并不涉及到行政權(quán)的行使或處分。從當(dāng)前的司法實(shí)踐看,建設(shè)類行政案件、資源類行政案件和勞動(dòng)保障類行政案件中大部分都屬于這種情形。而這幾類案件的數(shù)量總和超過行政案件總數(shù)約50%。因此,即使是從數(shù)量分布上看,將行政權(quán)不可處分作為行政訴訟不適用調(diào)解的理論基礎(chǔ)理由并不充分。（二）行政權(quán)不可處分這一命題并不必然成立。有錯(cuò)必糾的行政法原則使行政機(jī)關(guān)在任何時(shí)候都可以改變?cè)瓉磉`法的行政行為，是監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)際上也處分了“公權(quán)”，廣泛存在的行政自由裁量權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)一定的選擇空間；不確定法律概念留給行政機(jī)關(guān)一定的判斷余地。從對(duì)法律適用上看,行政機(jī)關(guān)在法律適用過程中確實(shí)存在著一定的處分空間。當(dāng)然這些處分與民事權(quán)利的處分有著本質(zhì)的差異,這種處分只能是有限處分,原則上必須在法定的框架范圍內(nèi)進(jìn)行,必須符合法定的目的,合理作出。“以‘公權(quán)不可處分’理論排斥行政訴訟的調(diào)解，是誤將行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)的處分等同于放棄職守，將靈活執(zhí)法與依法行政完全對(duì)立起來，是對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的片面、機(jī)械認(rèn)識(shí)。”在調(diào)解訴訟過程中，調(diào)解訴訟機(jī)關(guān)只要不侵害國(guó)家利益、公共利益的前提下，根據(jù)實(shí)際需要在調(diào)解訴訟程序階段和行政訴訟階段，完全可以自主地處理其調(diào)解訴訟職權(quán)。因此，“公權(quán)不可處分”的內(nèi)涵應(yīng)是“公權(quán)不可任意處分”，調(diào)解主體在某些方面對(duì)調(diào)解行動(dòng)的有限處分權(quán)，可以說是行政爭(zhēng)議能引入調(diào)解制度的一個(gè)理論基礎(chǔ)。且現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)在訴訟程序外放棄、變更公權(quán)利的行為大量存在，足以說明“公權(quán)不可處分”形如虛設(shè)。若在訴訟程序中設(shè)立調(diào)解制度，名正言順地對(duì)其予以司法審查，這樣不僅從根本上保證公權(quán)不受任意處分，而且可以對(duì)其進(jìn)行司法監(jiān)督更能保證其合法性。故以“公權(quán)不可處分”作為排除行政訴訟調(diào)解的理論基礎(chǔ)并非堅(jiān)不可摧。綜上所述，“公權(quán)不可處分”這一法理理念本身出現(xiàn)漏洞，將其作為行政爭(zhēng)議不適用調(diào)解的基礎(chǔ)更是蒼白無力，筆者認(rèn)為應(yīng)將其含義界定為“公權(quán)不可隨意處分”，不能將其作為阻止適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議的理由。三、在行政爭(zhēng)議中引入調(diào)解的可行性及必要性（一）兩辦聯(lián)合下發(fā)的27號(hào)文件對(duì)調(diào)解精神的鼓勵(lì)2006年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳曾聯(lián)合下發(fā)27號(hào)文件《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》，從堅(jiān)持依法行政、加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議和行政審判工作、注重運(yùn)用調(diào)解手段化解行政爭(zhēng)議、加快完善行政立法等等方面，提出了預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的各項(xiàng)措施和要求；提出要不斷健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，運(yùn)用調(diào)解手段化解行政爭(zhēng)議，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，要力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中。該文件的下發(fā)強(qiáng)調(diào)了調(diào)解精神在行政爭(zhēng)議解決中的運(yùn)用，此后全國(guó)開展了諸多探索。（二）司法成本的降低——對(duì)刑訟中“辯訴交易”的借鑒辯訴交易（pleabargain），是美國(guó)的一項(xiàng)司法制度，指在法官開庭審理之前，處于控訴一方的檢察官和代表被告人的辯護(hù)律師進(jìn)行協(xié)商，以檢察官撤銷指控、降格指控或要求法官?gòu)妮p判處刑罰為條件，換取被告人的認(rèn)罪答辯（pleaofGuilty）。在辯訴交易中之所以辯訴雙方愿意交易，其重要原因是在交易的條件之下，雙方的機(jī)會(huì)成本是最小的。辦案要講究成本是必然的要求，尤其是在司法資源有限的情況下，我們采取各種措施