村務公開與民主管理

三務公開與民主管理2013年5月《經(jīng)濟參考報》2013年5月9日《浙江村級“三務公開”年底全覆蓋》浙江省人檢察院的統(tǒng)計。2003年至2008年10月底，浙江省各級檢察機關(guān)共立案查處涉農(nóng)職務犯罪案件1650件1937人，其中2008年前10個月立案412件522人。其中村委會主任、村支書以及其他農(nóng)村基層組織人員931人，占涉農(nóng)案件總?cè)藬?shù)的66%；2008年至2011年，檢察機關(guān)共立案查辦涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務犯罪案件1580件1987人。

引言：“三務公開”是指：黨務、村務、財務公開黨務公開是指基層黨組織的組織公開、制度公開、工作公開、活動公開等事項。黨務公開屬于基層黨建的重要形式，是實現(xiàn)基層黨員和群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要方式。黨務公開與基層民主政治建設、廉政建設、村（居）自治有密切關(guān)系，因此黨務公開意義重大。但黨務公開無法律依據(jù)，因此不是我們討論重點。村務公開是指村委會把處理本村涉及國家的、集體的和村民利益的事務情況，通過一定的形式和程序告知全體村民，并由村民參與管理、實施監(jiān)督的一種村務管理行為。村務公開應該包括財務公開，但因財務公開的重要性和特殊性，將財務公開單獨列出。財務公開是指村集體把處理本村涉及體的和個人三者利益關(guān)系的財務活動情況，通過一定的形式和程序告知全體成員，并由全體成員參與管理、實施監(jiān)督的一種民主管理行為。實行村級會計委托代理服務的代理機構(gòu)應當按規(guī)定及時提供相應的財務公開資料，并指導、幫助、督促村集體經(jīng)濟組織進行財務公開。財務公開是三務公開的重點，也是民主管理民主監(jiān)督的核心內(nèi)容。一、村務公開和民主管理的制度依據(jù)1998年4月18日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民治管理制度的通知》2004年6月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》2009年2月24日中央十二部委發(fā)布《關(guān)于開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》“村務公開”是《村委會組織法》第五章“民主管理和民主監(jiān)督”中的內(nèi)容。村務公開是民主管理和民主監(jiān)督的形式。因此兩者不是并列關(guān)系。因此“村務公開和民主管理”是來自于政策性文件的話語，邏輯上并不嚴密。1998年4月18日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民治管理制度的通知》1998年11月4日《《中華人民共和國村民委員會組織法》2004年6月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》2010年10月28日《中華人民共和國村民委員會組織法》2011年11月21日《村集體經(jīng)濟組織財務公開規(guī)定》農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2011〕13號全國性村務公開和民主管理法律政策文件浙江省村務公開和民主管理法律政策文件2006年《浙江省村級財務管理規(guī)范化建設意見》浙農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2006〕3號2007年《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》2009年《浙江省違反村級財務管理規(guī)定行為責任追究辦法》浙農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕2號2012年《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》二、村務公開和民主管理的現(xiàn)實意義實現(xiàn)村民自治培育民主意識訓練社會精英促進鄉(xiāng)村發(fā)展村務公開和民主管理的要素：內(nèi)容、程序、形式、地點、時限、要求已經(jīng)有較為完備的制度規(guī)定。各種評比和創(chuàng)新已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。關(guān)鍵的問題是貫徹落實。二、村務公開和民主管理的法律問題（一）村民自治中的法律關(guān)系（二）村務公開和民主管理中的法律關(guān)系（三）另一種角度：委托代理理論（一）村民自治中的法律關(guān)系

村民自治是《憲法》、《村委會組織法》明文規(guī)定的權(quán)利?！稇椃ā返?11條：城市和農(nóng)村按居民居住區(qū)設立的居民委員會、村民是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員會由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！洞逦瘯M織法》第1條為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設，根據(jù)憲法，制定本法。根據(jù)《憲法》、《村委會組織法》、《城市居民委員會組織法》規(guī)定：1.自治權(quán)是村民、居民的憲法性權(quán)利。2.村民委會是的法律性質(zhì)是群眾性自治組織。村民委會不是一級政府。3.村基層黨組織依據(jù)黨章活動。村民會議或村民代表會議是最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)，是村落政治權(quán)力的中心。村委會是執(zhí)行村民會議和村民代表會議決策的執(zhí)行和工作機構(gòu)。黨支部是村民自治的領(lǐng)導核心，但必須尊重村民依法開展自治活動。村民會議或村民代表會議村委會村黨支部“村民自治”或“村官自治”第二條

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

……

村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。第十條村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監(jiān)督。第四條

中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。①村委會是村民的自治組織，不是國家政權(quán)的基層組織，不是一級政府，也不是政府的派出機關(guān)。②村委會干部不是國家公務員。③村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系而是指導關(guān)系。正確認識村委會和村干部的法律性質(zhì)4.村民自治的法律關(guān)系村民自治的憲法法律關(guān)系中，按照人民主權(quán)理論，其權(quán)力結(jié)構(gòu)是：村民自治的主體是全體村民（一切權(quán)力屬于村民），村民行使自治權(quán)的組織是村民會議，村民會議是最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)。村民委員會是村民自治的執(zhí)行組織（行政性）村務公開監(jiān)督小組、民主理財小組是常設監(jiān)督組織。黨支部是基層自治組織的政治領(lǐng)導核心組織。村民村民會議村民委員會村務監(jiān)督機構(gòu)民主理財機構(gòu)最高權(quán)力機構(gòu)專設監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行機構(gòu)基層黨組織政治領(lǐng)導（二）村務公開和民主管理的法律關(guān)系1.權(quán)利主體是村民2.義務主體是村民委員會。3.內(nèi)容是村民自治的公共事務和公共事業(yè)?！洞逦瘯M織法》第29條至36條。（三）另一種法律角度：委托代理理論全體村民村民委員會

委托代理關(guān)系“廣泛民主原則要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是可笑的?！比?、村務公開和民主管理可能存在的問題（一）重形式輕實效1.公開常態(tài)化、制度化、法治化問題。2.公開的內(nèi)容現(xiàn)實化、細致化、全程化問題。3.公開的形式多元化問題。4.公開程序的正當化問題。5.公開監(jiān)督反饋信息與回應問題6.公開檔案管理問題。（二）村務公開的監(jiān)督問題。存在無人監(jiān)督、無法監(jiān)督、無力監(jiān)督的情況。1.監(jiān)督主體缺位，無人監(jiān)督。2.監(jiān)督制度缺乏可操作性?！洞逦瘯M織法》第31條、第32條。（三）民主管理的現(xiàn)實障礙村民會議的召集難村民意見的收集難民主管理的途徑少（四）原因分析1.兩委組織健全而其他機構(gòu)弱化。

2.村干部的認知還可能存在距離。3.鎮(zhèn)村之間的矛盾沖擊基層工作。4.農(nóng)村社會精英流失缺乏人才。5.村鎮(zhèn)兩級對公開和民主管理意愿不足。四、村務公開和民主管理的現(xiàn)實意義（一）實現(xiàn)村民自治村務公開和村民自治是實現(xiàn)村民自治的必要手段。不公開無以知情不知情無以監(jiān)督不監(jiān)督無以參與不參與無以民主不民主無以自治村民自治內(nèi)涵：自我管理、自我教育、自我服務村民自治形式：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督村民自治六大權(quán)利選舉權(quán)、罷免權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。村民自治實質(zhì)是社會民主。盡管有法律、有政策，但農(nóng)村侵犯自治權(quán)利的案件層出不窮。原因是制度沒有落實于生活。村官腐敗六大“罪狀”

1.巧立名目，貪污集體財物。

2.吃喝玩樂，大肆揮霍。

3.膽大妄為，挪用、私分公款。

4.生活作風敗壞，傷風敗俗。

5.儼然惡霸，橫行鄉(xiāng)里。

6.黑手伸向集體土地。村官斂財六大手段1.虛報招待費2.私分返還款3.撈取工程款4.用公款班私事5.圍繞“批“字做文章6.變賣或”承包“集體財產(chǎn)肥己

（二）培育民主意識民主是以多數(shù)決定、同時尊重個人與少數(shù)人的權(quán)利的辦事原則。由關(guān)注財產(chǎn)權(quán)而關(guān)注自治權(quán)。（三）訓練社會精英培養(yǎng)農(nóng)村基層組織干部的規(guī)則意識、法治意識、民主意識。為農(nóng)村的長遠發(fā)展儲備人才。小平同志說：“制度好可以讓壞人不能干壞事,制度不好可以讓好人干壞事?！保ㄋ模┐龠M鄉(xiāng)村發(fā)展村民自治是促進農(nóng)村長遠發(fā)展的必由之路村務公開和民主管理是農(nóng)村長遠發(fā)展的有效方式。需要實現(xiàn)集體財產(chǎn)的保值增值。村官貪腐將導致村莊陷入困境。官小權(quán)大，村官貪腐源于制度虛設2005年沈陽市東陵區(qū)前進鄉(xiāng)望花村原黨總支書記、村委會主任徐寶文被判有期徒刑17年。2003年3月，樂清市三里村書記朱伍川帶領(lǐng)村委會全體住進杭州西湖國賓館，研究三里村土地開發(fā)19人5天花費43555.9元人民幣。2009年4月5日《焦點訪談》報道，廣東汕頭市潮南區(qū)仙城鎮(zhèn)東浮山村牛炎山上兩座大墳修得豪華氣派。墳墓周圍用條石界碑圈了200多畝的大片林地。這塊地是由村支部書記兼村委會主任朱鎮(zhèn)豐賣給馮家兄弟的，究竟賣多少錢村民并不知情。朱鎮(zhèn)豐還為自己尚在世的母親也修了一座大墳，僅墓地就達約24畝，而東浮山村人均耕地只有不足0.2畝。

廣東陸豐市東海鎮(zhèn)炎龍村委會高厝村兩任村委會主任高錦龍、高鐮賣掉該村10多畝，獲得非法所得達千萬余元，村主要干部私下瓜分，村民分文未得，導致部門村民無地可耕，生活窘迫。云南省曲靖市沾益縣播樂鄉(xiāng)奴革村委會主任顧某，在當?shù)毓_供養(yǎng)著３個“老婆。廣州市番禺區(qū)新造鎮(zhèn)貝崗村村村委會主任、村支書和其他三名支委擅自動用該村土地征用補償款4000萬元人民幣到某證券公司進行國債委托理財，從中收受巨額好處。2008年11月臺州市新來橋村村支書和村委會主任挪用2000萬元土地征用款放貸

吃息日前被判刑.烏坎村村委會將一塊集體土地賣給開發(fā)商，幾年中在當?shù)鼐用癫恢榈那闆r下3200畝土地陸續(xù)被政府販賣，賣地款項達七億多元人民幣，而補助款只有每畝500元，其余全部被當?shù)毓賳T私吞，盜賣村民土地準備興建濱海新區(qū)碧桂園的開發(fā)商為祖籍烏坎的港商陳文清，他于80年代成為香港的廣東海陸豐商會會長，同時也是廣東省人大代表。當?shù)鼐用駥掖紊显L無果，近期僅存的一塊土地被賣給地產(chǎn)開發(fā)商，激發(fā)當?shù)厝擞?011年9月21日游行示威，22日派出軍警鎮(zhèn)壓。廣東陸豐烏坎村事件的主要矛盾就是土地糾紛和不滿意第五屆村委會換屆選舉結(jié)果。典型案例：烏坎事件廣東汕尾陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村事件經(jīng)過廣東省委副書記朱明國在廣州市全省做好新形勢下群眾工作經(jīng)驗交流會上說，“現(xiàn)在一些國家干部哪有想過農(nóng)民沒地吃什么，沒地我照吃好糧，不種地照吃好糧，不養(yǎng)豬照吃好肉，甚至不用上街，當著官有人送。他哪里想老百姓之艱難？”他還補充道：群眾被激怒起來了，你才知道什么叫力量。村務公開評價

村務公開全面真實1.公開形式多樣，設有固定的村務公開欄或其他村務公開形式。31.未設立的全扣；2.不規(guī)范的扣2分。2.公開內(nèi)容完善，村集體所有收支逐項逐筆公布明細賬目，并及時豐富和拓展村務公開內(nèi)容。31.不符合規(guī)定的，每一項扣1分。3.村級財務收支情況和涉及村民利益的重大問題能根據(jù)群眾要求定期及時公開。村務公開工作方案的審查、確定和實施有嚴格的工作程序。31.未按規(guī)定程序進行的扣1分；2.不按群眾要求公開的全扣。4.對群眾反映的問題及時予以解釋和答復。21.沒有解釋和答復的全扣；2.沒有及時解釋和答復的扣1分。5.村務公開監(jiān)督小組按程序產(chǎn)生并發(fā)揮作用。村委會對村務公開監(jiān)督小組反映的問題有規(guī)定的答復期限。21.未建立的全扣；2.村委會對監(jiān)督小組反映的問題答復不及時扣1分。6.村民小組的集體資產(chǎn)、資金和收支情況比照村務公開情況實行組務公開。21.組務不公開全扣。民主管理扎實有序1.村民自治章程和村規(guī)民約合法產(chǎn)生，民主管理制度健全和完善。31.產(chǎn)生過程不合法的全扣；2.內(nèi)容不符合法律規(guī)定的扣1分；3.無民主管理制度的全扣。2.村民自治章程和村規(guī)民約得到有效，實施效果良好。31.未能有效實施的全扣。3.有集體財務管理制度，財務管理檔案臺賬管理規(guī)范。31.制度不全的全扣；2.臺賬不規(guī)范全扣