論我國(guó)監(jiān)察權(quán)的配置

引言監(jiān)察委員會(huì)是在中國(guó)行使監(jiān)督權(quán)的主要主體。監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的檢察權(quán)、行政監(jiān)察的監(jiān)察權(quán)和檢察院的偵查權(quán)一起，構(gòu)成中國(guó)獨(dú)有的國(guó)家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)相互作用，形成打擊腐敗的局面。一、監(jiān)察權(quán)的發(fā)展歷史(一)監(jiān)察權(quán)的萌芽、初步形成階段監(jiān)察制度最早萌芽是在春秋、戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，此時(shí)各國(guó)普遍在中央設(shè)置監(jiān)察之官，地方監(jiān)察制度也發(fā)展了起來，為后來的監(jiān)察制度奠定了基礎(chǔ)。秦漢之時(shí)是我國(guó)古代監(jiān)察制度正式創(chuàng)立的重要時(shí)期，在此期間，監(jiān)察官的監(jiān)察范圍是在不斷擴(kuò)大的，這一時(shí)期不管是中央還是地方，監(jiān)察官是皇帝的直接下屬，在監(jiān)察院內(nèi)也有更大的自主權(quán)和自上而下的管理，原則上可以監(jiān)察所有官員。(二)魏晉時(shí)期的發(fā)展階段魏晉時(shí)期，國(guó)家改朝換代頻繁，政權(quán)混亂，因此御史臺(tái)的作用也隨之岌岌可危。兩晉時(shí)期，御史的監(jiān)察職能有所發(fā)展，與以往的御史不能監(jiān)督三公相比，兩晉時(shí)期御史可以監(jiān)督三公。魏晉南北朝時(shí)期，在魏晉南北朝時(shí)期，統(tǒng)治者重組了他們的監(jiān)察體系，使監(jiān)察成為一個(gè)完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，完全直接由皇帝掌管，是全國(guó)性和專門性的監(jiān)察機(jī)關(guān)。御史這一職位得到重視，御史的地位極高。(三)唐宋之后的成熟階段監(jiān)察制度在古代社會(huì)發(fā)展的鼎峰時(shí)期是在唐朝，不斷吸取前朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，唐朝統(tǒng)治者在中央實(shí)行“三省六部”制，因此，監(jiān)察權(quán)出現(xiàn)分化，中央實(shí)行“一臺(tái)三院”制。在沿襲以往御史臺(tái)的同時(shí)，下設(shè)臺(tái)院、殿院和察院；此外還形成了頗有特色的言諫系統(tǒng)。宋代的監(jiān)察制度基本沿襲唐朝，設(shè)立監(jiān)察院的同時(shí)仍然設(shè)立諫院。到了元朝，在中央仍設(shè)立御史臺(tái)是全國(guó)性監(jiān)察機(jī)關(guān)，由御史臺(tái)行使監(jiān)察權(quán)，御史中丞為輔；在地方設(shè)立行御史臺(tái)和肅政兼仿司。(四)明清時(shí)期的嚴(yán)密階段監(jiān)察制度在明清時(shí)期的發(fā)展得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。明朝，在中央層面，監(jiān)察機(jī)構(gòu)由御史臺(tái)改名為都察院，設(shè)有右侍郎、左侍郎和副都御史等官員，他們主要監(jiān)督文武官員，但也有重大案件的司法審判權(quán)。在地方，則設(shè)有巡按御史、都撫與提刑按察司。在清朝，監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本沿襲明代，在中央，都察院依然是監(jiān)察機(jī)關(guān)，且六科給事中此時(shí)也是隸屬于都察院。(五)民國(guó)時(shí)期的中西融合時(shí)期隨著1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，西方思想不斷向中國(guó)傳入，中國(guó)的政治、思想文化受到深刻的沖擊?！霸诒O(jiān)察體制方面，南京臨時(shí)政府和北洋政府皆仿效西方,實(shí)行所謂以議會(huì)兼掌監(jiān)察制。從理論上講,以議會(huì)兼掌監(jiān)察,主要運(yùn)用于對(duì)各級(jí)行政首長(zhǎng)的監(jiān)察,故在行政系統(tǒng)內(nèi)部,可設(shè)專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。”[1]監(jiān)察制度在民國(guó)時(shí)期擺脫了對(duì)封建君主的依附，但它只是維護(hù)獨(dú)裁統(tǒng)治秩序的工具，南京臨時(shí)政府時(shí)期的監(jiān)察官并未及時(shí)能行使監(jiān)察權(quán)，國(guó)民黨右派組織就取了革命的勝利果實(shí)。(六)新中國(guó)成立以后的監(jiān)察制度1949至1954年為我國(guó)監(jiān)察制度的確立時(shí)期，這一時(shí)期監(jiān)察官受到雙重管理，必須由其上級(jí)監(jiān)委以及政府領(lǐng)導(dǎo)，此外監(jiān)察官還列入行政編制中。1954至1959年為我國(guó)監(jiān)察制度的調(diào)整時(shí)期，許多監(jiān)察部門采取垂直領(lǐng)導(dǎo)制度。1986至1993年為我國(guó)監(jiān)察制度的恢復(fù)時(shí)期，黨政分開為這一時(shí)期政治體制改革的重要內(nèi)涵。復(fù)階段。即黨的紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)中都有監(jiān)察官存在，其職權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)與處分權(quán)。1993至2018年為我國(guó)監(jiān)察制度的重組階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《憲法》規(guī)定歸屬于國(guó)務(wù)院。二、監(jiān)察權(quán)的特點(diǎn)(一)地位的獨(dú)立性監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)是對(duì)其它機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職能的，需保持其獨(dú)立性與廉潔性，需與其他機(jī)關(guān)保持一定的距離，不能受到其他部門的影響，體現(xiàn)出其地位的獨(dú)立性。當(dāng)然了，這種獨(dú)立性是指獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，但不是獨(dú)立于最高監(jiān)察委員會(huì)，并服從最高監(jiān)察委員會(huì)成員的指示。(二)監(jiān)察對(duì)象的全面性監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對(duì)象是我國(guó)所有的公職人員。監(jiān)察對(duì)象并不單單是對(duì)人的監(jiān)察，同時(shí)對(duì)監(jiān)察對(duì)象履行職責(zé)以及法律的遵守也是需要監(jiān)察的，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的全面性。(三)行使權(quán)力的積極性監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)的行使是主動(dòng)出擊的，其權(quán)力的行使與司法權(quán)不同，司法權(quán)需要獨(dú)特的條件，是被動(dòng)的，而監(jiān)察權(quán)則是獨(dú)立的，所以監(jiān)察權(quán)被定性為主動(dòng)的。(四)打擊腐敗方面的專門性在一個(gè)現(xiàn)代法治社會(huì)中，監(jiān)督無處不在，對(duì)公職人員的監(jiān)督是多層次、多方位的。打擊腐敗，保證其他管家機(jī)關(guān)的廉潔性是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，因此監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)專門的反腐機(jī)關(guān)，其反腐權(quán)力的專門性是毋庸置疑的。(五)行使權(quán)力時(shí)的強(qiáng)制性監(jiān)察權(quán)權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，國(guó)家對(duì)其具有約束力，因?yàn)榕c國(guó)家的其他權(quán)力一樣，它充分體現(xiàn)了國(guó)家的理念，并以國(guó)家的強(qiáng)制力為支撐。三、影響監(jiān)察權(quán)配置的因素(一)權(quán)力與權(quán)利權(quán)力和權(quán)利是法學(xué)中的不同概念，它們之間的關(guān)系需要確定，人民的權(quán)利以國(guó)家存在為基礎(chǔ)，且人民的權(quán)利的保護(hù)也需要國(guó)家權(quán)力的存在。因此，在兩者發(fā)生矛盾時(shí)，權(quán)力必然讓步權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)是一種專屬的強(qiáng)制性權(quán)力，由國(guó)家強(qiáng)制領(lǐng)導(dǎo)的超級(jí)權(quán)力，由此這種權(quán)力在運(yùn)行過程中應(yīng)該受到制約和監(jiān)督，確保公民的基本權(quán)利不因過度使用國(guó)家權(quán)力而受到侵犯。與此同時(shí)，也不能過度主張權(quán)利保障而使監(jiān)察權(quán)得不到有效實(shí)施。權(quán)力與權(quán)利兩者相輔相成，我們要平衡兩者之間的關(guān)系，任何一方都不能漠視。公職人員作為被監(jiān)督的對(duì)象，也享有其作為公民的基本權(quán)利，因此在公權(quán)力——監(jiān)察權(quán)面前，其權(quán)益理應(yīng)得到保護(hù)，有必要考慮如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。一般來說，權(quán)力的擴(kuò)張不一定意味著公民權(quán)利的要遭到削弱，但國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，公民的權(quán)利必將受到影響，如果沒有合理的規(guī)范，這些權(quán)利的行使將不可避免損害公民的權(quán)利。應(yīng)該指出的是，在這一改革的背景下，保護(hù)公職人員的權(quán)利與國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的正常運(yùn)行同樣重要，兩者都不應(yīng)被忽視。作者認(rèn)為，在權(quán)力與權(quán)利的平衡方面，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利。如上所述，公民的權(quán)利是國(guó)家存在的基礎(chǔ)和依據(jù)，權(quán)利應(yīng)該得到更多的保護(hù)。雖然關(guān)注公民的基本權(quán)利很重要，但應(yīng)該注意的是，監(jiān)察委員會(huì)自成立以來就被定位為監(jiān)督公職人員，在打擊腐敗方面具有重要的職能。一味強(qiáng)調(diào)被監(jiān)督者的權(quán)利，勢(shì)必不利于反腐權(quán)力的行使。因此，要平衡兩者之間的關(guān)系。(二)正義與效率正義與效率兩者都是基本的法的價(jià)值，兩者既相互沖突又有共同之處。法的正義價(jià)值和效率價(jià)值兩者之間是難以抉擇的，兩者的重要性是一致統(tǒng)一的。在法因此，不能片面追求，必須將公正和效率協(xié)調(diào)起來。首先，效率是追求正義的基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)效率的前提下可以維護(hù)社會(huì)公正有序的運(yùn)行和保障公民的權(quán)利，因此，效率有利于促進(jìn)正義的實(shí)現(xiàn)。其次，正義是效率的追求目標(biāo)。在監(jiān)察體制改革中若一味的追求效率價(jià)值，而忽視正義，很有可能發(fā)生許多冤假錯(cuò)案，導(dǎo)致法正義的迷失。只有讓正義為效率保駕護(hù)航，才能使得此次改革發(fā)揮出其最大的效能。因此，監(jiān)察權(quán)配置應(yīng)該兼顧效率與正義。權(quán)力本身有其自身的性質(zhì)，需要在改革的整體背景下看待權(quán)力的分配，而不是僅僅基于上述因素而有所偏頗或武斷。僅僅出于公正的考慮，不能孤立地考慮將立法權(quán)和行政權(quán)完全分配給行政機(jī)關(guān)，或者僅僅出于效率的考慮，將行政權(quán)完全分配給立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。因此，要將正義與效率、權(quán)力與權(quán)利四者同時(shí)并進(jìn)，最大限度地發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的作用，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。（三）監(jiān)察權(quán)內(nèi)部權(quán)力配置分析監(jiān)督權(quán)是對(duì)公職人員的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象是一切公職人員和其他依法履行公職的人員，[2]主要目的在于監(jiān)督公職人員是否合理合法行使職權(quán)。監(jiān)察體制改革中，紀(jì)委和監(jiān)委的權(quán)力進(jìn)行了整合，合署辦公，黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督作為兩種并行并重的監(jiān)督方式，二者相得益彰。黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。監(jiān)督是反腐最有效的手段，因此要在黨的有機(jī)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，高度重視對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的日常監(jiān)督職責(zé)，把紀(jì)委監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督貫通起來，貫徹監(jiān)督過程的全覆蓋。四、我國(guó)當(dāng)前監(jiān)察權(quán)配置存在的問題(一)監(jiān)察對(duì)象界定不清晰監(jiān)事會(huì)要完成監(jiān)督的主要任務(wù)，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確定位、準(zhǔn)確聚焦、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確處置，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮充分作用。[3]《監(jiān)察法》中，將監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象規(guī)定為所有"行使公共權(quán)力的公職人員"，而不是所有公職人員。但在實(shí)施監(jiān)察工作的過程中，會(huì)對(duì)被監(jiān)察的人員對(duì)象進(jìn)行混淆。如對(duì)公職人員進(jìn)行擴(kuò)充解釋，將行使公權(quán)力的普通教師也納入監(jiān)察的對(duì)象。這主要是對(duì)監(jiān)察對(duì)象界定不清晰導(dǎo)致的。(二)對(duì)調(diào)查權(quán)的定位不明確《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力以及調(diào)查的手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)還整合了不同權(quán)力部門的反腐敗職能，并采取了與刑事偵查權(quán)類似的強(qiáng)制措施。人民檢察院在審查監(jiān)察委員會(huì)移交的案件后，可以直接決定起訴或移交起訴，這說明監(jiān)事會(huì)的調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是一種偵查權(quán)。在12項(xiàng)調(diào)查措施中，大部分是通過對(duì)人或物的強(qiáng)制手段進(jìn)行的。法律規(guī)定了調(diào)查行為，對(duì)對(duì)象有強(qiáng)烈的約束力。簡(jiǎn)而言之，監(jiān)察委員會(huì)為調(diào)查職務(wù)犯罪而采取的拘留措施構(gòu)成拘留行為，因?yàn)檫@些措施是依法剝奪和限制個(gè)人自由的。盡管監(jiān)事會(huì)有權(quán)力調(diào)查與刑事偵查權(quán)不同，《監(jiān)察法》也借鑒了《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，如較短的羈押期限、證據(jù)收集的要求和標(biāo)準(zhǔn)等，還有很多地方需要明確和規(guī)范。如果不對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行更完整和全面的限制，將無助于實(shí)現(xiàn)法治和保護(hù)人權(quán)的目標(biāo)。(三)權(quán)力的制約監(jiān)督還有不夠完善之處習(xí)近平總書記指出，要想形成法治與制度相互銜接、相互制衡的機(jī)制，就需要通過改革創(chuàng)新整合反腐敗職能。在這一思想的指導(dǎo)下，在對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督方面，監(jiān)察制度的改革已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，但在實(shí)踐中仍有不足之處。例如，《監(jiān)督法》第47條規(guī)定，檢察院的機(jī)構(gòu)應(yīng)處理提交給監(jiān)督委員會(huì)的案件，這應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)的相互銜接和制衡功能的形成直接相關(guān)的重要規(guī)定，但在實(shí)踐中，檢察院的機(jī)構(gòu)仍然很難根據(jù)這條規(guī)定來制約監(jiān)察委員會(huì)的工作。(四)權(quán)利保障有瑕疵我國(guó)明確將“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”寫入憲法，這體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的尊重和重視。但監(jiān)察委員會(huì)在人權(quán)保護(hù)方面存在缺陷。這是因?yàn)橹袊?guó)目前的反腐工作側(cè)重于實(shí)質(zhì)性的事實(shí)調(diào)查，涉及兩大價(jià)值：發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性事實(shí)以懲治違紀(jì)行為和保護(hù)人權(quán)?！侗O(jiān)察法》第5條規(guī)定了"保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和合法權(quán)益"的原則，第4章和第5章也有對(duì)人權(quán)保護(hù)的體現(xiàn)，但這些規(guī)定零散且無系統(tǒng)性，有待加強(qiáng)其執(zhí)行力度。雖然促進(jìn)對(duì)反腐工作全方位的覆蓋以推進(jìn)廉潔政府的實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)事人的合法權(quán)益保護(hù)是另一個(gè)不容忽視的重要問題。要保護(hù)和兼顧有關(guān)方面的權(quán)利和合法利益，促進(jìn)廉政建設(shè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。五、完善我國(guó)監(jiān)察權(quán)配置的建議(一)明確公職人員的內(nèi)涵與外延，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)最高的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)于我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)和廉政建設(shè)發(fā)揮著不可替代的作用和地位。上文中我們提到，公職人員的內(nèi)涵沒有明確界定則會(huì)使監(jiān)察權(quán)實(shí)施達(dá)不到精確性。如上所述，普通教師、醫(yī)生和公眾被紀(jì)檢委查處的案例屢屢發(fā)生，將提高監(jiān)委會(huì)工作的準(zhǔn)確性和充分性。這將提高監(jiān)察委員會(huì)工作的準(zhǔn)確性和相關(guān)性。另一方面，也需要對(duì)監(jiān)督的外延進(jìn)行擴(kuò)大和界定，達(dá)到監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作的全覆蓋。此外，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員也要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和法制教育，使他們能夠切實(shí)有效地開展工作。在實(shí)踐中，對(duì)監(jiān)督的對(duì)象和范圍做到準(zhǔn)確掌握，避免盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍或隨意解釋法律規(guī)定。(二)明確監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)定位，加強(qiáng)法律約束監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)僅是對(duì)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，主要針對(duì)的調(diào)查對(duì)象是行使公權(quán)力的國(guó)家工作人員，一旦案件移送至檢察機(jī)關(guān)則適用《刑事訴訟法》而不再適應(yīng)《監(jiān)察法》。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)力與刑事偵查的權(quán)力較為相似，但不完全相同。監(jiān)委會(huì)的相關(guān)規(guī)定是基于《刑事訴訟法》關(guān)于調(diào)查職務(wù)犯罪的規(guī)定，從而確保了集中、權(quán)威和有效的監(jiān)督制度，以及對(duì)調(diào)查權(quán)的適當(dāng)法律限制。(三)完善權(quán)利保障制度在行使調(diào)查權(quán)以確定違法或犯罪的事實(shí)并提高反腐敗斗爭(zhēng)的有效性時(shí)，必須保障調(diào)查對(duì)象的基本權(quán)利。因此，在行使調(diào)查權(quán)的同時(shí)也必須達(dá)到與保護(hù)人權(quán)的相平衡。一方面，行使調(diào)查權(quán)時(shí)，嚴(yán)格遵守法律程序，保障調(diào)查對(duì)象的基本權(quán)利。另一方面，對(duì)調(diào)查權(quán)的行使不可超過界定范圍，做到對(duì)調(diào)查權(quán)的限制，以限制對(duì)公眾利益的消極影響。行使調(diào)查權(quán)的目的必須是為了澄清涉嫌犯罪的事實(shí)，調(diào)查權(quán)的內(nèi)容和相應(yīng)的手段必須與犯罪相對(duì)應(yīng)，不能偏離或超越調(diào)查的目的，以免損害公眾的利益。(四)完善對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的制約與監(jiān)督權(quán)力失控不可避免地導(dǎo)致腐敗，這使得管理和監(jiān)督反腐機(jī)構(gòu)更加重要，如監(jiān)察委員會(huì)，它整合了調(diào)查違紀(jì)、違反公職和職業(yè)犯罪的權(quán)力，因此對(duì)權(quán)力更應(yīng)該加以制約和監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第54條是關(guān)于監(jiān)察信息的公開與民主監(jiān)察、社會(huì)和公眾監(jiān)督的規(guī)定，并明確了第65條關(guān)于不公開監(jiān)察任務(wù)信息和接受民主、社會(huì)和公眾監(jiān)督的違法責(zé)任。這加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使權(quán)力的外部監(jiān)督和限制，使其在法治范圍內(nèi)和外部控制下運(yùn)作，減少了濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察模式是中國(guó)特色社會(huì)主義獨(dú)有的監(jiān)察體系，其對(duì)于打擊腐敗，建設(shè)依法運(yùn)行的國(guó)家體系發(fā)揮著不可替代的作用。鑒于監(jiān)察委員會(huì)的重大地位，對(duì)其權(quán)利要進(jìn)行合理配置，合理分配監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的關(guān)鍵是作出合理的制度安排，確保權(quán)力以標(biāo)準(zhǔn)化的方式運(yùn)作，這也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程成功的關(guān)鍵。筆者著重從內(nèi)部權(quán)力配置和外部權(quán)力配置兩方面對(duì)監(jiān)察權(quán)的配置進(jìn)行分析，最后指出我國(guó)當(dāng)前監(jiān)察權(quán)在配置上存在的問題，以及針對(duì)其配置的不足，提出建議。但這并不意味著監(jiān)察權(quán)配置研究的結(jié)束與完善，我國(guó)監(jiān)察體系仍處于發(fā)展階段。此次研究是探究途中的一小步，此后更需要更深入的研究。

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