論公立醫(yī)院法治建設(shè)的路徑探析

一、推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)的時(shí)代意義首先，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》于2020年12月28日正式出臺(tái)，其中明確提出：“國(guó)家建立責(zé)權(quán)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運(yùn)行高效的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。”這表明，醫(yī)療領(lǐng)域已經(jīng)被納入法治建設(shè)軌道，在全國(guó)大力推進(jìn)法治建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)醫(yī)療領(lǐng)域法治建設(shè)也勢(shì)在必行。公立醫(yī)院作為醫(yī)療健康領(lǐng)域的主力軍，始終貫穿人們的生活，其法治建設(shè)推進(jìn)工作也應(yīng)提上日程。其次，醫(yī)患關(guān)系一直是社會(huì)輿論的熱點(diǎn)話題，一旦出現(xiàn)醫(yī)患矛盾，往往鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，因此，為緩解緊張的醫(yī)患關(guān)系，避免醫(yī)鬧事件的發(fā)生，也應(yīng)加強(qiáng)公立醫(yī)院的法治建設(shè)工作。最后，公立醫(yī)院的運(yùn)行機(jī)制較私立醫(yī)院更為復(fù)雜，醫(yī)院內(nèi)部科室繁多，在運(yùn)行過(guò)程中不僅僅涉及醫(yī)療行為，還涉及藥物、器械的采購(gòu)等各個(gè)方面，在這種情況下，為厘清權(quán)責(zé)，規(guī)范運(yùn)行，法治建設(shè)尤為重要。因此，推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)工作，不僅僅是順應(yīng)國(guó)家法治建設(shè)的大趨勢(shì)，也是為了醫(yī)療行業(yè)更有秩序地發(fā)展。二、推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)的時(shí)代要求(一)以人為本新時(shí)代人們對(duì)健康的關(guān)注度越來(lái)越高，醫(yī)療健康與人們的日常生活休戚相關(guān)，為回應(yīng)這種高關(guān)注度，我們?cè)谕七M(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)的過(guò)程中，也應(yīng)堅(jiān)持把人民的身體健康放在首位，在法治的道路上保障醫(yī)療安全，不斷提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，提高醫(yī)院管理水平和服務(wù)水平，增強(qiáng)人民健康福祉，增加人民對(duì)醫(yī)療服務(wù)的信任度與獲得感，使人們?cè)谌粘Ｉ顡碛懈叩陌踩小?二)規(guī)范性推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)，首先要將醫(yī)院運(yùn)行過(guò)程規(guī)范化，制定一套合規(guī)、可行、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫群土鞒?，使醫(yī)療行為和管理行為均有章可循。公立醫(yī)院有著行業(yè)領(lǐng)頭羊的地位，公立醫(yī)院規(guī)范自身行為，可以引領(lǐng)醫(yī)療行業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)醫(yī)療從業(yè)者的法治意識(shí)，為后續(xù)推進(jìn)整個(gè)醫(yī)療領(lǐng)域法治化起到標(biāo)桿的作用。(三)分類(lèi)推進(jìn)醫(yī)院在運(yùn)行過(guò)程中不僅僅涉及治病救人等醫(yī)療行為，還包括員工管理、物品采購(gòu)、藥品器械采購(gòu)、日常維護(hù)等方方面面，每個(gè)方面涉及的法律要求不同，在推進(jìn)法治建設(shè)的過(guò)程中，不能僅推進(jìn)醫(yī)護(hù)工作者在醫(yī)療方面的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，而是應(yīng)該分門(mén)別類(lèi)，向不同崗位的員工普及其所在崗位應(yīng)當(dāng)具備的法律知識(shí)，如向采購(gòu)崗普及作為一名采購(gòu)員應(yīng)當(dāng)具備哪些法律知識(shí)等。三、域外公立醫(yī)院法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒在時(shí)代的大趨勢(shì)下，全球都在推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)，但由于各國(guó)立法體系存在差異，導(dǎo)致在推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)的道路上也有明顯差異，從域外推進(jìn)公立醫(yī)院法治建設(shè)的方式中吸取精華，找到我們可以借鑒的地方，結(jié)合我國(guó)公立醫(yī)院的實(shí)情，找到一條正確的推進(jìn)我國(guó)公立醫(yī)院法治建設(shè)的路徑。(一)美國(guó)公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度21世紀(jì)初，美國(guó)大部分醫(yī)院多通過(guò)院外律師事務(wù)所解決法律問(wèn)題。但近年來(lái)，尋求外部律師事務(wù)所幫助的模式已基本消失，越來(lái)越多的醫(yī)院開(kāi)始建立強(qiáng)大的內(nèi)部法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，在院內(nèi)設(shè)立醫(yī)院總法律顧問(wèn)辦公室，實(shí)現(xiàn)從事后尋求法律幫助到早期法律介入的轉(zhuǎn)變。在一般情況下，法律事務(wù)部負(fù)責(zé)人也是醫(yī)院的副總裁兼總法律顧問(wèn)，他們常常是醫(yī)院的管理階層人員，能直接參與醫(yī)院的重大決策，保證決策的合法性，并指導(dǎo)處理醫(yī)院重大法律事務(wù)。[1]與之相比，我國(guó)公立醫(yī)院雖然也有法律顧問(wèn)，但都是從外部尋找律師事務(wù)所，由律師提供基礎(chǔ)法律服務(wù)加日常坐班的模式，而醫(yī)院的管理層本身沒(méi)有從事法律行業(yè)的人。換言之，在醫(yī)院管理人員的設(shè)置中，沒(méi)有配備專(zhuān)門(mén)的法律工作者，即多為行政崗管法律事務(wù)或向外部聘任，這種情況還是有諸多弊端的。但由于社會(huì)制度的差異，我國(guó)的公立醫(yī)院是否能像美國(guó)那樣建立屬于自己醫(yī)院內(nèi)部的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)或在該制度上取長(zhǎng)補(bǔ)短，還值得探索。(二)德國(guó)公立醫(yī)院的特殊管理模式德國(guó)的公立醫(yī)院內(nèi)部分為行政院、醫(yī)療院、護(hù)理院，其中行政院主管行政方向事務(wù)，院長(zhǎng)多為法學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任。其實(shí)這種模式從廣泛上看與美國(guó)的模式有著異曲同工之處，即有法律知識(shí)的人擔(dān)任管理層。現(xiàn)階段我國(guó)很難效仿德國(guó)公立醫(yī)院的管理模式，因?yàn)檫@種模式需要的工程比較大，我國(guó)公立醫(yī)院的院長(zhǎng)多為擁有豐富醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)、諸多榮譽(yù)加身的行業(yè)“大咖”擔(dān)任，若效仿德國(guó)需要從根本上改變公立醫(yī)院的運(yùn)行模式，貿(mào)然實(shí)施，短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到效果。(三)日本獨(dú)立行政法人治理模式日本的獨(dú)立法人治理模式是指重新定位政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提升公立醫(yī)院作為獨(dú)立行政法人的組織效率、主動(dòng)性、自律經(jīng)營(yíng)和透明性。[2]其實(shí)這種管理模式與德國(guó)模式有相似之處，即將管理與醫(yī)療獨(dú)立出來(lái)作為單獨(dú)的模塊分開(kāi)運(yùn)行，更容易設(shè)立獨(dú)立的法律部門(mén)進(jìn)行管理，從而能更好地推動(dòng)其法治建設(shè)。(四)新加坡公立醫(yī)院“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離新加坡公立醫(yī)院在公司法上是非營(yíng)利性私法人，以非營(yíng)利性和國(guó)家控股的方式保障公立醫(yī)院的公共目的性。引入商業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精確的成本核算，并實(shí)行問(wèn)責(zé)制，倒逼醫(yī)院內(nèi)部制定嚴(yán)格的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。[3]將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開(kāi)來(lái)，可以保障醫(yī)院在管理上有足夠的自主權(quán)，在出現(xiàn)醫(yī)療糾紛時(shí)，管理層可以直接通過(guò)法律程序處理，而不是醫(yī)院內(nèi)部先行調(diào)解，能更快捷地化解矛盾。綜上，可以看出，除美國(guó)的模式外，德國(guó)、日本、新加坡實(shí)際上都是將行政事務(wù)與醫(yī)療系統(tǒng)分開(kāi)運(yùn)行，甚至行政系統(tǒng)對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)有著一定的約束作用，這對(duì)于化解醫(yī)療糾紛有很好的推動(dòng)作用，也很有利于推進(jìn)法治建設(shè)，促進(jìn)法治學(xué)習(xí)。而美國(guó)模式雖未將行政與醫(yī)療區(qū)分，但其在醫(yī)院內(nèi)部建立了高效的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，這對(duì)于法治建設(shè)亦有很好的推動(dòng)作用。相比較而言，現(xiàn)階段我國(guó)公立醫(yī)院更容易學(xué)習(xí)的是美國(guó)模式，美國(guó)模式也是更貼近我國(guó)公立醫(yī)院運(yùn)行的模式。在美國(guó)模式下，法治建設(shè)可以依靠?jī)?nèi)部顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)獨(dú)立開(kāi)展，而不需要向外界求助。但我國(guó)的現(xiàn)行模式是醫(yī)院外聘法律顧問(wèn)，那么醫(yī)院要開(kāi)展法治建設(shè)時(shí)還需外部力量配合，即懂法的人幫助制定決策方案。四、推進(jìn)我國(guó)公立醫(yī)院法治建設(shè)的可行方式(一)構(gòu)建獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、穩(wěn)定的法制團(tuán)隊(duì)并輔以外聘法律顧問(wèn)怎樣構(gòu)建獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、穩(wěn)定的法制團(tuán)隊(duì)，首先可以參考美國(guó)的內(nèi)部法律顧問(wèn)制度，即在醫(yī)院內(nèi)部組建一支專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)。這種方式與外聘法律顧問(wèn)是有很大不同的，外聘法律顧問(wèn)在及時(shí)性方面尚有不足，例如：出現(xiàn)醫(yī)療糾紛后往往是醫(yī)院內(nèi)部先行動(dòng)，私下里解決，這樣做固然是可以快速解決醫(yī)療糾紛，但也是因?yàn)椤八搅恕边@種方式的存在，助漲了一些人惡意醫(yī)鬧的風(fēng)氣，有些人覺(jué)得只要去鬧，院方就會(huì)為了降低影響、維護(hù)名譽(yù)而滿足他的要求，長(zhǎng)此以往，不正之風(fēng)容易形成，前幾年一起令人心痛的醫(yī)鬧事件就是這樣發(fā)生的。倘若醫(yī)院自己內(nèi)部有組建法律專(zhuān)業(yè)的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，在遇到醫(yī)鬧事件時(shí)會(huì)有更好的解決辦法，就算是協(xié)商解決，他們也能第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，以專(zhuān)業(yè)的角度勸解醫(yī)鬧對(duì)象，最大限度地遏制這種鬧劇發(fā)生?，F(xiàn)階段我國(guó)公立醫(yī)院組建自己內(nèi)部的法律團(tuán)隊(duì)是能夠?qū)崿F(xiàn)的。第一，法律專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備充足。以前我國(guó)的法律專(zhuān)業(yè)人才缺乏，但現(xiàn)在不同，醫(yī)院比較容易從外部找到合適的人選，設(shè)置法律專(zhuān)崗，比如，聘請(qǐng)退休的法官、檢察官、轉(zhuǎn)崗的律師等；第二，在醫(yī)院內(nèi)部進(jìn)行人才培養(yǎng)。通過(guò)自我學(xué)習(xí)等方式，以進(jìn)行日常的文書(shū)審核，對(duì)接外聘的法律顧問(wèn)律師，由熟悉醫(yī)院管理模式同時(shí)又有豐富法律經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)人帶領(lǐng)，通過(guò)一段時(shí)間的培養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)積累，就會(huì)逐漸成長(zhǎng)為一支強(qiáng)大的內(nèi)部法制團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，公立醫(yī)院外聘法律顧問(wèn)進(jìn)行輔助是必不可少的。醫(yī)院內(nèi)部的法律團(tuán)隊(duì)在調(diào)查取證、醫(yī)療糾紛開(kāi)庭應(yīng)訴等方面具有一定的局限性，且內(nèi)部的法律團(tuán)隊(duì)在崗位上大多時(shí)間被本身的日常工作占據(jù)，也無(wú)法兼顧內(nèi)外所有事務(wù)，因此，需要聘請(qǐng)外部法律顧問(wèn)參與，為醫(yī)院法律事務(wù)的處理提供有效的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和可行的解決方案，法律顧問(wèn)可以通過(guò)日常值班接受咨詢(xún)、參加重大決策會(huì)議、重大合同或項(xiàng)目談判、重點(diǎn)事務(wù)合法合規(guī)性審查、出具法律意見(jiàn)書(shū)、開(kāi)展法律知識(shí)培訓(xùn)等多種形式提供法律服務(wù)，可以全程參與疑難復(fù)雜訴訟案件、重大專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的推進(jìn)，為醫(yī)院的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展和風(fēng)險(xiǎn)防控保駕護(hù)航。同時(shí)醫(yī)院可以對(duì)法律顧問(wèn)服務(wù)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保法律顧問(wèn)的工作保質(zhì)保量、落到實(shí)處?？傊⑨t(yī)院在內(nèi)部構(gòu)建獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、穩(wěn)定的法制團(tuán)隊(duì)并輔以外聘法律顧問(wèn)，良性運(yùn)轉(zhuǎn)可達(dá)到一加一大于二的效果，保障公立醫(yī)院法治建設(shè)的人力需求。(二)推進(jìn)全員法治教育1.推動(dòng)公立醫(yī)院工作人員網(wǎng)絡(luò)模塊化學(xué)習(xí)將在醫(yī)院運(yùn)行過(guò)程中可以運(yùn)用的高頻法律知識(shí)進(jìn)行整理，并進(jìn)行分類(lèi)，讓對(duì)應(yīng)的人員進(jìn)行對(duì)應(yīng)的學(xué)習(xí)。這種方式是采用比較流行的網(wǎng)絡(luò)模塊化學(xué)習(xí)，其特點(diǎn)在于，不是上傳課程后每個(gè)人學(xué)習(xí)所有內(nèi)容，而是將知識(shí)點(diǎn)分類(lèi)整合，工作人員根據(jù)自身所處的崗位學(xué)習(xí)對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。比如，針對(duì)轉(zhuǎn)崗醫(yī)師、住培醫(yī)師講解《醫(yī)師法》，針對(duì)一線醫(yī)護(hù)人員講解醫(yī)療糾紛的預(yù)防和處理規(guī)范，針對(duì)具體科室則結(jié)合其特性不定期開(kāi)展“送法進(jìn)科室”活動(dòng)，針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)崗人員講解合同的簽訂和履行等等。同時(shí)應(yīng)注意的是，在操作過(guò)程中，可將學(xué)習(xí)內(nèi)容碎片化，醫(yī)療系統(tǒng)的工作人員大多繁忙，休息時(shí)間比較珍貴，在休息時(shí)間的學(xué)習(xí)不能太過(guò)繁瑣，這樣會(huì)打消人的學(xué)習(xí)積極性。因此，盡量將一個(gè)知識(shí)點(diǎn)的學(xué)習(xí)時(shí)間壓縮到5—10分鐘，這樣學(xué)起來(lái)不會(huì)有太大的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能擁有更好的學(xué)習(xí)效果，比如，利用互聯(lián)網(wǎng)賦能，在醫(yī)院公眾號(hào)設(shè)立學(xué)習(xí)專(zhuān)欄，實(shí)現(xiàn)全員指尖普法，落實(shí)全院全員的日常法律知識(shí)學(xué)習(xí)。在這種方式中，為了起到更好的推進(jìn)作用，還需要加入積分元素，不單獨(dú)設(shè)置其他的考核方式來(lái)增加學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，但需要強(qiáng)制性設(shè)置播放界面不能快進(jìn)，以避免形式應(yīng)付，落實(shí)學(xué)習(xí)效果。這種模塊化學(xué)習(xí)方式是為了提升法治教育和法治學(xué)習(xí)的針對(duì)性和有效性，推進(jìn)全員參與，形成全員學(xué)法的模式，從而培養(yǎng)和增強(qiáng)員工的法治意識(shí)、法治觀念和法治思維。2.法律知識(shí)競(jìng)賽為了促使工作人員在法治學(xué)習(xí)過(guò)程有更大的積極性，醫(yī)院可以組織法律知識(shí)競(jìng)賽，并在比賽中設(shè)置較為豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)，吸引員工積極參賽，員工參與比賽的同時(shí)也能很好地檢驗(yàn)自身的學(xué)習(xí)效果。為了體現(xiàn)比賽的重要性，還可以將比賽設(shè)置在大型活動(dòng)中，如在4月15日(國(guó)家安全教育日)、5月4日(五四青年節(jié))、12月4日(憲法宣傳日)或新法頒布實(shí)施等具有重大意義的時(shí)間節(jié)點(diǎn)舉行，既能營(yíng)造法治氛圍，又能烘托節(jié)日意義。此外，醫(yī)院還可以更多地創(chuàng)新法治學(xué)習(xí)的形式，開(kāi)展模擬法庭、辯論賽、在架病歷質(zhì)量評(píng)比等各項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)單向推送式普法向互動(dòng)式學(xué)法轉(zhuǎn)變，大大提高法治學(xué)習(xí)的趣味性和靈活性，提升工作人員的參與度和關(guān)注度。3.定期開(kāi)展普法講座講座是一種良好的促進(jìn)學(xué)習(xí)的方式，這種方式一般是依靠主講人的個(gè)人能力，主講人的講課方式若生動(dòng)有趣，聽(tīng)講座的人也能十分投入，從而可以在短短的兩三個(gè)小時(shí)內(nèi)學(xué)到大量的知識(shí)，在長(zhǎng)期、定期的耳濡目染下，法治思維深入人心。醫(yī)院可以制度年度授課計(jì)劃，定期開(kāi)展講座，邀請(qǐng)法律、醫(yī)學(xué)、護(hù)理、藥學(xué)、行政等專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家，就依法執(zhí)業(yè)、醫(yī)療糾紛、執(zhí)業(yè)規(guī)范、安全生產(chǎn)、人事管理等方面問(wèn)題，為醫(yī)護(hù)人員量身打造普法課程。當(dāng)然，講座需要參與的工作人員人數(shù)夠多才能夠開(kāi)展，一場(chǎng)講座僅是依靠工作人員的個(gè)人積極性也許人數(shù)不會(huì)太多，此時(shí)醫(yī)院可以在舉行講座時(shí)采取簽到的形式，以簽到次數(shù)來(lái)積累課時(shí)，將聽(tīng)課課時(shí)納入年終考核，能在一定程度上推進(jìn)講座順利開(kāi)展。4.領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)在推進(jìn)法治學(xué)習(xí)的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)起到帶頭學(xué)習(xí)、示范引領(lǐng)的作用。一方面，醫(yī)院可以建立以黨委為中心的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書(shū)記和院長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，親自部署法治建設(shè)工作，帶頭履行法治學(xué)習(xí)任務(wù)。另一方面，建立健全醫(yī)院中層干部集中學(xué)法制度，中層骨干是醫(yī)院的中流砥柱，是承上啟下的橋梁，因此，中層干部更需要重視法治教育，重點(diǎn)學(xué)習(xí)與履行崗位職責(zé)密切相關(guān)的法律法規(guī)，培養(yǎng)自身的法治意識(shí)和法治思維，以提升所在部門(mén)的綜合治理能力。領(lǐng)導(dǎo)干部作為醫(yī)院的組織力量和中堅(jiān)力量，積極參與醫(yī)院的法治學(xué)習(xí)有利于動(dòng)員其他工作人員積極參與到學(xué)習(xí)中來(lái)，從而營(yíng)造出全員積極參與法治學(xué)習(xí)的氛圍。上述法治建設(shè)的模式和方式，在我國(guó)公立醫(yī)院的實(shí)踐中已有成功案例，比如，湖南省兒童醫(yī)院就已配備具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作人員，組建法制審計(jì)部，形成了專(zhuān)業(yè)、穩(wěn)定的內(nèi)部法制團(tuán)隊(duì)，同時(shí)聘請(qǐng)兩家法律