試論以檢力下沉推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

試論以檢力下沉推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新[摘要]隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的社區(qū)群眾要求提供完善的社會(huì)保障和服務(wù)機(jī)制，包括廣開(kāi)各種利益訴求表達(dá)的渠道和提供應(yīng)有的法律服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)檢力下沉則是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。

[關(guān)鍵詞]檢力下沉社區(qū)檢察社會(huì)管理

近幾年來(lái)，一些重要城市的基層檢察院相繼開(kāi)展了以在社區(qū)設(shè)立檢察室為內(nèi)容、保障檢力下沉的試點(diǎn)探索工作，這是檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)期面對(duì)新形勢(shì)的一個(gè)創(chuàng)新舉措。

我院從2010年11月30日設(shè)立半淞園路社區(qū)檢察室開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近一年的探索實(shí)踐，目前設(shè)立了兩個(gè)社區(qū)檢察室且都在平穩(wěn)有序地運(yùn)行，得到了市院和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并已經(jīng)著手選址建立打浦橋社區(qū)檢察室，力爭(zhēng)明年初盡快實(shí)現(xiàn)社區(qū)檢察工作的區(qū)域“全覆蓋”。筆者認(rèn)為，社區(qū)檢察室因重心下移，使檢察職能得以延伸。但是由于城市社區(qū)建設(shè)本身就是我國(guó)社會(huì)管理的新模式，而社區(qū)檢察室作為建立在城市社區(qū)概念之上的檢察的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置尚在探索中，尤其是社區(qū)檢察室在實(shí)踐中如何運(yùn)作還不夠清晰，需要不斷探討思考。

一、我國(guó)檢力下沉工作的歷史沿革

基于為人民服務(wù)的工作宗旨，檢力下沉以更貼近群眾、更好地服務(wù)群眾一直以來(lái)都是檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的命題，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了不懈的探索。

上世紀(jì)80年代初，部分人民檢察院在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、交通便利的基層試點(diǎn)設(shè)立檢察工作室。為了規(guī)范檢察室的工作，1989年12月高檢院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》，規(guī)定在基層院有重點(diǎn)地設(shè)置檢察室，作為派出機(jī)構(gòu)。條例規(guī)定檢察室的工作任務(wù)是：受理公民舉報(bào)、控告、申訴，接受違法犯罪分子投案自首；對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件進(jìn)行立案前調(diào)查和立案后偵查；對(duì)“五種人”的管理教育工作進(jìn)行檢察；結(jié)合檢察業(yè)務(wù)，進(jìn)行法制宣傳，提出檢察建議；開(kāi)展調(diào)查研究，參加社會(huì)治安綜合治理。一些地方檢察機(jī)關(guān)在基層試點(diǎn)探索設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。

經(jīng)過(guò)地方檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐，1993年4月，高檢院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，其規(guī)定的檢察室工作任務(wù)與前基本相同。2001年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》要求：“調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設(shè)置的，由省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，報(bào)最高人民檢察院備案?！边M(jìn)入新時(shí)期，高檢院在總結(jié)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作開(kāi)展的經(jīng)驗(yàn)得失基礎(chǔ)上，重新開(kāi)始了基層檢察院派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室的探索和實(shí)踐。

二、社區(qū)檢察室的職能定位和工作模式探討

各地檢察機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)2009年底中央政法委提出的深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，將社區(qū)檢察室的設(shè)立作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)探索和檢力下沉的具體深化，因此社區(qū)檢察工作的模式必須與其長(zhǎng)期性和精細(xì)化的特點(diǎn)相適應(yīng)。根據(jù)前述職能定位，考慮到如果不是常駐，人員配置無(wú)法保障、工作也易流于形式，筆者傾向社區(qū)檢察室采用選派干部常駐的工作模式。選派工作經(jīng)驗(yàn)豐富、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的老同志常駐社區(qū)檢察室，使社區(qū)檢察室工作常態(tài)化、固定化和規(guī)范化，同時(shí)與院內(nèi)相關(guān)職能部門(mén)一起成立工作協(xié)調(diào)小組，形成職能整合、職權(quán)歸口、信息互通、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的立體運(yùn)行格局。

（三）布局方式——應(yīng)當(dāng)在“全覆蓋”前提下精心組織規(guī)劃

社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)重視汲取和借鑒以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立中的教訓(xùn)，避免一哄而上、盲目設(shè)置的情況，既要有利于檢力下沉、方便法律監(jiān)督工作的開(kāi)展，又要考慮到檢察機(jī)關(guān)人手少、任務(wù)重的現(xiàn)狀，兼顧工作效率。社區(qū)檢察室的設(shè)立不是越多越好，也不能單純根據(jù)人口數(shù)量或地域面積搞一刀切，而要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，根據(jù)實(shí)際情況合理布局，在確?！叭采w”的前提下，進(jìn)行整體規(guī)劃，精心組織，穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）我院開(kāi)展社區(qū)檢察工作的實(shí)踐與探索

在工作模式上，我院采用了檢察人員的外派式工作方式，設(shè)立專門(mén)的社區(qū)檢察室，人員配置方面采用“以老帶新”方式，選派社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熟悉基層情況的中老年同志常駐社區(qū)檢察室開(kāi)展工作，確保檢察室人員齊備、工作有序開(kāi)展。同時(shí)，安排35歲以下年輕同志輪流到社區(qū)檢察室鍛煉半年左右時(shí)間，既幫助他們熟悉基層工作、樹(shù)立為民服務(wù)理念，又利用他們的活躍思維和調(diào)研能力，為社區(qū)檢察工作的開(kāi)展找出不足、尋求改進(jìn)、拓展思路、創(chuàng)新方法。

在檢察室的布局上，充分考慮黃浦的區(qū)域特點(diǎn)。黃浦區(qū)交通發(fā)達(dá)，警力充足，社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)健全，因此在各個(gè)街道社區(qū)都設(shè)立檢察室實(shí)無(wú)必要。我院經(jīng)認(rèn)真研究，認(rèn)為一科多室分片管轄模式最為可行。即本院只設(shè)立一個(gè)社區(qū)檢察科，將本區(qū)劃分多塊，每塊設(shè)立一個(gè)檢察室，各管轄鄰近的幾個(gè)街道，以這種模式來(lái)確保檢察室工作全覆蓋，如北片以上海金融和商業(yè)文化中心的外灘社區(qū)為中心，將工作覆蓋到商業(yè)旅游業(yè)為特色的南京東路街道和豫園街道。這種模式的實(shí)施也為本市其他中心城區(qū)開(kāi)展檢察室工作建立了示范效應(yīng)，節(jié)約了司法成本和社會(huì)成本。

在工作內(nèi)容上，我院把大力延伸檢察服務(wù)職能，創(chuàng)新群眾工作方法作為社區(qū)檢察室工作的切入點(diǎn)，著力使社區(qū)檢察室真正成為服務(wù)基層群眾的窗口、化解矛盾的平臺(tái)、為民排憂解難的幫手、實(shí)施法律監(jiān)督的前沿陣地。主要從四方面入手：一是建立機(jī)制，搭建平臺(tái)。制定《社區(qū)檢察室工作管理暫行辦法》，對(duì)檢察室的職能定位、崗位職責(zé)等方面作出明確規(guī)定。與公安派出所、區(qū)司法所、法律援助中心等相關(guān)單位建立定期信息溝通協(xié)作機(jī)制，著手建立聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，搭建互動(dòng)平臺(tái)。二是服務(wù)群眾，化解矛盾。通過(guò)深入社區(qū)接訪、巡訪、宣傳等方式，與群眾面對(duì)面交流，主動(dòng)掌握社情民意和社會(huì)輿情，為群眾提供檢察環(huán)節(jié)的司法救濟(jì)。通過(guò)與所在基層組織等有效對(duì)接，依法及時(shí)合理解決群眾訴求，努力將矛盾化解在基層。堅(jiān)持情理并用，引導(dǎo)群眾合法合理表達(dá)訴求，認(rèn)真做好息訴罷訪工作。三是依法監(jiān)督，促進(jìn)整改。利用社區(qū)檢察室密切聯(lián)系群眾的特點(diǎn)，探索做好執(zhí)法監(jiān)督、檢察宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防等工作。對(duì)刑事執(zhí)法中的違法問(wèn)題進(jìn)行法律監(jiān)督，先后就區(qū)公安機(jī)關(guān)對(duì)“五種人”的脫管漏管的現(xiàn)象、區(qū)法院在宣判非監(jiān)禁刑前未能與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)溝通聯(lián)系等問(wèn)題提出多次糾正意見(jiàn)和建議，都已得到及時(shí)整改。配合街道做好剝權(quán)、緩刑人員監(jiān)管工作，從中排查預(yù)防監(jiān)外執(zhí)行人員脫管漏管等不穩(wěn)定因素，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)采取措施消除隱患。四是宣傳法制，參與預(yù)防。將查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能向基層延伸。充分利用地理優(yōu)勢(shì)，深入居民區(qū)巡展圖版，印發(fā)宣傳資料，以及結(jié)合舉辦法制宣傳周、宣傳日等主題活動(dòng)，深入社區(qū)開(kāi)展法制宣傳，有效宣傳檢察職能，增強(qiáng)廣大群眾的法治意識(shí)，進(jìn)一步拓寬廣大群眾舉報(bào)的渠道。

三、完善社區(qū)檢察工作的配套機(jī)制

（一）建立健全的工作機(jī)制

為了使社區(qū)檢察室各項(xiàng)工作能正常開(kāi)展，職能得以實(shí)施，必須建立相應(yīng)的工作辦法與工作機(jī)制，確保具有針對(duì)性與規(guī)范性。主要應(yīng)包括兩方面，一是社區(qū)檢察室自身管理規(guī)定，包括工作模式、職責(zé)范圍、人員設(shè)置，以及開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防、結(jié)合案件參與社會(huì)調(diào)解等各類工作的規(guī)范程序等；二是與本院各職能部門(mén)的工作分工協(xié)調(diào)配合機(jī)制，特別是與偵查監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)所檢察部門(mén)、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門(mén)、控告申訴部門(mén)要建立工作協(xié)議；三是與相關(guān)單位的監(jiān)督和互動(dòng)機(jī)制，包括與轄區(qū)內(nèi)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、社工組織等的協(xié)作和監(jiān)督制約機(jī)制。

（二）加強(qiáng)社區(qū)檢察室的隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)檢察室面臨著復(fù)雜的工作對(duì)象和執(zhí)法環(huán)境，對(duì)于人員的綜合素質(zhì)要求較高，因此應(yīng)當(dāng)從年齡層次、專業(yè)特長(zhǎng)、能力結(jié)構(gòu)等多方面綜合考慮，對(duì)檢察室人員隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地配備，同時(shí)根據(jù)工作需要隨時(shí)隨地進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)和知識(shí)補(bǔ)給。有些基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)檢察室的隊(duì)伍建設(shè)尚未予以重視，將老弱的干部調(diào)配給社區(qū)檢察室，對(duì)于是否符合從事一線工作的條件考慮較少，這樣就造成了工作要求與人員素質(zhì)不匹配的情況，使社區(qū)檢察工作推進(jìn)的效果達(dá)不到預(yù)期水平。

（三）自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督

在中心城區(qū)設(shè)立社區(qū)檢察室，是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)全新的工作，無(wú)論是派駐地辦公設(shè)施還是辦公經(jīng)費(fèi)保障都離不開(kāi)政府部門(mén)的支持，同時(shí)，社區(qū)檢察室的各項(xiàng)工作要真正實(shí)現(xiàn)與街道社區(qū)、社會(huì)基層組織、綜治調(diào)解部門(mén)的有效對(duì)接，有效開(kāi)展檢察工作，更不能離開(kāi)地方黨委的支持配合。要主動(dòng)接受人大常委會(huì)的監(jiān)督，定期向常委會(huì)匯報(bào)社區(qū)檢察工作情況，對(duì)涉及監(jiān)督不暢、監(jiān)督乏力的現(xiàn)象要提請(qǐng)人大予以監(jiān)督排除。社區(qū)檢察室工作的宗旨是服務(wù)社會(huì)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾，因此要自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督，接受群眾的客觀評(píng)價(jià)，以工作成效取信于民。

四、社區(qū)檢察室建設(shè)中應(yīng)當(dāng)考慮的幾點(diǎn)

（一）依法履職，融入全局

社區(qū)檢察室在服務(wù)群眾的第一線，與社區(qū)居民有密切接觸，是檢察機(jī)關(guān)除控申接待外的另一重要窗口，其形象很大程度上直接代表了檢察機(jī)關(guān)的形象，因此工作務(wù)必嚴(yán)格依法、規(guī)范操作，杜絕損害檢察機(jī)關(guān)形象的行為和現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，要有全院一盤(pán)棋思想，既要防止超越職權(quán)、超越職能，大包大攬，也要防止與院內(nèi)其他部門(mén)工作推諉、相互扯皮。

（二）親和威嚴(yán)，把準(zhǔn)尺度

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，總是伴以高大、威嚴(yán)的形象，讓人民內(nèi)心感到敬畏。但社區(qū)檢察室作為百姓身邊的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出相應(yīng)的親和力，做群眾的貼心人。這種權(quán)威性和親和力之間的微妙尺度要精細(xì)把握。從硬件上講，社區(qū)檢察室的外觀設(shè)計(jì)、內(nèi)部裝飾應(yīng)在保持司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅性的同時(shí)，盡量體現(xiàn)出一種親民的效果；從服務(wù)上說(shuō)，社區(qū)檢察室的工作人員在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)要認(rèn)真堅(jiān)