農(nóng)村水利的問題初探

農(nóng)村水利的問題初探——以寧鄉(xiāng)縣雙鳧鋪鎮(zhèn)江河村為例一、咨詢題導(dǎo)入今年西南五省面臨大旱，嚴(yán)峻的旱情給西南地區(qū)造成了超乎想象的缺失。云南、貴州、廣西、重慶、四川等地的洪澇，始于2009年末，至2010年3月仍在連續(xù)，云南大部、貴州西部和廣西西北部已達(dá)特大洪澇等級，其中云南旱情尤為嚴(yán)峻。據(jù)云南省最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至3月15日，全省秋冬播農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)3217萬畝，承災(zāi)面積2472.3萬畝，絕收1439.7萬畝。其中小春糧食作物受災(zāi)面積達(dá)1573.1萬畝，成災(zāi)1260.1萬畝，絕收877.6萬畝，全省因旱災(zāi)造成種植業(yè)直截了當(dāng)缺失114.5億元，小春糧食比上年減產(chǎn)50%以上。此外，有385萬人、209萬頭大牲畜因旱飲水困難。云南省氣象臺首席預(yù)報員馬聯(lián)翔介紹：“目前的洪澇是1959年有氣象記錄以來的最高值”?！叭绻蟠杭竟?jié)還不下雨，缺失將會更加糟糕，因?yàn)檎籍a(chǎn)量80%的作物要趕在那個節(jié)令播種?！痹颇鲜〗y(tǒng)計局副局長徐力在同意中國證券報記者采訪時表示。而云南抗旱指揮部一位負(fù)責(zé)人表示，“平均一周左右的洪澇帶給云南的缺失就會增加20億元左右?！倍凑债?dāng)時氣象結(jié)果顯示，徐局長的預(yù)言差不多成為現(xiàn)實(shí)，大部分地區(qū)雨季于5月下旬才相繼開始，旱情連續(xù)進(jìn)展、蔓延超過兩個月。建國以來修建了大量的小型農(nóng)村水利，例如水庫、塘壩、渠道等水利設(shè)備，為何在旱情來臨時沒能發(fā)揮應(yīng)有的水利作用緩解旱情？而按照調(diào)查顯示，云南全省庫塘蓄水急劇減少，大部分壩塘干涸，小河、小溪斷流，試咨詢在這種情形下農(nóng)村水利如何發(fā)揮應(yīng)有的作用？在這次的西南大旱中，我小組敏捷的察覺到現(xiàn)有的小型農(nóng)村水利在實(shí)施和使用方面存在許多弊端。我們將以長沙市寧鄉(xiāng)縣雙鳧鋪鎮(zhèn)江河村為例，通過走訪調(diào)查，發(fā)覺農(nóng)村水利的使用現(xiàn)狀及弊端，找出其緣故，并探討自己對改善現(xiàn)狀的方案分析。二、農(nóng)村水利現(xiàn)狀分析——以寧鄉(xiāng)縣雙鳧鋪鎮(zhèn)江河村為例1、何為農(nóng)村水利為了探測農(nóng)村水利的進(jìn)展情形及存在弊端，第一必須明白何為農(nóng)村水利。按照馮廣志提出，灌溉面積667hm2、除澇面積2000hm2、渠道流量1m3／s以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能專門多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施；小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施；渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施；渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物；泵站、機(jī)井等提水設(shè)施；灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管灌、“小白龍”等田間灌水設(shè)施；愛護(hù)村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設(shè)施；排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施；鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設(shè)施。2、江河村小型農(nóng)村水利的進(jìn)展?fàn)顩r農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)難，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保證條件。由此可見農(nóng)村水利對我國農(nóng)業(yè)乃至整個社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展起到不可忽視的作業(yè)。為了更好的了解農(nóng)村水利在寧鄉(xiāng)縣雙鳧鋪鎮(zhèn)江河村的進(jìn)展情形，我們將分時期進(jìn)行分析與總結(jié)。（1）上世紀(jì)50年代-70年代新中國成立前的幾千年農(nóng)業(yè)史，確實(shí)是一部靠天吃飯、受大自然擺布的歷史。建國之初的農(nóng)業(yè)，也面臨著同樣的咨詢題?，F(xiàn)在，國家領(lǐng)導(dǎo)人就認(rèn)識到水利建設(shè)的重要性，一是能夠抗旱，二是能夠防洪排澇，三是能夠改良低洼易澇的鹽堿地；并提出了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的名言。1950年8月，全國治淮會議在北京舉行。會議按照毛澤東主席提出的“蓄泄兼籌、以達(dá)根治”的方針，作出了加固和修建堤防、疏導(dǎo)泄洪河道，并修建水庫和攔河大壩的決定，以增強(qiáng)蓄洪和灌溉能力。在江河村，大部分的農(nóng)村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，已建成中、小型提灌站23座，25座山塘、3座堰壩和大大小小的蓄水池近100座。這些在農(nóng)村村邊周圍的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，為改革開放后我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)展做出龐大的奉獻(xiàn)。這些小型水庫兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、養(yǎng)殖、等綜合性功能。從此，不僅洪水泛濫的歷史差不多終止，而且變水害為水利，江河村差不多消滅了大面積的洪澇現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)了幾千年來農(nóng)業(yè)靠天吃飯的歷史。（2）80年代至今盡管在80年代往常，江河村的小型水利為農(nóng)業(yè)進(jìn)展帶來了許多益處，但三十多年來江河村一直在吃那時的老本。80年代后，江河村里對農(nóng)業(yè)最重要的溝塘渠堰被忽視。這么多年下來，江河村的貯水設(shè)施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了。江河村村曾經(jīng)水質(zhì)清亮、愛護(hù)良好的水塘與灌溉系統(tǒng)，差不多年久失修而積滿污泥，成為臭水溝或者完全干涸。按照我們調(diào)查統(tǒng)計，隨著時刻流逝，江河村可用的小型水利數(shù)量在持續(xù)減少，現(xiàn)在可用的庫、塘、堰不到10個，而蓄水池也從原先的近100個降為不到20個。在如此的情形下，導(dǎo)致了80年代以來，江河村有效灌溉面積持續(xù)減少、成災(zāi)率持續(xù)上升、抗旱和抗洪能力持續(xù)下降，江河村大面積的耕地重新回到靠天吃飯的歷史，一旦碰到洪澇，則無能為力。三、緣故分析1勞動積存工使用方面盡管勞動積存工的使用得到了寬敞農(nóng)民群眾的認(rèn)可，也促進(jìn)了水里等農(nóng)村公益事業(yè)的進(jìn)展。然而，各地在使用勞動積存公共的過程中確實(shí)存在著一些使用不規(guī)范的咨詢題。緣故在于：一些地點(diǎn)急于改變面貌鋪攤子項(xiàng)目，在資金緊缺的情形下，地點(diǎn)政府將目光轉(zhuǎn)向勞動積存工，或擅自增加限額，或擴(kuò)大使用方面，或以資代勞，使勞動積存工顯現(xiàn)被挪用、濫用甚至強(qiáng)迫以資代勞的情形。增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有的縣市近幾年的勞動積存工真正用到水利上的最多只有1/3。由于基層事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一，上級經(jīng)常布置一些硬任務(wù)，但沒有資金投入，在錯誤政績觀的阻礙下什么鈔票都敢用，什么工都敢使。像辦學(xué)、修橋鋪路、社會治安、打算生育、民兵訓(xùn)練等工作，都要出工出鈔票，只好向勞動積存工伸手。由于基層政策執(zhí)行主體對勞動積存工的不規(guī)范使用，客觀上增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重又反過來株連了勞動積存工政策的依法實(shí)施。2投入機(jī)制方面我國興修農(nóng)村水利一直實(shí)行“自樂更生為主，國家支持為輔”的方針，農(nóng)民始終是農(nóng)村水利投入的主體，取消勞動積存工，農(nóng)村水利就要停滯活滑坡。緣故在于以下幾個方面。（1）沒有政策或法律規(guī)定的投入機(jī)制，對分散生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶難以組織開展水利建設(shè)。專門是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新情形下，農(nóng)民的思想觀念也發(fā)生了較大的變化，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，勢必要追求利益最大化，即使與自己有直截了當(dāng)收入的情況愿干，無直截了當(dāng)收入的收入的事不情愿干。像農(nóng)村水利屬于公益性較強(qiáng)的事業(yè)，但不是直截了當(dāng)收益，因而農(nóng)民投資投勞的主動性不高，缺乏動力。（2）取消“兩工”，農(nóng)民不作為投入主體，水利的投入勢必大幅度減少，盡管現(xiàn)在國家對水利的投入太少，但要緊用于大獎大河的治理，用于農(nóng)村水利的專門少。10多年來，農(nóng)民勞動積存工的投入每年折資達(dá)700多億元，在近期內(nèi)即使國家經(jīng)濟(jì)再進(jìn)展，財政在增加，也不可能拿出這么多的鈔票用于農(nóng)村水利。從地點(diǎn)財政來講，盡管國家要求地點(diǎn)要加大農(nóng)村水利的財政轉(zhuǎn)移支付，但大多縣鄉(xiāng)財政部是“吃飯財政，”全國有1000多個縣財政連發(fā)工資都專門困嫩，許多鄉(xiāng)級財政連教師工資發(fā)放都不夠（3）“一事一議”政策在理論上行得通，在時刻上難操作。從理論上將，一個地點(diǎn)需要進(jìn)展公益事業(yè)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾最有發(fā)言權(quán)?！耙皇乱蛔h”提出了當(dāng)前農(nóng)村進(jìn)展公益事業(yè)用工和集資方式和方法，給予寬敞村民參與權(quán)，這是好的。然而從一些試點(diǎn)縣鄉(xiāng)的時刻來看，這項(xiàng)政策做起來難度專門大，有的甚至“一事不議”或“議而不決”，要緊緣故是村干部的民主意識淡薄，不情愿或不明白得如何開展民主決策、民主治理，有的適應(yīng)以家長制方式開展工作。3組織形式方面取消勞動積存工后，政府“統(tǒng)”功能將被削弱，不利于基層政權(quán)組織群眾、動員群眾從事密集型的生產(chǎn)活動。緣故在于：我國是以公有制為主體的社會主義國家，具有集中綜合國力辦大事的優(yōu)越性，專門是我國目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低、農(nóng)村勞動力富余的情形下，更應(yīng)發(fā)揮組織群眾廣泛參與的政府行為，這是任何私有制國家想辦而辦不到的，1989年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于大力開展農(nóng)田水利差不多建設(shè)的決定》后，各級政府普遍實(shí)行了行政首長負(fù)責(zé)制。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及各級領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常深入水利建設(shè)一線，視察、指導(dǎo)和參加義務(wù)勞動。同時，在每年的冬修水利建設(shè)中，地點(diǎn)駐軍和武警部隊(duì)，以及寬敞干部主動參與，表現(xiàn)出農(nóng)田水利差不多建設(shè)始終是各級政府和各行業(yè)為農(nóng)民辦實(shí)事的舉措。形成了龐大的向心力和凝聚力，這是勞動積存工政策驅(qū)動所帶來的組織化程度的具體體現(xiàn)。勞動積存工取消以后，由政府統(tǒng)一組織實(shí)施的農(nóng)田水利差不多建設(shè)將改由村組自行組織，力度減小，難度加大，專門是建設(shè)跨村、鄉(xiāng)的水利工程受行政區(qū)域的限制難度更大。失去宏觀調(diào)控手段勢必顯現(xiàn)“有專門多事無人干，又有專門多人五十干“的現(xiàn)象。4治理工作方面勞動積存工在水利治理中的作業(yè)是龐大的。取消“兩工”以后，量大面廣的農(nóng)村水利設(shè)施面臨無人治理和無線愛護(hù)的局面。緣故在于：幾十年來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民投入大量的人力物力大搞農(nóng)田水利差不多建設(shè)，形成了一大批農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施差不多上在灌區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的指導(dǎo)下，運(yùn)用部分勞動積存工，實(shí)行專群結(jié)合進(jìn)行治理的，保證了工程的正常運(yùn)行和效益的發(fā)揮。僅陜西省運(yùn)用勞動積存工治理水利工程如小型引水渠、小水壩、抽水站、機(jī)電井等共20多處。取消“兩工”后，國家和地點(diǎn)財政不可能完全負(fù)擔(dān)量大面廣的農(nóng)村水利工程運(yùn)行愛護(hù)治理經(jīng)費(fèi)，對農(nóng)村水利設(shè)施的治理愛護(hù)造成專門大阻礙，最終受到阻礙的依舊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。5灌溉技術(shù)落后，灌溉設(shè)施老化失修目前我國節(jié)水技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化率只有20%左右。灌渠的襯砌率只有20%-30%，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象十分普遍。田間灌溉多采納傳統(tǒng)的地面灌溉方式，噴微灌、低壓管道輸水等先進(jìn)水灌溉技術(shù)的覆蓋率不足10%，全國灌溉水的利用率平均僅為0.4左右，比先進(jìn)國家低3%-4%。緣故在于：我國現(xiàn)有的灌溉排水工程大多是20世紀(jì)50年代修建的，當(dāng)時設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，配套不全，而且通過30-40多年的運(yùn)行，已達(dá)到或超過了使用年限，逐步進(jìn)入老化期。由于“先天不足”——設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，工程配套不全，“后天失調(diào)”——愛護(hù)治理跟不上，資金投入不足，因此，普遍老化破舊嚴(yán)峻，效益衰減，直截了當(dāng)威逼到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)固和糧食安全。四、解決計策1.勞動積存工政策鑒于勞動積存工在農(nóng)村水利差不多建設(shè)中的重要作用"按照具體咨詢題具體分析的方法，在勞動積存工咨詢題上不搞“一刀切”，把決定權(quán)交給地點(diǎn)，由各省按照本地情形，因地制宜地制定積存工的具體政策。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)財力充足的地區(qū)能夠取消勞動積存工，一步到位；對盡管經(jīng)濟(jì)較為落后但農(nóng)戶較少、居住較分散的少數(shù)民族地區(qū)，也能夠逐步取消勞動積存工，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地點(diǎn)財力不可能加大投入，則建議取消義務(wù)工，保留一部分勞動積存工。要做好群眾的思想工作，加大監(jiān)督治理，嚴(yán)格操縱定額和使用方向，專門是以資代勞要本著自愿的原則，防止顯現(xiàn)新的亂收費(fèi)現(xiàn)象。2.投入政策(1)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把支持農(nóng)業(yè)放在重要位置。為了適應(yīng)加入WTO后的新形勢，國家對糧食儲存、流通等環(huán)節(jié)及農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，要逐步轉(zhuǎn)移到以水利為重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來。中央和地點(diǎn)要增加投入，專門是增加對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。（2）增加差不多建設(shè)投資中用于農(nóng)村水利的比重。中央（2001）5號文件規(guī)定“農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地點(diǎn)差不多建設(shè)打算中安排資金”，建議打算，水利等有關(guān)部門制定具體方法，建立農(nóng)田水利差不多建設(shè)基金，用于農(nóng)田水利差不多建設(shè)。(3)制定優(yōu)待政策，鼓舞利用信貸資金進(jìn)行水利建設(shè)。一是加大政策性銀行投放水利建設(shè)的信貸規(guī)模；二是通過財政貼息的方法，鼓舞商業(yè)銀行對水利項(xiàng)目實(shí)行低息甚至無息的優(yōu)待貸款，并適當(dāng)延長還款期限；三是為減輕水利項(xiàng)目建管單位還貸負(fù)擔(dān)，配套實(shí)行減免稅等扶持政策；四是主動引導(dǎo)農(nóng)民使用國家貼息貸款和小額貸款。(4)主動引導(dǎo)社會各界和農(nóng)民向水利投入，鼓舞事實(shí)上行合資、獨(dú)資、股份合作等多種形式興辦水利，實(shí)行自建自管自受益。政府能夠通過貼息貸款、以獎代補(bǔ)等多種方式注入引導(dǎo)資金。(5)建立合理的農(nóng)村水價形成機(jī)制。對農(nóng)村引水灌溉工程和供水工程要分不確定合理的水價。運(yùn)用價格杠桿"逐步使農(nóng)村水利工程專門是灌區(qū)工程和供水工程走上自我堅(jiān)持、自我進(jìn)展的良性運(yùn)行道路，同時將征收的農(nóng)村水費(fèi)較大部分返還，專門用于灌區(qū)改造水源工程建設(shè)，以及中低產(chǎn)田治理和進(jìn)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。3.組織實(shí)施政策（1）做好宣傳"加大引導(dǎo)。大力宣傳水利工程是農(nóng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，興修水利是農(nóng)民的全然利益所在，是改善農(nóng)村生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營行為，也是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的重要途徑。打破凡農(nóng)民出資即視為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的明白得，引導(dǎo)農(nóng)民群眾正確區(qū)分正常合理的負(fù)擔(dān)與“三亂”的區(qū)不，使農(nóng)民認(rèn)識到興修水利不是不合理負(fù)擔(dān)。從而使寬敞農(nóng)民群眾在經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的新時期堅(jiān)持不懈地開展農(nóng)田水利差不多建設(shè)。(2)調(diào)整工作思路和工作方法，以適應(yīng)稅費(fèi)改革大局的需要。一要改變以往各級領(lǐng)導(dǎo)單純依靠行政命令進(jìn)行干預(yù)的狀況，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到抓政策、抓治理、抓服務(wù)上來，引導(dǎo)鄉(xiāng)村自主實(shí)施農(nóng)田水利差不多建設(shè)。二要在農(nóng)田水利差不多建設(shè)上要貫徹量力而行的原則。從以往注重規(guī)模和聲勢轉(zhuǎn)移到更加注重效益和質(zhì)量上來，引導(dǎo)農(nóng)民結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，搞實(shí)實(shí)在在的水利建設(shè)。三要從以往重投入輕產(chǎn)出轉(zhuǎn)移到按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事上來。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行資本運(yùn)作，進(jìn)展股份合作，努力從市場機(jī)制中得到利益。