農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理導(dǎo)論：農(nóng)村公共管理體系

農(nóng)村公共管理體系本章要點了解農(nóng)村公共管理的基本內(nèi)涵。了解我國鄉(xiāng)村治理體系的形成過程以及各個階段的特征。了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則、財政制度，以及主要的公共服務(wù)內(nèi)容。了解村民自治及其框架下的村莊治理模式。本章分為三節(jié)農(nóng)村公共管理的基本內(nèi)涵農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主要實踐模式農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的保障體系第一節(jié)農(nóng)村公共管理的基本內(nèi)涵

農(nóng)村公共管理的概念一、概念界定以公共權(quán)力為基本手段，對鄉(xiāng)村社會生活和經(jīng)濟生產(chǎn)中，某些社會與經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部無法或不易應(yīng)對的問題，進行干預(yù)和處理，進而促進農(nóng)村居民福利提升、農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展、鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的治理行為。同時，這些治理行為也致力于在農(nóng)村地區(qū)確立能夠長期有效的制度和機制，保障農(nóng)村居民、農(nóng)村經(jīng)濟與鄉(xiāng)村社會在個人福利、經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定等方面的正向改進。農(nóng)村公共管理是我國整個國家治理體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的微觀實現(xiàn)和重要基石，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以推進的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)村公共管理的概念二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村政治的關(guān)系農(nóng)村公共管理關(guān)乎公共與集體層面的事態(tài)。作為發(fā)起公共管理行為主要手段的鄉(xiāng)村公共權(quán)力，其本質(zhì)上即帶有“對集體有拘束力的決策”的性質(zhì)。農(nóng)村公共管理和鄉(xiāng)村治理，與鄉(xiāng)村政治的區(qū)別：從學(xué)理上來說，政治研究更關(guān)注考察權(quán)力的生成與分配、決策與權(quán)力的正當(dāng)性來源、政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變遷等主題。公共管理或治理研究則傾向于以一定的權(quán)力生成與分配狀況、正當(dāng)性基礎(chǔ)及政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)為前提，考察如何設(shè)計制度與機制、形成激勵和調(diào)動資源來實現(xiàn)特定公共利益的達成。但二者的區(qū)分不是絕對的，尤其在漢語學(xué)術(shù)界中，治理具有更鮮明的“治國理政”的含義，與政治的概念有很大交疊。而公共管理與治理從理論內(nèi)涵上而言，涵蓋的范圍則基本一致。與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的研究范式一、經(jīng)濟學(xué)范式的影響從學(xué)科劃分角度看，公共管理或治理研究在傳統(tǒng)上主要屬于政治學(xué)和社會學(xué)的學(xué)科范疇之下，但現(xiàn)在的趨勢是越來越多的借鑒經(jīng)濟學(xué)的概念和理論框架。形成這一趨勢的原因在于，經(jīng)濟學(xué)的理論框架能夠形成更多推斷性質(zhì)的分析與命題，可以比較明確地與現(xiàn)實中經(jīng)由案例或數(shù)據(jù)研究所整理而成的事實與證據(jù)進行比對。而且經(jīng)濟學(xué)發(fā)展出很多具體的模型與計量工具可以比較穩(wěn)健地檢視經(jīng)驗世界中的因果關(guān)系，并且與理論推斷相對比，從而為公共管理或治理研究中的政策評估，提供比較扎實的經(jīng)驗依據(jù)與進一步討論的出發(fā)點。這一方面與治理或公共管理問題最為相關(guān)的是應(yīng)用微觀計量經(jīng)濟學(xué)。與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的研究范式二、政治學(xué)與社會學(xué)范式的重要作用首先體現(xiàn)在“概念生成”這一重要的方法論維度上，亦即，我們用以研究關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)和鄉(xiāng)村社會治理問題所使用的那些概念，仍主要是從這些學(xué)科的背景與傳統(tǒng)中，發(fā)掘與創(chuàng)制出來的。其次，則體現(xiàn)在綜合性與歷史性視野上。經(jīng)濟學(xué)的模型分析與實證工具固然有其獨特的強大之處，但是對于超出單個或簡單因果鏈條的綜合層面社會事實的理解，則缺乏系統(tǒng)的理論抓手；同樣對于長時段的社會結(jié)構(gòu)變遷的處理，也缺乏政治學(xué)與社會學(xué)與歷史研究更緊密結(jié)合的傳統(tǒng)。綜合這些因素，農(nóng)村公共管理和鄉(xiāng)村治理需要的是一個跨學(xué)科、多重研究視角、多元思想資源的研究環(huán)境。這與現(xiàn)實中這一對象的復(fù)雜與多元也是相匹配的。與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的研究范式三、我國農(nóng)村公共管理與鄉(xiāng)村治理的特點我國農(nóng)村公共管理與鄉(xiāng)村治理，既面臨治理問題的共性，也有其特殊性。在共性方面，我國農(nóng)村公共管理的主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)村地區(qū)的政府與農(nóng)民自治組織的制度安排與運行機制、鄉(xiāng)村財政的組織原則以及農(nóng)村公共品供給等；在特殊性方面，則包括我國鄉(xiāng)村治理體系發(fā)展的獨特歷史脈絡(luò)及其現(xiàn)實遺產(chǎn)、相互關(guān)聯(lián)的“三農(nóng)”維度在上述共性諸層面種的具體體現(xiàn)、農(nóng)民自治組織的獨特治理理念等。第二節(jié)我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷史

改革開放之前的鄉(xiāng)村治理一、傳統(tǒng)時代的鄉(xiāng)村治理以明清兩代的六個世紀為代表，縣級以下廣大的鄉(xiāng)土社會并沒有處于正式的國家治理機關(guān)的管理之下，而是一般由民間的精英及其相關(guān)組織，來發(fā)起關(guān)于公共事務(wù)的決策、行使治理權(quán)力。國家設(shè)置在縣級層面的治理機關(guān)則會對其進行控制與監(jiān)理。19世紀中葉以來，隨著帝國主義入侵的加劇，為了興建包括教育、司法、警察、工業(yè)等在內(nèi)的各項現(xiàn)代化事業(yè)，國家治理與正式的官僚化建設(shè)開始逐漸從縣向下沉入鄉(xiāng)土世界，由此開啟了在原本沒有正式治理機關(guān)的社會空間中進行“國家政權(quán)建設(shè)”的過程。但直到1911年清王朝崩潰，這一治理的現(xiàn)代化過程也僅僅有初步的發(fā)展。其后，國內(nèi)戰(zhàn)亂頻仍，國家治理與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進程也無從快速展開。改革開放之前的鄉(xiāng)村治理二、集體化時期的鄉(xiāng)村治理新中國成立后，以土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社等一系列制度創(chuàng)制與制度變遷為代表，國家政治權(quán)力實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的大幅介入，建立起經(jīng)濟生產(chǎn)與政治生活密切結(jié)合的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式；鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出高度組織化與政治化的特點。這種鄉(xiāng)村治理模式一方面限制了農(nóng)村人口的流動，而另一方面則強化了村莊社區(qū)的共同體性質(zhì)，在很多村莊內(nèi)部能夠充分動員集體的力量進行農(nóng)田基本建設(shè)、興修水利、創(chuàng)辦學(xué)校、開展合作醫(yī)療等內(nèi)部治理活動。鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)在這一時期展現(xiàn)出全新的面貌，同時也為下一時期鄉(xiāng)村治理模式的變革奠定了基礎(chǔ)。改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷一、鄉(xiāng)政村治模式的創(chuàng)制以家庭承包經(jīng)營為代表的新型農(nóng)村經(jīng)營管理體系取代了過去的集體化時期的生產(chǎn)隊模式?！罢绾弦弧钡娜嗣窆绫秽l(xiāng)鎮(zhèn)政府取代，而在原本生產(chǎn)大隊的管轄范圍設(shè)立行政村，由村民委員會負擔(dān)其管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權(quán)體系的最基礎(chǔ)部分，行使國家治權(quán)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，由村民自行選舉村干部組成村民委員會來自行管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)。這種“鄉(xiāng)政村治”的治理模式突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與村莊層面的不同。前者主要是借助于自上而下的行政權(quán)力，對涉農(nóng)事務(wù)進行治理，其治理權(quán)威的妥當(dāng)性來源于行政系統(tǒng)的賦權(quán)與認可；后者更多地需要借助村莊內(nèi)生的權(quán)力，來施展治理，其治理權(quán)威則一方面來源于村莊選舉的程序正義，另一方面來源于村莊內(nèi)生治理主體在社區(qū)內(nèi)的事實威望與其實際的治理績效。改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷二、鄉(xiāng)政村治模式的新問題新特點：以1998年《村民委員會組織法》的正式通過以及2000年后農(nóng)業(yè)稅費的取消為標(biāo)志1.更強調(diào)治理行為的程序正當(dāng)?shù)闹匾?，亦即強調(diào)在治理實踐中權(quán)力運作的合規(guī)性和對制度與規(guī)則的遵循。2.在村莊層面的治理實踐中，強調(diào)村莊選舉的重要性，經(jīng)由民主選舉的方式，為村級權(quán)力主體的治理權(quán)建立正當(dāng)性，并由此使其治理決策得到村民的支持與認可。此外還強調(diào)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以規(guī)范村級權(quán)力運作。3.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，則著重落實制度建設(shè)、定編到人、政企分開等舉措，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理行為；同時在財政和資源調(diào)配上，更強調(diào)轉(zhuǎn)移支付和項目制，減少不合規(guī)的資源與財力調(diào)配。4.新的涉農(nóng)治理政策，比如精準(zhǔn)扶貧、選舉確權(quán)等，都更強調(diào)村民本位，而非強調(diào)村莊或社區(qū)本位。改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷新問題村民自治制度過分強調(diào)依據(jù)程序法定和追求選舉方式的形式路徑，致使村莊失去了自主選擇同其村莊社會基礎(chǔ)相適應(yīng)的選舉制度空間，從而雖然解決了文本上的權(quán)利來源問題，卻使村莊層面的實質(zhì)民主退化為形式民主，使選舉不僅無法凝聚村民共識，反而容易分裂村莊社區(qū)。過于強調(diào)制度應(yīng)對基層公共權(quán)力加以約束，而忽視了制度也應(yīng)對基層利用公共權(quán)力謀求公共利益和發(fā)展動力進行賦能，這導(dǎo)致了基層政權(quán)的“懸浮”。公共權(quán)力無法有效應(yīng)對鄉(xiāng)村社區(qū)中有迫切需求的治理問題、同時也為基層組織為自身謀求私利的策略主義制造了空間。在正式的司法制度和鄉(xiāng)村社區(qū)價值與規(guī)范之間存在落差，使法治難以應(yīng)對鄉(xiāng)土世界中細膩的糾紛調(diào)解要求。以項目制為代表的政策落地方式，雖然可以在一定程度上對基層公共權(quán)力進行了規(guī)范，但也容易導(dǎo)致政府與地方精英合謀而犧牲普通農(nóng)民的利益、項目所設(shè)計的目標(biāo)與村莊社區(qū)實際需要不符、為爭取項目的競爭破壞了地方價值與規(guī)范性共識，由此反而增加了普通農(nóng)民對于基于項目制而展開的公共權(quán)力認同的下降。改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷三、鄉(xiāng)村治理的新概念：“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系——黨的19大報告鄉(xiāng)村治理不再被視為一種孤立的存在，而是被融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一更具全局性與基礎(chǔ)性的政治安排之中。鄉(xiāng)村治理與之前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作所強調(diào)的經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及精準(zhǔn)扶貧等關(guān)鍵內(nèi)容，形成了一個不可分割的整體。這促使我們從更加整體性的視角去理解與闡釋鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。首次提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這一重要思想是對之前技術(shù)治理思路的一種反思與升華。改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍?！皼Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”——習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告改革開放之后的鄉(xiāng)村治理變遷自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系從理論層面看，一是可以增進村莊社區(qū)成員對村莊基層公共權(quán)力生成過程的認可，這一點主要是由“三治”中的自治維度來實現(xiàn)；二是意味著治理實踐中，決策發(fā)出、權(quán)力行使、機制與制度創(chuàng)設(shè)的合理性能夠被證成，這既通過法治維度中司法系統(tǒng)的權(quán)威與塑造人民穩(wěn)定期望的能力，也通過德治中價值觀念與地方性規(guī)范的調(diào)動而實現(xiàn)；三是伴隨治理實踐的展開，村莊社區(qū)可以趨向于形成規(guī)范性的共識而非陷入意見的紛爭與分裂，這其中基于自治的公共權(quán)力生成場域、基于法治的糾紛調(diào)處和基于德治的社會價值注入都將發(fā)揮作用。第三節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公共管理功能

1982年憲法第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，同時第110條規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，由此確立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”并存的“鄉(xiāng)政村治”體制。這一體制所包含的鄉(xiāng)村治理格局，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊兩個層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則一、基本組織理念《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》：“地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機關(guān)”；在第五條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉”。——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面正式的國家權(quán)力機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則二、正式職權(quán)：行政人事、社會管理《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》：本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行；在職權(quán)范圍內(nèi)通過和發(fā)布決議；根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃；審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告；決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實施計劃；選舉本級人民代表大會主席、副主席；選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長；聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報告；撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。在社會管理方面，包括：保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；保障少數(shù)民族的權(quán)利；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利?？梢钥闯鲞@些職權(quán)涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面行政、政府組織、人事安排、社會保障、人民權(quán)益等諸多領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則三、工作機制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會這一國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。進一步規(guī)定了關(guān)涉社會管理與行政事務(wù)方面的諸多內(nèi)容，包括：制定經(jīng)濟發(fā)展計劃，管理科教文衛(wèi)事業(yè)，保障公民合法權(quán)利以及辦理上級人民政府交辦的事項等?？梢钥闯?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)所涵蓋的范圍，既包括社會主義理念與價值所體現(xiàn)的問題，也包括具體的行政與治理實務(wù)所積累的經(jīng)驗關(guān)照。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織原則四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革在人民公社體制剛剛廢除的80年代，國家的改革思路主要是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的主體性。這主要表現(xiàn)為，明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位為中央、省、市、縣之下的第五級政府，而不是縣政府的派出機構(gòu)；在財政上強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的獨立性，鼓勵其自收自支。在黨政關(guān)系上，強調(diào)黨政分開，黨的作用主要是協(xié)調(diào)改革以及培養(yǎng)干部，具體治理事務(wù)則交由政府處理。由于財政分權(quán)弱化了中央財政的治理能力，我國于90年代進行的分稅制改革削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主權(quán)。而隨著2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入進一步減少并更加依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政安排一、改革初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體化時代，人民公社不具有獨立的財政安排，而是和縣級一起“統(tǒng)收統(tǒng)支”。高度集中的財政制度。改革開放后，強調(diào)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立的財政收支。在不同省份、不同地區(qū)，采取遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等異質(zhì)性很大的方式進行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，財政安排也呈現(xiàn)出多樣化的特點，既有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，也有“定收定支，收入上繳，超收分成，支出下?lián)?，超支不補，結(jié)余留用”、“核定收支，收支掛鉤，總額分成，超收比例分成”，以及“劃分收支，核定基數(shù)，收支包干”等新方式。總體看來“統(tǒng)收統(tǒng)支”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越少，而實行收支掛鉤和財政包干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多，到90年代初已經(jīng)達到60%以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政安排二、分稅制改革1994年開始國家進行“分稅制”改革。這項改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政未來發(fā)展的走向直接相關(guān)的是：“改現(xiàn)行的地方財政包干體制為中央財政與地方財政之間的分稅制，主要內(nèi)容是在合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍基礎(chǔ)上，依照稅種劃分中央財政與地方財政之間的收入范圍，依照事權(quán)劃分支出范圍，建立規(guī)范的中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度”。隨著分稅制改革以及農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來源減少并日益從屬于縣級財政，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能的弱化，成為縣政府的“派出”機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政安排三、財政收入與支出財政收入：預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入兩大宗。在沒有取消農(nóng)業(yè)稅之前，預(yù)算內(nèi)收入主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、契稅、土地使用稅、地方工商業(yè)稅（營業(yè)稅和所得稅等）等。預(yù)算外收入則主要包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、行政性收費、罰沒款等，以及其他從上級爭取的專項資金。不同地區(qū)、不同經(jīng)濟條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，財政收入的差別較大。在少數(shù)工商業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方工商業(yè)稅占據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要部分，而農(nóng)業(yè)稅費則相對較少，甚至可以忽略不計。而在大多數(shù)工商業(yè)不發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入則以農(nóng)業(yè)稅費為主。因為農(nóng)業(yè)稅費的收斂帶來的農(nóng)民負擔(dān)問題，在全國造成了相當(dāng)程度的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾，自2000年開始，國家先是進行了“費改稅”改革，試圖減輕農(nóng)民負擔(dān)。而到2005年，改革力度進一步升級為廢除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅廢除后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入有明顯的降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政安排財政支出：行政管理費用，包括人員工資、招待費、車費、報刊費及其他辦公費等。其關(guān)涉公共事業(yè)與公共服務(wù)的開支，包括修路、建設(shè)學(xué)校、社會福利救濟、計劃生育補助、教育、衛(wèi)生等。在農(nóng)村改革之后的20世紀80-90年代，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出一直以供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的運作為主。而步入21世紀以來，公共事業(yè)與公共服務(wù)的開支則不斷增加，成為日益重要的開支內(nèi)容。而這一部分向鄉(xiāng)村社會注入資源的開支，又日益依賴于項目制這種技術(shù)治理化的操作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)一、公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)提供公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施展鄉(xiāng)村治理的主要方式，也是我國正式的國家權(quán)力機關(guān)介入鄉(xiāng)村治理的最直接形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入鄉(xiāng)村治理，更多的是依靠正式的行政權(quán)力，自上而下地施展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的質(zhì)量高低，直接關(guān)涉到鄉(xiāng)村居民對于基層政治的認可與支持，進而影響到對國家公共權(quán)力施展效能的評價。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)二、公共服務(wù)的基本內(nèi)容鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基層公共權(quán)力主要涉及治安、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和糾紛調(diào)處等主題。治安。最古老的的一種公共服務(wù)形態(tài)，在很長時間內(nèi)，治安是與稅收并列的兩大基層政府治理主題的其中之一。我國農(nóng)村改革之后，治安在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)那里一度占據(jù)核心位置。鄉(xiāng)村社會的治安狀況普遍好轉(zhuǎn)。到21世紀之后，雖然治安仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個重要公共服務(wù)主題，但其中心位置已有所下降。教育。僅次于治安的另一項重要公共服務(wù)主題。對于義務(wù)教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面所發(fā)揮的作用在下降。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在技術(shù)培訓(xùn)方面則仍發(fā)揮著較大的作用，例如組織技術(shù)性的外出參觀、農(nóng)廣校教學(xué)、聘請專家現(xiàn)場教學(xué)等，向農(nóng)民傳播技術(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)二、公共服務(wù)的基本內(nèi)容醫(yī)療與衛(wèi)生。在我國當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，關(guān)涉醫(yī)療衛(wèi)生的投入則仍不充分，而且并未被理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項主要治理主題。在未來，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，完善衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村醫(yī)療裝備水平和服務(wù)水平，積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，提高農(nóng)村重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面重要的治理主題。糾紛的調(diào)處。在新時代鄉(xiāng)村治理體系對自治、法治與德治相結(jié)合的強調(diào)下，糾紛調(diào)處的具體實踐很可能將更加強調(diào)法律制約與鄉(xiāng)村內(nèi)部力量間的緊密結(jié)合。第四節(jié)村民自治與村級治理

村民自治還有在自治的框架下形成的治理主體，是當(dāng)下處理鄉(xiāng)村治理事務(wù)的主要機制和組織力量。我國歷史上，村莊層面的治理長期處于非正式的狀態(tài)，國家正式的官僚體系并不介入鄉(xiāng)村治理中，而是支持民間內(nèi)生的治理力量，同時國家又用科舉制下的功名體系和儒家正統(tǒng)教義，對這些治理力量進行整合，以此方便與正式的官僚制對接。新中國成立后，國家權(quán)力前所未有地介入鄉(xiāng)村層面的治理中，透過“公社-大隊-生產(chǎn)隊”的三級體系，將村莊層面的治理能量納入到了自上而下的權(quán)力體系之中。1978年農(nóng)村改革，將人民公社體制廢除，轉(zhuǎn)而建立正式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。開始醞釀和推行村民自治制度，期望實現(xiàn)村莊層面的有效治理。村民自治的制度基礎(chǔ)和村莊層面的治理目標(biāo)一、基本法律規(guī)定1981年黨的十一屆六中全會決議確定“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”；1982年黨的“十二大”指出，社會主義民主要擴大到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，要發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治；1982年憲法第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”；1983年10月在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中，強調(diào)要在建鄉(xiāng)的過程中設(shè)立村民委員會。為進一步建立關(guān)涉村民自治與村民自治組織的法律打下了制度與思想的基礎(chǔ)。村民自治的制度基礎(chǔ)和村莊層面的治理目標(biāo)二、村民自治的組織載體村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其主要功能被界定為辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、維護社會治安、向人民政府反映基層意見。這其實是將村莊層面主要的治理功能交到了村民自治組織手里。黨的十九大報告：健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系重要思想?！洞褰M織法》：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府可以對村民委員會的工作給予指導(dǎo)但不得干預(yù)，但村民自治組織也有義務(wù)貫徹執(zhí)行政府的決策。村民自治的制度基礎(chǔ)和村莊層面的治理目標(biāo)三、村民自治的治理目標(biāo)公共服務(wù)：重點是社會治安、公共衛(wèi)生和糾紛調(diào)解等內(nèi)容。在村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層面之間存在較大的重合，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于行政權(quán)力來開展公共服務(wù)。經(jīng)濟發(fā)展：重要內(nèi)容是支持和組織村民依法開展各種形式的合作經(jīng)濟和發(fā)展其他經(jīng)濟，還有管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，尤其應(yīng)當(dāng)尊重并維護集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織、村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。這說明村民自治不僅關(guān)系到基層社區(qū)的穩(wěn)定與秩序，也肩負著促進發(fā)展和協(xié)調(diào)經(jīng)濟關(guān)系的重任。落實國家整體社會治理方針：村民委員會要宣傳并貫徹國家政策，推動村民履行義務(wù)并保障村民的合法權(quán)利，開展精神文明建設(shè)，組織實施村規(guī)民約等。自治應(yīng)當(dāng)成為法治（正規(guī)的法律）與德治（村規(guī)民約等非正式制度）之間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。村民自治的制度基礎(chǔ)和村莊層面的治理目標(biāo)四、黨組織與村民自治的關(guān)系中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，應(yīng)該按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。從這一規(guī)定來看，村莊中黨的作用更多是政治性的，并沒有介入具體的治理事務(wù)，不過隨著近年來村莊層面黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的安排日益增多，村莊內(nèi)部黨的活動與村民自治之間的關(guān)系變得更加緊密，村莊內(nèi)部黨的活動與村民自治在治理功能上也發(fā)生了某些方面的融合在一些治理功能上也產(chǎn)生了融合。村民選舉的形式與理念一、村莊選舉的基本理念我國的村民選舉是一種直接民主。村莊屬于“熟人社會”，相比于城市，鄉(xiāng)村更加重視血緣關(guān)系，歷史上的勞動協(xié)作關(guān)系就是這種社會特點的表現(xiàn)。正是由于這種特點，直接選舉的方式能夠貫徹在村莊選舉機制中。在村莊貫徹直接選舉有助于加強群體的參與感與歸屬感，群體可以發(fā)現(xiàn)共同問題并達成一致的解決方案。村民選舉的形式與理念二、選民資格與當(dāng)選原則《中華人民共和國村民委員會組織法》第三章第十三條規(guī)定：“村民委員會選舉前，應(yīng)當(dāng)對下列人員進行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民?！痹诋?dāng)選原則上，村民選舉強調(diào)“雙過半”。亦即“有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選?！蹦芊駥崿F(xiàn)“雙過半”，被主管村民自治與選舉事務(wù)的民政部門認為是“衡量村委會選舉成功與否的顯著標(biāo)志”。村民選舉的形式與理念三、農(nóng)戶主體的選舉權(quán)利設(shè)計在村民選舉權(quán)利上，允許投票的“戶內(nèi)委托”，亦即在因外出務(wù)工或經(jīng)商等事務(wù)離開村莊而不能參與投票的村民，可以在選舉進行時，將投票權(quán)委托給在村莊內(nèi)的近親屬。這種戶內(nèi)委托的機制設(shè)計順應(yīng)了我國社會經(jīng)濟環(huán)境的特點。是基于我國社會現(xiàn)實，從治理有效的考量出發(fā)的合理安排?；诔蓡T參與的社區(qū)治理強調(diào)村民居民一定要參與到治理決策的形成過程中來。在治理理念上，這一點則突出體現(xiàn)為“民主決策”、“民主管理”和“民主監(jiān)督”。在制度設(shè)計上，則體現(xiàn)為在村莊層面村民會議的形成，以及村民參與決策并發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督的作用。但是在實踐中，村莊治理中的成員參與反而恰是當(dāng)前的村民自治中需要加強的地方?；诔蓡T參與的社區(qū)治理一、參與渠道制度層面，村民自治中鄉(xiāng)村居民參與的渠道，是通過村民會議和村民代表會議的雙重安排而形成的，現(xiàn)行《村組織法》對鄉(xiāng)村居民參與的渠道作出了詳細的規(guī)定?，F(xiàn)實情況下，涵蓋全部成年村民的村民會議并不容易實現(xiàn)，村民代表會議的比例代表機制可以在功能上成為村民會議的替代。村民代表會議中決議的形成原則，與“雙過半”原則類似：村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開（比“過半”的要求要強，與村民代表會議不是村民全體而是比例代表有關(guān)）；所作決定應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭话胍陨系綍藛T的同意?；诔蓡T參與的社區(qū)治理二、治理職能（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營方案；（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)等?；诔蓡T參與的社區(qū)治理三、監(jiān)督與規(guī)范村民委