論居民身份證的查驗(yàn)和扣押制度樣本

論居民身份證查驗(yàn)和扣押制度摘要：居民身份證是公民證明其身份法定證件。在居民身份證查驗(yàn)和扣押過程中，侵害公民合法權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生。新頒行《中華人民共和國居民身份證法》從保障公民合法權(quán)益角度對(duì)居民身份證查驗(yàn)和扣押作了明確規(guī)定。本文旨在系統(tǒng)地闡釋居民身份證查驗(yàn)和扣押制度，為人民警察依法執(zhí)行職務(wù)和公民依法維護(hù)權(quán)利提供指引。核心詞：居民身份證查驗(yàn)扣押居民身份證是為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)公民身份，保障公民合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，由國家統(tǒng)一制作頒發(fā)一種具備法律效力證件。新頒行《中華人民共和國居民身份證法》從立法上規(guī)范了居民身份證查驗(yàn)和扣押制度。本文擬從查驗(yàn)和扣押居民身份證目、主體、范疇、程序、辦法及法律責(zé)任等方面系統(tǒng)地闡釋居民身份證查驗(yàn)和扣押制度。一、居民身份證查驗(yàn)制度（一）居民身份證查驗(yàn)制度概述居民身份證查驗(yàn)是指人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，為查明公民身份，依法命令或強(qiáng)制公民出示居民身份證，重點(diǎn)審查、檢查證件真實(shí)性、時(shí)效性、持證人相片及其登記內(nèi)容行為[1].居民身份證查驗(yàn)不同于居民身份證核查。居民身份證核查是指國家各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)（涉及公安機(jī)關(guān)）、企事業(yè)單位、人民團(tuán)隊(duì)和社會(huì)各關(guān)于部門，在辦理涉及公民權(quán)益事務(wù)需要證明其身份時(shí)，對(duì)公民出示居民身份證持證人相片和登記內(nèi)容進(jìn)行核對(duì)和檢查[2].居民身份證查驗(yàn)和核查在目、主體、范疇、程序、辦法等方面均存在明顯差別，兩者不能混為一談。當(dāng)前在居民身份證查驗(yàn)中存在重要問題有：（1）運(yùn)用查驗(yàn)居民身份證便利，收受她人財(cái)物或者謀取其她利益；（2）違背規(guī)定查驗(yàn)居民身份證，侵害公民合法權(quán)益；（3）泄露因查驗(yàn)居民身份證而知悉公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益。究其因素，重要有如下幾種方面：（1）查驗(yàn)?zāi)坎幻鞔_。（2）查驗(yàn)主體不適格。（3）查驗(yàn)范疇隨意擴(kuò)大化。（4）查驗(yàn)程序不規(guī)范。歸根結(jié)底，問題癥結(jié)在于人民警察“執(zhí)法為民”觀念尚未完全樹立起來。規(guī)范居民身份證查驗(yàn)制度，有助于保障公民合法權(quán)益，有助于公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，有助于維護(hù)社會(huì)秩序。（二）居民身份證查驗(yàn)?zāi)咳嗣窬觳轵?yàn)居民身份證是為了查明公民身份，打擊違法犯罪，最后達(dá)到保障公民合法權(quán)益目。居民身份證查驗(yàn)?zāi)靠梢苑譃槿齻€(gè)層次：（1）查明公民身份是直接目。在當(dāng)代法治社會(huì)，責(zé)任自負(fù)是法律合用一項(xiàng)基本原則。打擊違法犯罪，追究違法犯罪分子法律責(zé)任，必先查明其身份。（2）打擊違法犯罪是深層目。人民警察通過查驗(yàn)居民身份證，查明公民身份，確認(rèn)或排除違法犯罪嫌疑，也便于事后尋找證人，這都為打擊違法犯罪提供了第一手材料。換言之，人民警察查明公民身份是為打擊違法犯罪服務(wù)，打擊違法犯罪是更深層次目。（3）保障公民合法權(quán)益是終極目。法治國家是人權(quán)最有保障國家，在法治國家一旦發(fā)生侵害公民合法權(quán)益案件，能保證得到依法解決。人民警察通過查驗(yàn)居民身份證，查明公民身份，打擊違法犯罪，其最后目都要貫徹到保障公民合法權(quán)益上來。值得關(guān)注是，在國內(nèi)現(xiàn)階段執(zhí)法環(huán)境中，人民警察為其她目而違法查驗(yàn)居民身份證情形還比較普遍。這重要體當(dāng)前：（1）為強(qiáng)制流動(dòng)人口辦理暫住證需要而查驗(yàn)居民身份證；（2）為索要財(cái)物或者謀取其她利益而查驗(yàn)居民身份證；（3）為耍特權(quán)逞威風(fēng)而查驗(yàn)居民身份證。人民警察查驗(yàn)居民身份證行為，一旦偏離或背離了“查明公民身份”、“打擊違法犯罪”、“保障公民合法權(quán)益”查驗(yàn)?zāi)?，必將?yán)重影響公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，侵害公民合法權(quán)益，擾亂正常社會(huì)秩序，甚至危及國家穩(wěn)定。（三）居民身份證查驗(yàn)主體《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證：……”本款規(guī)定表白，居民身份證查驗(yàn)主體只能是人民警察[3].這重要是基于兩方面因素考慮：（1）樹立執(zhí)法權(quán)威。社會(huì)主義法治國家必要有一種獨(dú)立權(quán)威性執(zhí)法系統(tǒng)，而執(zhí)法權(quán)威來自執(zhí)法主體，因此樹立執(zhí)法權(quán)威必先規(guī)范執(zhí)法主體。人民警察這支執(zhí)法隊(duì)伍，力求忠誠可靠、訓(xùn)練有素、精通業(yè)務(wù)、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬，這對(duì)樹立執(zhí)法權(quán)威具備重要意義。（2）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督?！吨腥A人民共和國人民警察法》設(shè)“義務(wù)和紀(jì)律”一章，明確規(guī)定了人民警察義務(wù)和紀(jì)律。義務(wù)和紀(jì)律是對(duì)行使職權(quán)制約，是人民警察必要遵守行為準(zhǔn)則。人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督。人民警察執(zhí)行職務(wù)違背法律規(guī)定，可以依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)當(dāng)指出是，實(shí)踐中由于長期警力局限性，為數(shù)不少治安員在某些地區(qū)依然充當(dāng)著執(zhí)法主體查驗(yàn)居民身份證。這些治安員主線就不是查驗(yàn)居民身份證適格主體，其查驗(yàn)居民身份證行為合法性固然也就受到來自社會(huì)各方面質(zhì)疑。問題解決終于提上了議事日程，公安部在《-全國公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)綱要》中明確規(guī)定：“規(guī)范執(zhí)法主體，建立完善公安民警執(zhí)法資格考試制度。繼續(xù)清理整頓非執(zhí)法主體人員。按照‘只出不進(jìn)、逐年減少、徹底取消’原則，從究竟將治安員從公安機(jī)關(guān)分流出去。禁止非執(zhí)法主體人員參加執(zhí)法?！盵4]（四）居民身份證查驗(yàn)范疇《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證：（一）對(duì)有違法犯罪嫌疑人員，需要查明身份；（二）依法實(shí)行現(xiàn)場管制時(shí)，需要查明關(guān)于人員身份；（三）發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場關(guān)于人員身份；（四）法律規(guī)定需要查明身份其她情形?！痹斞灾?，居民身份證查驗(yàn)范疇重要涉及：（1）對(duì)有違法犯罪嫌疑人員，需要查明身份。如何判斷與否有違法犯罪嫌疑呢？我以為，對(duì)此應(yīng)當(dāng)采用主客觀相結(jié)合原則。從主觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指被懷疑有某種違法犯罪行為也許性；從客觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指形跡可疑，如舉動(dòng)和神色異常。（2）依法實(shí)行現(xiàn)場管制時(shí)，需要查明關(guān)于人員身份。所謂現(xiàn)場管制，是指在發(fā)生突發(fā)性事件或者治安災(zāi)害事故時(shí)，由公安機(jī)關(guān)在現(xiàn)場周邊一定范疇內(nèi)實(shí)行強(qiáng)行禁止自由出入辦法[5].依照《中華人民共和國人民警察法》第十七條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序突發(fā)事件，可以依照狀況實(shí)行現(xiàn)場管制?！保?）發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場關(guān)于人員身份。這里“嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件”，是指突發(fā)、聚眾、規(guī)模較大、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和治安秩序有很大破壞性事件。（4）法律規(guī)定需要查明身份其她情形。這里“法律”，是指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定規(guī)范性立法文獻(xiàn)。應(yīng)當(dāng)指出是，在國內(nèi)現(xiàn)階段執(zhí)法環(huán)境中，人民警察查驗(yàn)居民身份證基本上是隨意。浮現(xiàn)這種狀況重要因素在于：（1）沒有深刻領(lǐng)略立法者目。在《中華人民共和國居民身份證法》制定過程中，對(duì)于人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)與否有權(quán)隨意查驗(yàn)居民身份證問題，有必定和否定兩種不批準(zhǔn)見[6].立法者基于保障公民合法權(quán)益和便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)等因素考慮，采納了否定意見，即人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)也不是可以隨意查驗(yàn)居民身份證。（2）對(duì)“有違法犯罪嫌疑”片面理解。由于長期以來，人民警察對(duì)“有違法犯罪嫌疑”判斷多采主觀原則，成果成了誰均有違法犯罪嫌疑，導(dǎo)致在居民身份證查驗(yàn)問題上基本上是隨意，想查就查，愛怎么查就怎么查。

（五）居民身份證查驗(yàn)程序《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證：……”本款規(guī)定表白人民警察查驗(yàn)居民身份證必要遵循法定程序：（1）依法執(zhí)行職務(wù)是查驗(yàn)居民身份證重要前提。這里“依法執(zhí)行職務(wù)”是指人民警察依照法律、行政法規(guī)規(guī)定職責(zé)執(zhí)行職務(wù)?！吨腥A人民共和國人民警察法》第十九條規(guī)定：“人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)范疇內(nèi)緊急狀況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！币蚨?，人民警察依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)間可以是工作時(shí)間，亦可以是非工作時(shí)間。（2）出示執(zhí)法證件是查驗(yàn)居民身份證必要環(huán)節(jié)。人民警察出示執(zhí)法證件，事實(shí)上就是行政程序制度中表白身份制度。這里“執(zhí)法證件”重要涉及人民警察工作證等可以表白其工作身份、職務(wù)關(guān)于證件?！敖?jīng)出示執(zhí)法證件”是指在程序上，人民警察查驗(yàn)居民身份證之前，應(yīng)當(dāng)積極出示自己執(zhí)法證件。這里需要討論問題是，人民警察按照規(guī)定統(tǒng)一著裝，與否尚有必要出示工作證呢？我以為，如果相對(duì)人規(guī)定人民警察出示工作證，人民警察依然有義務(wù)出示工作證。由于表白身份制度是為了宣示執(zhí)法者身份合法性，使相對(duì)人確信其為適格執(zhí)法主體。如果相對(duì)人對(duì)執(zhí)法者身份產(chǎn)生懷疑，執(zhí)法者仍有進(jìn)一步證明其執(zhí)法主體身份必要。（3）審查和檢查是查驗(yàn)居民身份證核心內(nèi)容。居民身份證查驗(yàn)辦法后文專門闡述。人民警察依法查驗(yàn)居民身份證，公民有義務(wù)配合。對(duì)于回絕查驗(yàn)，人民警察有權(quán)依照關(guān)于法律規(guī)定，分別不同情形采用辦法予以解決[7].這里“關(guān)于法律規(guī)定”重要是指人民警察法、戒嚴(yán)法、治安管理懲罰條例、刑事訴訟法等法律規(guī)定，采用“辦法”涉及強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、繼續(xù)盤問、治安懲罰、直至追究刑事責(zé)任，視不同情形而定。人民警察對(duì)因查驗(yàn)居民身份證而知悉公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。（六）居民身份證查驗(yàn)辦法[8]居民身份證制作有其統(tǒng)一規(guī)格，人民警察在查驗(yàn)居民身份證時(shí)只要仔細(xì)辨別，不難發(fā)現(xiàn)真?zhèn)巍＞用裆矸葑C查驗(yàn)辦法重要有兩種：（1）當(dāng)場直觀查驗(yàn)。人民警察查驗(yàn)居民身份證工作多為當(dāng)場完畢。查驗(yàn)時(shí)，應(yīng)對(duì)證件進(jìn)行整體辨認(rèn)，即對(duì)證件外觀式樣、規(guī)格、塑封、印刷和相片等重要辨認(rèn)特性進(jìn)行直觀查驗(yàn)，認(rèn)真核對(duì)持證人相片和登記內(nèi)容，檢查證件有效期限與持證人年齡、簽發(fā)日期三者關(guān)系，核對(duì)證件編號(hào)中出生日期碼與持證人出生日期碼之間關(guān)系，分派順序碼與持證人性別與否符合男性奇數(shù)女性偶數(shù)規(guī)則。（2）報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)檢查。人民警察在查驗(yàn)居民身份證時(shí)，如果以為證件有偽造或變?cè)煜右?，需進(jìn)一步檢查真?zhèn)危瑧?yīng)按照關(guān)于規(guī)定報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)居民身份證管理部門進(jìn)行技術(shù)鑒定。詳細(xì)鑒定辦法涉及專用儀器檢測和暗記檢測，前者為專業(yè)技術(shù)人員掌握，后者限于地市一級(jí)公安機(jī)關(guān)關(guān)于人員掌握，在此不作簡介。隨著同步具備機(jī)讀和視讀功能第二代身份證換發(fā)，居民身份證查驗(yàn)將會(huì)更以便、更快捷。二、居民身份證扣押制度居民身份證扣押是指公安機(jī)關(guān)在依法執(zhí)行職務(wù)遇有法定情形時(shí)，為了保障刑事訴訟順利進(jìn)行，依法強(qiáng)制扣留居民身份證行為?！吨腥A人民共和國居民身份證法》第十五條第三款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得扣押居民身份證。但是，公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國刑事訴訟法》執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制辦法情形除外。”從本款規(guī)定可以看出，居民身份證法對(duì)居民身份證扣押作了嚴(yán)格限定。居民身份證扣押制度基本涵義涉及如下幾種方面：（1）扣押居民身份證目是為了保障刑事訴訟順利進(jìn)行，限制犯罪嫌疑人隨意離開其居住地，除此之外不能有其她目。（2）有權(quán)扣押居民身份證主體只能是公安機(jī)關(guān)，其她任何組織和個(gè)人不得扣押居民身份證。（3）扣押居民身份證合用范疇法律有明確規(guī)定，即公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國刑事訴訟法》執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制辦法情形。對(duì)其她采用強(qiáng)制辦法，不應(yīng)扣押居民身份證。（4）扣押居民身份證程序具備規(guī)范性，公安機(jī)關(guān)對(duì)的確屬于應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制辦法情形，需要扣押居民身份證，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，當(dāng)場制作《扣押物品、文獻(xiàn)清單》。（5）居民身份證扣押具備國家強(qiáng)制性。需要特別關(guān)注問題是，在現(xiàn)實(shí)生活中，有些組織和個(gè)人隨意扣押居民身份證現(xiàn)象常有發(fā)生。從如下兩則報(bào)道，可見一斑：（1）據(jù)12月6日《南方都市報(bào)》消息，到中山市流浪賣藝小黃在濠頭派出所一次巡邏中被查出沒有暫住證，身份證于是被扣留。小黃到派出所交過50元罰款后領(lǐng)回身份證。交罰款時(shí)候，她看到派出所辦事人員抽屜里放著一抽屜一疊疊身份證，她身份證就是從其中一疊里找出來。交完罰款后，辦事人員一句話也沒講，暫住證也沒有讓她補(bǔ)辦[9].（2）據(jù)8月2日《南方日?qǐng)?bào)》消息，一位在南海某私營公司打工外來女工，欲回老家治病，但工廠卻不退回她身份證。三年前，這位外來女工來到該廠，廠方以辦理暫住證為由，押下了她身份證。三年過去了，她身份證依然被扣著[10].通觀非法扣押居民身份證現(xiàn)象，歸結(jié)起來重要有兩種典型情形：（1）公安機(jī)關(guān)非法扣押居民身份證。（2）公司公司非法扣押居民身份證。在這里值得探討問題是，隱藏在非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素是什么？有何扼制對(duì)策？一方面，咱們來分析一下公安機(jī)關(guān)非法扣押居民身份證因素。公安機(jī)關(guān)扣押居民身份證法定情形是依照《中華人民共和國居民身份證法》執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制辦法，除此之外再無其她理由。上述第一則報(bào)道中，小黃身份證被扣押并非基于法定情形，而是由于沒有暫住證。當(dāng)小黃交了50元罰款后，派出所并沒有讓她補(bǔ)辦暫住證，交了罰款就一筆勾銷。利益驅(qū)動(dòng)，這就是隱藏在公安機(jī)關(guān)非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素。接下來，咱們?cè)賮矸治鲆幌鹿竟痉欠垩壕用裆矸葑C因素。居民身份證是公民證明其身份法定證件，具備高度法定權(quán)威性。在實(shí)際生活中，公民需要使用居民身份證證明身份狀況非常廣泛。公司公司也正是看中了居民身份證使用廣泛性，扣押居民身份證就在一定限度上限制了公司公司人員流動(dòng)。當(dāng)前公司公司在人員流動(dòng)管理上有漏洞，工資待遇低卻又想持久地占有她們便宜勞動(dòng)，以賺取高額利潤。說究竟，隱藏在公司公司非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素也還是利益驅(qū)動(dòng)。一言以蔽之，利令智昏，為個(gè)人利益或小團(tuán)隊(duì)利益，不惜以身試法。弄清了隱藏在非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素，再來討論扼制對(duì)策將更有針對(duì)性。一方面，追究非法扣押居民身份證違法行為人法律責(zé)任。后文專門闡述。另一方面，提高公民法律意識(shí)。當(dāng)前不少公司公司扣押居民身份證，作為一種限制人員流動(dòng)手段，并美其名曰“保管”。許多員工自己都對(duì)此表達(dá)理解，不懂得這種扣押居民身份證行為是違法行為，更談不上拿起法律武器維護(hù)自己合法權(quán)益了。再次，減少維權(quán)成本。維權(quán)成本過高使得公民不樂意通過法律途徑解決問題。最后，發(fā)展才是硬道理。涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人員供過于求，就業(yè)壓力使之只得忍氣吞聲，接受公司公司無理規(guī)定。三、法律責(zé)任（一）人民警察違法查驗(yàn)、扣押居民身份證法律責(zé)任《中華人民共和國居民身份證法》第十九條規(guī)定：“人民警察有下列行為之一，依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任：（一）運(yùn)用制作、發(fā)放、查驗(yàn)居民身份證便利，收受她人財(cái)物或者謀取其她利益；……（四）違背規(guī)定查驗(yàn)、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益；（五）泄露因制作、發(fā)放、查驗(yàn)、扣押居民身份證而知悉公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益?！币勒赵摋l規(guī)定，人民警察違法查驗(yàn)、扣押居民身份證，需要承擔(dān)法律責(zé)任行為重要有：（1）運(yùn)用查驗(yàn)居民身份證便利，收受她人財(cái)物或者謀取其她利益行為。（2）違背規(guī)定查驗(yàn)、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益行為。（3）泄露因查驗(yàn)、扣押居民身份證而知悉公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益行為。人民警察有違法查驗(yàn)、扣押居民身份證，依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。（二）其她組織或個(gè)人非法扣押居民身份證法律責(zé)任《中華人民共和國居民身份證法》第十六條規(guī)定：“有下列行為之一，由公安機(jī)關(guān)予以警告，并處二百元如下罰款，有違法所得，沒收違法所得：……（三）非法扣押她人居