68PPP項目實施方案編制程序及規(guī)范要求

68PPP項目實施方案編制程序及規(guī)范要求PPP項目實施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個十分重要的環(huán)節(jié)，而且對PPP項目來講，實施方案也是整個PPP項目的靈魂。因此，今天的主題確實是PPP項目實施方案的編制。第一講一下PPP的操作流程。方案研究論證時期：

一是項目主管部門依照需求提出，什么樣的項目適合做PPP，什么樣的項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目的需求，也確實是講我那個地點的建設(shè)為了百姓的生活，或者為了改革都市環(huán)境，有如此一個項目，第一是項目的提出。二是項目可行性初步論證。按照能夠做PPP的差不多原則來判定能否做PPP。差不多原則是什么？各有各的講法，最早的可能講看那個項目是否有穩(wěn)固的現(xiàn)金流，有沒有穩(wěn)一定的營運能力等等，但實際上那個觀念不一定正確。那個指標更適合優(yōu)選，比如有專門多項目，那么哪個項目更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜愛有現(xiàn)金流的項目，然而站在政府的角度不見得。我們的觀點是那個項目是否適合做PPP，要看那個項目實施PPP后能否帶來額外的效益，實際確實是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算那個數(shù)是不太可行的，理論上能夠算，但實際上，由傳統(tǒng)方式建設(shè)和采納PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要的投入不一樣，同樣一個項目，政府花鈔票和私人老總花鈔票，需要的投資額是不一樣的，具體差不是多少專門難算得出來。在運營時期，由社會投資來運營或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來運營，運營成本也會不一樣，具體相差多少同樣不行算。因此講定量是不行判定的，基于我們目前市場所把握的信息，通過定性的判定，也確實是講是否適合做PPP，假如能判定項目有足夠的社會資源，而且社會資源做那個項目能夠節(jié)約建設(shè)成本和運營成本，甚至能夠更大地促進社會資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，那么那個項目就能夠做PPP，不論其是否有直截了當(dāng)收益。因此，有個大前提，那個項目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。四是實施方案編制。往常叫預(yù)可研，但容易與一樣建設(shè)項目治理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，因此在PPP流程中我們叫它實施方案。PPP項目操作的流程與傳統(tǒng)的項目治理流程不是沖突的，而是互補的。關(guān)于項目治理我國有一套成熟的體系，并不因為是PPP項目就能夠有專門待遇，就能夠不按國家項目治理規(guī)則走，不是那個概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計的做初步設(shè)計，這套程序是要的，只只是因為我們要做PPP，要處理地點政府和社會投資人的一些關(guān)系，因此要增加一個PPP實施方案的過程。五是實施方案審批。審批主體嚴格來講是地點政府，但在實際操作過程中差不多上由發(fā)改會同財政、稅務(wù)、環(huán)保等部門共同對《實施方案》進行聯(lián)審后報市政府批準。社會投資方選擇時期：

一是要制定招商方案，依照實施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。二是公布招商公告。按照財政215號文件，要公布資本預(yù)審公告，要緊的目的是向社會公布那個項目要做PPP了，讓感愛好的社會投資人都來報名，這確實是公告的目的。

實施方案的重要性：實施方案表達PPP項目的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關(guān)系展開的基石。實施方案的內(nèi)容：按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括項目概況、風(fēng)險分配、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等內(nèi)容。發(fā)改部門也有一些對實施方案內(nèi)容的規(guī)定，然而大同小異，沒有區(qū)不。目前來看，僅僅有一點不一致，確實是在于政府融資平臺是否能夠代表政府來實施PPP項目這點，在發(fā)改文件里是能夠的。我們在編制2724號文件時討論過，到底平臺作為一個企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國國情，有些地點政府的融資平臺近幾年積存了大量人才和治理體會，因此某種程度上政府往往離不開他們來操作項目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項目是京投作為政府代表在操辦PPP的情況，這沒有咨詢題，只要京投得到了政府方授權(quán)。目前只有這一點是發(fā)改和財政的文件有不同看法，其他差不多是一致的。下面具體來看實施方案的內(nèi)容。一、項目概況項目概況一定要講清晰兩個方面的內(nèi)容，一方面是常見的規(guī)劃、立項，在一樣項目中差不多都涉及到；第二方面是項目的建設(shè)范疇和服務(wù)目標，這是作為PPP實施方案必須講明的內(nèi)容。二、風(fēng)險分配實際上整個PPP項目操作是否成功，要看是否有合理的風(fēng)險分配體系，在政企雙方都覺得風(fēng)險可控的情形下，我能夠獲得一定的收益，那么那個情況就可能成功。風(fēng)險分配一樣分兩個時期來做，一是項目風(fēng)險識不；二是風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計。項目風(fēng)險識不

PPP風(fēng)險來自四個層面：政府層面、市場層面、項目層面和不可抗力。不可抗力風(fēng)險是任何項目都可能會遇到的，而且它的風(fēng)險分配有自然規(guī)律，也確實是講大伙兒比較認可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時，雙方各自承擔(dān)風(fēng)險，各自承擔(dān)相應(yīng)的缺失，各自了不承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，因此后面就不贅述了，重點講前三項風(fēng)險。

1.政府層面的風(fēng)險這是投資方比較在意和擔(dān)憂的。一是政府干預(yù)。投資人來了，他期望有自己決策的空間，專門是在項目的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。我曾經(jīng)經(jīng)歷過一件事，一個縣的污水處理廠，當(dāng)時是由縣建設(shè)局來操辦的BOT項目，都差不多簽約了，那個建設(shè)局局長打電話咨詢我，講他們現(xiàn)在開始買設(shè)備了，在設(shè)備選型時期我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買下來的設(shè)備假如好因此沒咨詢題，假如不行，今后處理處理污水不達標算誰的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。反過來講，有些時候政府一定要干預(yù)，會給項目帶來一些不行的結(jié)果。有一個案例是臺灣的高鐵項目，曾經(jīng)作為成功案例到處宣傳，然而到2019年那個項目失敗了，緣故是高鐵公司運營虧損，資不抵債。在他失敗以后，趕忙就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的緣故，有各種各樣的緣故，然而我注意到其中有一個細節(jié)，當(dāng)時的聯(lián)合體中有一家法國的以高鐵信號為主的公司，當(dāng)時的聯(lián)合體里差不多以法國技術(shù)為主，但后來項目在建設(shè)過程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)層去日本參觀考察，覺得日本的高鐵好，就要求項目公司要買日本的設(shè)備、日本的車，最后項目運行后，日本的車匹配的是法國系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導(dǎo)致了技術(shù)上的咨詢題。因此，政府干預(yù)會給項目帶來意想不到的風(fēng)險。因此，政府在該管的地點管，不該管的就不要管。二是政府信用。這也是投資方專門擔(dān)憂的，那個咨詢題目前沒有更好的方案去防范。我跟投資人講，政府信用這塊是社會咨詢題，不是項目治理的咨詢題，但同時我也和投資人講，你拿到項目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。長春匯津是一個典型的案例，當(dāng)時政府之因此要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回憶過來覺得那個條件不可承擔(dān)，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，因此講政府信用也是雙方的，我通常也會對投資人講，不是政府單方的咨詢題。三是公眾反對。它與項目立項相關(guān)，假如項目立項過程，專門是環(huán)評過程得到公眾充分明白得以后，那么項目開工以后這方面的風(fēng)險會低。反過來講，假如前期環(huán)評征求公眾意見的過程沒有去做，在項目開工進場時遭到反對，會拖延工期，拖延工期就會導(dǎo)致成本增加，這是項目需要防范的地點。四是稅收調(diào)整。這部分相對比較簡單，它的操縱措施也相對簡單，因為稅收政策比較明朗，稅收的變化給項目帶來的阻礙也比較明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就能夠了。因此，這方面對項目的阻礙倒不是太嚴峻。六是環(huán)保風(fēng)險。對一個項目來講，目前在項目籌建時期，環(huán)保的一些要求是明晰的，然而隨著我們對環(huán)保越來越重視，專門可能在以后項目建設(shè)過程中環(huán)保的要求會提高，反過來會造成我們那個項目又不符合環(huán)保要求，這種風(fēng)險最少造成項目的設(shè)計變更或?qū)е峦顿Y運行費用增加，我們一樣會在合同里給項目投資方一個出口，也確實是講當(dāng)發(fā)生如此的情況時，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補貼機制等等，因為那個風(fēng)險不應(yīng)該由投資方承擔(dān)。七是法律變更。要緊是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致項目投資或運行成本發(fā)生變化。這種風(fēng)險通常由雙方共擔(dān)，雙方畫一條線，假如變化導(dǎo)致的阻礙成本專門小，就由投資方承擔(dān)，假如超過了畫的這條線，政府要承擔(dān)風(fēng)險。以上按照風(fēng)險誰有能力操縱就由誰來承擔(dān)的原則，這些風(fēng)險一樣來講由政府承擔(dān)。

2.市場層面的風(fēng)險一是利率風(fēng)險。二是外匯風(fēng)險。三是通貨膨脹。針對利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、通貨膨脹差不多都會設(shè)計一個由社會投資方和政府方共同承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移原則，假如沒有這套原則就會直截了當(dāng)阻礙到社會投資方。四是融資風(fēng)險。我們的項目僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。那個地點第一是融資成本的咨詢題，同時還有融資能否實現(xiàn)的咨詢題，目前操縱融資風(fēng)險最好的方法是在PPP合同談判期間，在實施過程中就將金融機構(gòu)拉進來，讓金融機構(gòu)提早了解那個項目，同時也提早了解金融機構(gòu)的要求，通過如此一種操作，使得項目融資風(fēng)險降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。五是項目唯獨性。六是市場需求變化。項目唯獨性和市場需求變化差不多上社會投資方比較關(guān)懷的環(huán)節(jié)，它會阻礙到項目的收入。政府方對這類項目的治理，假如能夠是唯獨性的，就承諾給他唯獨性。比如一個區(qū)域的污水處理廠，在一定水量范疇內(nèi)，確實是只能建一個，除非水量增加，以保證項目需求。同時對市場需求的變化做好合理分配，比較好的方式是雙方共擔(dān)。七是第三方延誤/違約。因為一個項目不可能只獨立在政府和社會投資方之間，社會投資方還會與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會通過合同治理的方式來做好第三方風(fēng)險的管控。3.項目層面的風(fēng)險一是土地獵取風(fēng)險。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得潔凈利落，沒有后患，假如有后患阻礙開工也會給項目帶來風(fēng)險。二是完工風(fēng)險。三是供應(yīng)風(fēng)險。四是技術(shù)風(fēng)險。五是成本超支。六是工程變更。七是收費變更。八是費用支付風(fēng)險。這些是任何項目都會遇到的風(fēng)險，我們通過與政府方和外部第三方簽定的合同做好分配，將項目的風(fēng)險降到最低。九是項目移交風(fēng)險。我們現(xiàn)在做的絕大多數(shù)PPP項目差不多上BOT項目，差不多上三十年運營期終止后要移交給政府方的項目，如此的項目假如后期愛護不周，今后交過來的是不能用的項目，對政府方是專門大的一個風(fēng)險，因此在合同里要對項目移交的標準做好要求，來操縱好項目移交的風(fēng)險。十是社會投資方變動。我們在招商時會要求投資人具備一定的財務(wù)能力、技術(shù)力量、治理體會、項目體會等等，投資方要有足夠的能力來實施好那個項目。但現(xiàn)在有一種社會現(xiàn)象叫掛靠，專門是地點政府有些個人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達不到，就去找一個央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來做那個項目，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種情形就違抗了我們招商的初衷，我們找的是有技術(shù)力量的企業(yè)，這種變動會給項目帶來阻礙。反過來講，我們在合同里要做好規(guī)定，投資方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿足當(dāng)時招商時的要求，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方同意，如此的規(guī)定比較能專門好的操縱風(fēng)險。十一是招標競爭不充分。這種風(fēng)險在我做的PPP項目中專門多，我們公司的大項目差不多上其他人去做，我做的差不多上地點偏、投資人少，地點政府還著急的項目，這種情形必定導(dǎo)致招標競爭不充分，差不多上來一家投資方就只能和他談，沒有不的方法。要想操縱招標競爭不充分的風(fēng)險，一是不要太急，項目要早一點提出來，不等到快要開工了再來做，對外宣傳的時刻短，了解你的投資方就少。二是盡管有可能政府的財力不夠，但我們與其被動同意投資方資源補償?shù)纫恍┮?，不如我們政府方先跟咨詢機構(gòu)把這些條件做好，做出一個我們認為大多數(shù)投資方都能同意的條件，我們再去招標，通俗講確實是將項目包裝好，如此會適當(dāng)操縱招標競爭不充分的風(fēng)險。十二是項目測算不當(dāng)。那個風(fēng)險對雙方都存在，對投資人也是一樣，因為招商時把他招進來之前，他確信有財務(wù)測算的，假如他測得不妥，比如講一個污水處理廠，正常情形下是1.1元鈔票，他自己算的是1元鈔票能夠做下來，那個風(fēng)險確信由投資方承擔(dān)。政府在做一對一談判的時候，測算一定要算妥當(dāng)了，測算不當(dāng)會給后期帶來咨詢題。十三是經(jīng)營者能力不足。一個項目交給投資方是需要他建好，運營好，這對經(jīng)營者的能力要求是專門高的，假如經(jīng)營者能力不足會給項目帶來潛在風(fēng)險。站在政府方角度，對這種風(fēng)險的防范是在談判時期考察好將派到項目的要緊人員的體會和水平，從而防范好經(jīng)營者能力不足的風(fēng)險。十四是財務(wù)監(jiān)管不力。這也是比較重要的地點，社會投資方多種多樣，因此絕大多數(shù)是想踏踏實實長期經(jīng)營項目的，但不能排除一些投資方有某種目的，比如我遇到過一個，往常是做承包商的，現(xiàn)在政府項目少了，他想要連續(xù)做政府項目，他就需要做PPP的項目投資方。他們的方法是只要收回本金就能夠了。假如資本金要求比較少，只有20%的資本金，另外80%是銀行的，因為投資方他要實施項目建設(shè)，他認為在項目建設(shè)過程中能把20%的資本金賺回來就好，至于后面如何樣他不考慮。當(dāng)我們遇到有這種方法的投資人的時候，財務(wù)監(jiān)管就專門重要，這可能涉及項目是否能夠真正按照進度建好，專門是銀行方，有的項目還沒有建完，鈔票全部出完了，最后剩個亂攤子，這是專門可怕的情形。十五是配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險。投資方專門關(guān)注，我剛剛做的一個陜北某縣輸水管線的項目，在談判過程中投資方要求一定要把臨時用水用電的咨詢題解決了。甚至在談判時政府方講我負責(zé)和諧，投資方講不能夠，要把和諧改成落實，合同里這兩個字帶來的是今后雙方責(zé)任的區(qū)不。因此投資方專門關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施配套咨詢題，政府方該有擔(dān)當(dāng)也要擔(dān)當(dāng)，剛才那個項目假如真不給落實，投資方會專門擔(dān)憂，他作為外來投資方，去落實臨時用水用電的困難會比較大。最后政府同意給他落實臨時用水用電的接點。十六是合同文本不完善。實施過BOT的地點政府應(yīng)該經(jīng)歷過如此的情況，昨天座談會上不止一個地點講從前實施的BOT項目現(xiàn)在實施的不行，存在一些咨詢題。這種結(jié)果差不多上起初合同文本不完善帶來的。假如起初合同文本比較完善，把各種價格變動、各種監(jiān)管因素都考慮到里面去，現(xiàn)在的項目可不能遇到這種咨詢題。因此，完善的合同文本是PPP項目能夠成功實施的保證，剛才講實施方案是開展PPP項目的基石，那么項目建好以后，在實施方案基石上的合同文本應(yīng)該是完善的城墻，它能防范今后的各種糾紛，對各種變動都能夠有專門好的解決途徑。（二）風(fēng)險分擔(dān)概述將項目風(fēng)險在各方之間進行合理分配，能夠有效降低項目總體風(fēng)險程度，確保項目成功實施。風(fēng)險分擔(dān)方式包括分不承擔(dān)（等同于風(fēng)險分配）和共同承擔(dān)（雙方按一定比例分攤）。1.風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計的差不多原則一是風(fēng)險由對其最有操縱力的一方承擔(dān)。剛才講到政府層面的七個方面差不多上由政府方承擔(dān)，誰最有能力操縱風(fēng)險就由誰承擔(dān)，他自然會想方設(shè)法去操縱風(fēng)險，從而降低風(fēng)險發(fā)生的概率和風(fēng)險發(fā)生的成本。二是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所獲得收益相匹配。風(fēng)險和收益相對等能夠有效調(diào)動風(fēng)險承擔(dān)方的積極性。三是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。不管是政府方依舊投資方，都不可能因為這一個項目的某一方面風(fēng)險使得整個工作受到阻礙，專門是投資方，不可能因為投的一個項目導(dǎo)致最后血本無歸，這是不可能的，因此各方承擔(dān)風(fēng)險要有上限。

2.風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計應(yīng)用案例(一)

——北京地鐵十六號線項目

通過北京地鐵十六號線項目，要緊講下對幾個風(fēng)險環(huán)節(jié)的管控。一是建設(shè)超支風(fēng)險。通常的BOT項目建設(shè)成本超支風(fēng)險都應(yīng)該由投資方承擔(dān)，因為在項目建設(shè)過程中他作為項目業(yè)要緊負責(zé)操縱項目的建設(shè)成本。然而北京第十六號項目的背景是，投資方負責(zé)投鈔票，投150億，項目建設(shè)治理由北京地鐵建管公司來負責(zé)，北京地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負責(zé)北京地鐵的建設(shè)。因此在十六號地鐵項目中，外來的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)治理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，講白了是投資方操縱不了建管方，因此那個項目的操縱原則確實是投資方對項目建設(shè)超支不承擔(dān)風(fēng)險，只管投150億，建成后實行“多退少補”。這是一個專門例子，不建議推廣。二是客流風(fēng)險。關(guān)于軌道交通項目來講，客流風(fēng)險是比較大的風(fēng)險。不論是最后的票款收入依舊政府方關(guān)于票款差額的補貼，差不多上建立在客流量基礎(chǔ)上的。那個項目設(shè)計的操縱方法一是雙方共同托付第三方機構(gòu)重新做客流量推測，使客流量推測盡量科學(xué)。二是設(shè)置客流變化風(fēng)險分擔(dān)機制。假如實際客流低于推測客流的85%，低于85%這部分由政府承擔(dān)，也確實是客流量不足85%，政府按照85%給予補貼。同時針對可能顯現(xiàn)的高客流情形，設(shè)置了超額客流收入分成機制。當(dāng)時我們設(shè)定超過105%以后，超出部分的客流二八分，政府分80%，投資方占20%。為了使風(fēng)險有上限，比如政府承擔(dān)了85%保底的風(fēng)險，是否意味著要永久保底下去？假如那個項目確實是客流測算做錯了，或者由于客觀緣故，比如現(xiàn)在北京市政府要求向外分散人流，做到人口減少，有可能存在永久低于85%的情形，那么北京市政府做了一個出口，設(shè)置了3年周期客流檢驗機制。假如連續(xù)3年客流都達不到85%，就定義為客流長期低迷，那個時候北京市政府能夠提出終止協(xié)議。上述風(fēng)險處理機制可較好應(yīng)對以后客流變化，有利于保證社會投資者獲得較穩(wěn)固收入，為項目長期可連續(xù)運營制造條件。三是票價政策變化風(fēng)險。北京市地鐵自2007年以來一直實行2元/人次的單一票制票價政策，這在全國來講是專門低的水平，而且遠遠不能滿足成本的需要，一直是政府在補貼。因此票價變動是大伙兒都看得見的趨勢。票價變動會帶來兩個阻礙，一是可能導(dǎo)致項目客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會增加。因此雙方做了一項約定，政府為項目提供“約定票價”與實際票價的差額補貼，因此不管票價如何調(diào)，只要不超過約定票價，對企業(yè)的阻礙都不大。四是物價上漲風(fēng)險。PPP項目周期專門長，差不多上二三十年，這期間價格不可能永久不動。因此現(xiàn)在政企雙方談好的價格是基于目前物價體系下的價格，以后物價上漲如何辦？這要考慮到。因此設(shè)計了一個物價調(diào)價公式，通過一個調(diào)價的機制，當(dāng)差不多要素如電價、ＣＰＩ、社會平均工資、固定資產(chǎn)投資價等客觀指數(shù)發(fā)生變動，反映到一個調(diào)價公式里，通過調(diào)價，使得項目預(yù)期收益保持穩(wěn)固，從而有效愛護投資者利益。3.風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計應(yīng)用案例(二)——北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項目豐臺區(qū)餐廚廚余垃圾處理廠總處理規(guī)模830t/d，其中餐廚垃圾200t/d；廚余垃圾600t/d；廢棄油脂處理廠30t/d。項目總用地為41畝。初步估測，本項目總投資約為3.7億元（一時期）。工程建設(shè)投資的25%申請市發(fā)改委投資補貼，其余75%的工程投資擬通過BOT特許經(jīng)營的方式籌集。項目處于建議書審批時期，打算2017年底進入試運行。什么緣故提到項目所處時期？因為不同的項目時期有不同的風(fēng)險應(yīng)對措施。因此也有人咨詢，做PPP招商在什么時候招？是在建議書時期，依舊編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我的建議是最后一種是不可行的。因為項目立項還沒有做，按照項目治理體系來講，沒有立項相當(dāng)于沒有“準生證”，那個項目不是合法的項目，PPP前期費用比較高，各方投入都比較多，假如最后不能立項實際上是一個白費，那個風(fēng)險政府方面也承擔(dān)不了。因此PPP項目第一要立項。是通過建議書依舊可研立項又不同了。我們建議，假如可能的話，盡量是建議書立項。因為一到可研時期，做可研的專門多技術(shù)方案要定，用地、規(guī)劃許可要拿到，這些和投資方擅長的技術(shù)有關(guān)系，有些技術(shù)用地多，有的技術(shù)占地少，因此假如決定了要做PPP項目，這些內(nèi)容最好由投資人來定。因此我建議先做建議書立項。北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項目確實是按照那個思路來做的。那個項目做的是餐廚、廚余和廢棄油脂部分，在整個循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)里跟他相關(guān)的有一些混合垃圾分揀過來的東西，還有那個項目產(chǎn)生的沼氣等又會到下一個環(huán)節(jié)里，那個項目只是整個大項目中的一個小項目。因此那個項目周邊的條件比較復(fù)雜，涉及到上下游的關(guān)系等。那個項目的特點一是園區(qū)各廠之間具有多個工藝接口，邊界的劃定和監(jiān)管的有效性是關(guān)鍵，因為一旦邊界劃不清晰，到末端再去監(jiān)管的話，就搞不清晰是哪一個環(huán)節(jié)沒有達到要求。二是項目處在項目建議書時期，投資、運行方案、運行費用的不確定性都比較大。三是本身工藝復(fù)雜，可參考項目專門北京的可參考項目極少。四是處理量的保證是整個項目的關(guān)鍵（高安屯、董村體會）。我們是按照日處理830噸來設(shè)計的，到底每天能否達到830噸的處理量也是未知數(shù)。如此的項目特點導(dǎo)致了如此幾項風(fēng)險因素。針對這些風(fēng)險因素我們制定的措施：三、運作方式

具體選擇哪種運作方式要依照項目的具體特點而定。四、交易模式（一）投融資方案設(shè)計剛才講，實施方案是PPP項目的核心，那么交易模式確實是核心中的核心。交易模式包括投融資方案設(shè)計和投回報模式設(shè)計。第一來看投融資方案設(shè)計。1.PPP項目融資方案概要PPP項目投資打算和融資方案解決4個咨詢題：投什么？——投資標的和范疇。投多少？——投資規(guī)模。啥時投？——投資進度打算。在往常做政府投資項目沒有太關(guān)注那個，現(xiàn)在做PPP要比較關(guān)注投資收益率，投資打算進度會阻礙到收益率。鈔票在哪？——資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。把這四方面的咨詢題考慮清晰了，融資方案就做好了。2.PPP項目投融資方案設(shè)計案例㈠——北京地鐵十六號線BOT項目北京地鐵16號線是國務(wù)院首推80個引入社會資本(PPP)示范項目之一。項目線路（含海淀山后線）全長約50km,總投資約540億元。打算2018年底全線通車試運營。項目自2019年3月啟動PPP實施，2019年11月底，在第十八屆北京·香港經(jīng)濟合作研討洽談會上進行PPP簽約。金準咨詢提供財務(wù)顧咨詢服務(wù)。項目結(jié)構(gòu)

總投資和投資責(zé)任劃分，概算總投資約540億元。A部分由政府承擔(dān)：390億元，約占總投資70%。這部分要緊是區(qū)間、車站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其他費用、差不多預(yù)備費、建設(shè)期利息等構(gòu)成。B部分由社會投資方負擔(dān)：150億元，約占總投資70%。要緊是通信、信號等機電設(shè)備工程、車輛購置、工程其他費用、差不多預(yù)備費、建設(shè)期利息、鋪底流淌資金。依照項目建設(shè)進度要求，明確PPP項目150億元分年投資打算。那個鈔票在哪一年投，對項目阻礙專門大。通過下表能夠看出，那個項目建設(shè)期有5年，建設(shè)期的利息有9億，假如分年度投資打算操縱得比較好，那么建設(shè)期利息是能夠優(yōu)化的。北京市地鐵四號線確實是京港公司建設(shè)的，有人講四號線賺鈔票賺的專門多，確實是如此。然而有些鈔票是人家該賺的。比如建設(shè)期利息，當(dāng)時他們負責(zé)的是50億的投資，按照初步設(shè)計概算，建設(shè)期利息是2.6億，然而后來我們對地鐵四號線的實施成效作評判的時候發(fā)覺，他們真正花出去的建設(shè)期利息還不到0.6億。這2個億是如何省出來的？因為他們的財務(wù)總監(jiān)是北京首創(chuàng)集團派去的，那個財務(wù)總監(jiān)和各個金融企業(yè)積存了良好的合作關(guān)系，各個金融企業(yè)給他的條件專門優(yōu)厚，貸款能夠隨要隨貸，隨有隨還。用如此的方式，他的借款期利息就操縱得專門好。另一方面他有一個專門好的合同治理模式。他負責(zé)的是車輛和設(shè)備的采購，他在設(shè)備采購付費的時候采納了一個里程碑式的付費方式，他把整個設(shè)備建設(shè)劃分為專門細的環(huán)節(jié)，他叫里程碑，達到一個付你一部分，達到一個再付你一部分。如此就把付款的進度拉得專門慢。傳統(tǒng)的模式可能一開始簽合同，30%甚至是50%的預(yù)付款就付過去了。鈔票一旦付出去了，利息就開始罷了，因此能省出這2億是他該省的。然而十六號線項目沒有給他空間，這9億的建設(shè)期利息沒有省下來，因為那個項目啟動的有點晚，當(dāng)確定投資方的時候，建管公司和設(shè)備供應(yīng)商的設(shè)備采購合同差不多簽完了，投資方進來差不多沒有講話的空間了，只能按照預(yù)定的進度來投鈔票，相對來講建設(shè)期利息只能如此來算。

融資方案示意圖

初始總投資540億，A部分是政府承擔(dān)，是按照資本金40%債務(wù)資金60%來分擔(dān)的，資本金部分有保險公司的120億加上其他資本金。PPP公司承擔(dān)B部分，資本金占33%，債務(wù)資金占67%，資本金部分的股本按比例出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港鐵路49%。作為二三十年的長期項目，一定不要忘了還有更新和追加投資，這在合同里一定要約定完全由PPP公司來自籌，假如沒有如此的約定，到設(shè)備該更換的時候，投資方可能就找你來了，因此在合同里一定要約定好?？傮w來講，那個項目給我的體會與啟發(fā)是：一是“保險機構(gòu)-北京地鐵16號線股權(quán)投資打算”首開國內(nèi)軌道交通引入保險資金先河。二是保險資金追求長期穩(wěn)固的收益，基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模龐大，依靠項目自身收益或在政府支持下，項目現(xiàn)金流量較大，而且穩(wěn)固，是適合保險資金投資的品種。16號線股權(quán)融資項目關(guān)于利用保險資金，拓寬大型項目融資渠道、實現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。三是大型基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模龐大，劃分為可獨立操作的部分分不進行投融資籌劃不失為可選路徑，有利于為專業(yè)投資機構(gòu)、財務(wù)投資機構(gòu)等多種性質(zhì)社會資本參與項目制造條件，實現(xiàn)項目最終融資目標。四是本項目中特許經(jīng)營部分和政府投資建設(shè)的部分存在較多的工程界面和接口。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個項目兩個業(yè)主”的局面，需通過PPP合同對技術(shù)界面、治理界面和責(zé)任界面進行合理和諧和安排，保證項目順利實施。3.PPP項目投融資方案設(shè)計案例㈡——某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)”的原則，近期(2019年)建設(shè)規(guī)模為處理污水2.5萬噸/日、遠期(2020年)10萬噸/日。污水來源為項目所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85億元（不包括管網(wǎng)），遠期總投資約4.42億元。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)進展有限公司，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負責(zé)具體實施本項目的特許經(jīng)營事宜。項目結(jié)構(gòu)(一)

我們當(dāng)時剛做項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計的時候，和業(yè)主方交流，他們當(dāng)時拿出來的確實是上圖的結(jié)構(gòu)。投資人與園區(qū)建設(shè)進展公司共同投資，成立特許經(jīng)營公司。第一是園區(qū)管委會授予他特許經(jīng)營權(quán)，然后由特許經(jīng)營公司和排污企業(yè)簽署污水處理的協(xié)議，由園區(qū)環(huán)保部門來監(jiān)管污水廠的運營情形。當(dāng)時他們講那個模式是投資人提出來的。投資人什么緣故要把建發(fā)公司綁上呢？他覺得那個項目今后他要直截了當(dāng)向企業(yè)收污水處理費，通過他們倆直截了當(dāng)發(fā)生的合同交易，給雙方留下了一個空間，那個空間確實是排污企業(yè)有可能省掉自己的污水預(yù)處理系統(tǒng)。按照環(huán)評的要求，一個企業(yè)的污水要能排出去，要有預(yù)處理系統(tǒng)，把污水處理到國家環(huán)保部要求的排入下水道的標準，然后污水處理廠再進行后續(xù)處理，也就意味著每一個企業(yè)都要建立一套污水預(yù)處理系統(tǒng)。假如排污企業(yè)不想建那個預(yù)處理系統(tǒng)，就想直截了當(dāng)把污水排出去，這時如何辦？那個項目就留了如此一個空間，排污企業(yè)能夠與污水處理廠協(xié)商，當(dāng)污水處理廠覺得你超標排放沒關(guān)系，我能夠處理，因此確信要加鈔票，污水處理廠就得到了一個超出政府給他的市場空間，對排污企業(yè)來講能夠省掉預(yù)處理的環(huán)節(jié)。雙方差不多上會算賬的，關(guān)于污水處理企業(yè)來講，假如給我支付的鈔票夠我給你處理的成本，我確信給你處理，對排污企業(yè)來講，假如超標排放付給你的鈔票要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的鈔票，關(guān)于排污企業(yè)也是好事。因此那個項目他們兩個直截了當(dāng)簽污水處理協(xié)議有如此一個好的空間在里面，這種情形是支持的。然而這種情形帶來的負面情形是，投資人擔(dān)憂到時企業(yè)不付費如何辦？因此他想把要園區(qū)建設(shè)進展公司叫上，因為企業(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時候談收費、談合同有便利。因此他們舉薦這種模式。項目結(jié)構(gòu)(二)

那么投資人擔(dān)憂收不來鈔票的咨詢題如何辦？出了一個《污水處理暫行治理方法》，那個方法作為園區(qū)對外招商引資的條件，讓所有來園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守那個方法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費等一些咨詢題。那個項目的體會與啟發(fā)是：需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項目的方式。一是政府資金以單獨承擔(dān)項目建設(shè)內(nèi)容的方式可使項目其他部分具備PPP運作條件，不存在角色錯位。二是政府少量入股PPP公司，通過公司治理結(jié)構(gòu)安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷規(guī)范完善、提倡政企分開的大形勢下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進一步推敲。三是實踐中個不PPP項目中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無項目利益分配(分紅)方面的讓渡或劣后安排，政府資金對項目支持目標偏移，形成“自己補自己”或與社會資本爭利的嫌疑。這在PPP項目運作中需專門予以重視。（二）投資回報模式設(shè)計這部分更是重中之重，一個成功的PPP項目有兩條腿，一條腿是合理的項目投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿確實是項目的投資回報模式。與PPP項目回報模式相關(guān)的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責(zé)任、成本責(zé)任。另一方面包括回報水平、項目收入和風(fēng)險機制。風(fēng)險機制差不多講過，重點講項目收入，項目收入與產(chǎn)品和服務(wù)的量和服務(wù)價格相關(guān)。1.確定項目回報水平的必要性一是合理確定和形成PPP項目回報水平，是建立PPP項目投資吸引力的關(guān)鍵，是PPP項目成功的基礎(chǔ)。我現(xiàn)在做的一個項目，他們給投資人定的收益水平全差不多上6%，我講6%是吸引不來投資人的，太低了。因此他有他們的理由，他們省內(nèi)某些企業(yè)承諾那個項目不要收益，只要保本就行，這種情形單講。否則單獨設(shè)6%確信是沒有吸引力的，一定要有一個合理的回報水平，這是吸引投資人的關(guān)鍵。二是科學(xué)估量或設(shè)計PPP項目回報水平是前期論證的重要內(nèi)容。前面提到的VSM（項目的物有所值評判），到底是PPP和傳統(tǒng)模式哪個更好？一個重要指標確實是PPP項目是要有回報的，沒有回報就沒有方法做相應(yīng)的論證。因此回報水平是6%、8%，依舊10%，會阻礙到那個項目物有所值評判的論證。有可能那個項目回報水平是8%，用PPP模式是合適的，然而假如是12%，采納PPP模式就不合適了。因此設(shè)定一個回報水平也是做前期論證的一個依據(jù)。三是項目回報水平預(yù)期是政府和社會資本進行項目價格談判、確定政府補貼水平、相關(guān)利益分成機制設(shè)計的基礎(chǔ)。比如剛才舉的例子，政府方總是按照6%去設(shè)計條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是專門難的。四是為項目風(fēng)險處理方案(如價格調(diào)整)提供依據(jù)和目標。比如剛才提到的餐廚垃圾項目，兩年之后要重新調(diào)價，如何調(diào)？依舊要保證那個項目的既定收益，標準不能變。因此，要達成一個合理的回報水平，不同的項目有不同的指標。⑴“投資+運營”型PPP項目回報水平一是通常采納財務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標衡量項目回報水平，適用于基礎(chǔ)設(shè)施BOT、TOT、BOO等項目。二是站在政府治理角度，PPP項目回報水平宜采納全投資IRR(稅后)指標，即那個項目建設(shè)的總投資是固定的，按照總投資來確定項目的收益率，該指標表達了股權(quán)資金和債權(quán)資金的綜合收益率。三是通常我們會把債權(quán)融資的責(zé)任交給投資方，因此債權(quán)融資利率的高與低，會阻礙到投資方的收益，但那個空間我們建議給到投資方，比如投資方信用不行，銀行給你的貸款利率要上浮30%，那么上浮的部分需要投資方自己去承擔(dān)。假如有一家投資方有專門好的融資渠道，可能會低于銀行的基準利率，我們要鼓舞如此的投資人進來。因此不要拿自有資金來做指標，要拿全投資來做指標，就能夠把融資收益給到投資人。因此我們的設(shè)計思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益的情形下，他能賺到的空間要留給他，如此才能促進整個項目獲得比較好的條件。全投資收益率那個指標設(shè)在多少合適？剛才課間的時候有人咨詢我那個咨詢題，可能是8-12%，這是目前大伙兒都在講的。我覺得那個不是固定的。投資方還有兩種概念，兩種做法。一種是考慮那個地區(qū)的一些其他風(fēng)險，包括政府方信用風(fēng)險和今后社會經(jīng)濟進展水平等風(fēng)險，不同的地區(qū)可能有不同的要求。然而通過我們操縱好風(fēng)險，那個趨勢可能降下來，讓投資方覺得投到那個地點風(fēng)險專門低，相應(yīng)的在進行內(nèi)部決策的時候，能降低回報率的要求。同時，關(guān)于不同的投資人和不同的項目設(shè)計，最后的回報率不是一個定數(shù)。還有一個變動因素，是整個社會資金成本的變動趨勢，最近國家連續(xù)幾次降低基準利率，同時最近在企業(yè)發(fā)債過程中國家給了大量支持，要求承購方降低利率，大伙兒都看出來我國在高融資利率下帶來的不良阻礙，給實體經(jīng)濟帶來沖擊，因此現(xiàn)在整個國家的宏觀調(diào)控是要降低利息，在整個社會資金成本都降低的情形下，以后5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。

因此收益率不是一定的，然而最后和投資方談的時候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來收益率，作為今后各種談判和調(diào)價的基礎(chǔ)。⑵托付運營類PPP項目回報水平

一是適用于社會資本不參與投資，只提供運營服務(wù)的PPP項目，如托付運營項目。二是通常采納成本利潤率方式確定回報水平。項目回報=合理成本+稅收+合理利潤，有兩個關(guān)鍵點：一個是合理利潤如何來定。通常以成本為基數(shù)，乘以5%，5%同樣不是一個準則，可能要考慮到行業(yè)的平均情形，還有企業(yè)的戰(zhàn)略考慮，是否有競爭，假如有競爭，通過競爭可能發(fā)覺較低的回報要求。通過以上確定成本利潤率。第二是確定合理的成本利潤率以后，一定要把它算成一個價格，確實是不要在合同里去給它承諾保證那個項目的成本利潤率是5%，如此又和PPP項目的初衷不一致了。PPP項目的初衷是要讓社會投資方去發(fā)揮效率，盡量操縱好成本，從而實現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。但假如在合同里寫了收益率5%，我們明白收益率的基數(shù)是成本，成本越大收益越大，那么我們?nèi)ミ\營那個公司就沒有降低成本的動力了，因此合同里承諾的一定是價格。在這種情形下，通過好的治理能夠獲得更好的收益，我們把那個空間留給企業(yè)，在沒有損害政府利益和公眾利益的情形下，企業(yè)該賺的讓他去賺。

2.PPP項目收益確定回報水平后，就要考慮項目收入從哪里來的咨詢題。項目收入是實現(xiàn)項目回報的基礎(chǔ)。不同的項目有不同的項目收入渠道。經(jīng)營性項目如自來水、電廠、燃氣等依靠使用者付費差不多上能產(chǎn)生回報。準經(jīng)營性項目如地鐵、公交，收入來源一部分是使用者付費，一部分是政府補貼。非經(jīng)營性項目比如環(huán)境治理、水利工程等，這些項目找不到明確的付費者，這種情形能夠明白得為政府為公眾購買服務(wù)，因此由政府來付費。其他收入來源有兩個類不，一是與項目運營緊密相關(guān)其他權(quán)益配置(多種經(jīng)營權(quán)益)，如：地鐵項目中的廣告等商業(yè)開發(fā)業(yè)務(wù)、水庫項目中的旅行開發(fā)、污水、固廢處理產(chǎn)出物的市場開發(fā)利用。二是項目范疇外其他資源配置。涉及政府和社會資本在更廣空間范疇上的合作，情形較為復(fù)雜，不專門討論。如：都市軌道交通項目配置上蓋物業(yè)、土地資源開發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風(fēng)電場資源開發(fā)；環(huán)境治理項目配置商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等。3.PPP項目價格調(diào)整PPP項目通常涉及的是民生類項目，按照目前要求，對這類項目差不多上聽證定價。與投資人談的叫可行性價格，是依照總投資加上應(yīng)有的投資回報后算出來的，在那個價格上，那個項目才可行，因此叫可行性價格，往往與政府定價不匹配。政府定價加上市場調(diào)劑還不夠，還要加上其他收入，這確實是政府的補貼收入。要通過這些方面的因素做好可行性定價，在合同里做好政府補貼的相應(yīng)約定。4.PPP項目回報模式設(shè)計應(yīng)用案例——北京地鐵十六號線項目十六號線票款收入是2元/人次的單一票制，還有非票務(wù)收益，包括授權(quán)范疇內(nèi)的地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開發(fā)，不含地下空間開發(fā)利用。依照既有線路商業(yè)開發(fā)情形，前10年按每年非票收益1億元運算，那個地點有一個小的風(fēng)險，假如每年達不到1億如何辦？當(dāng)時投資方和我們講，因為4號線政府給做了后評判，做后評判的好處是能夠把握投資方的信息，發(fā)覺2018年地鐵4號線做的實施成效評判，他的一條線的廣告收益是1個億，當(dāng)時它一條線的收益抵其他五條線的收益，其他五條線是由北京市地鐵運營公司運營。四號線是京港公司運營的，一年1個億。因此十六號線我們還按照1個億運算。因此他又哭窮了，講4號線收益有它的專門性，它所通過的站點比較好，因此它的廣告收益比較高，十六號線可能沒這么好的條件。因此通過這次談判，政府方講你的線路比四號線長等種種理由，最后投資方認可了1億元。那個地點確實是有風(fēng)險的，今后收益達不到1億，那個風(fēng)險全部由投資方承擔(dān)，假如超過1億，政府要分成，看起來有點霸道，但這也因為設(shè)定為1億依舊是相對有基礎(chǔ)的。還有票款收益計量的咨詢題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務(wù)收益需要通過審計來審核，因為涉及到分配。剩下的部分確實是補貼收入，按約定票價和實際收入的差額進行補貼，因此這塊是收入計量和價格?；貓竽Ｊ皆谀莻€項目里不見得完全不變，它在整個合同體系里是如此的變化過程，下圖是北京地鐵十六號線PPP項目收入機制示意圖，前面是約定票價覆蓋范疇，其中推測補貼收入=約定票價X推測客流-推測票款收入，這些是在協(xié)議談判過程中大伙兒共同認可的。在實際操作過程中有實際的非票收入，實際的可能會超過推測的，超出部分有一個非票收益的分成，客流收入也會與實際客流收入有區(qū)不，那么超過的部分也有客流分成，這兩個分成差不多上指政府方的分成，政府方分成要沖抵票價補貼，那么直截了當(dāng)?shù)钠眱r補貼要比推測的票價補貼低一些。

關(guān)于“約定票價”，從形成到變化有一個過程。在論證時期，內(nèi)部收益率不高于8%，考慮約定非票務(wù)收益，按推測客流運算出約定票價。那個票價是在我們做財政承擔(dān)能力評判和PPP項目物有所值評判時候用的，比如約定票價是6塊鈔票，實際票價是2塊鈔票，那么這4塊鈔票是財政需要補貼的，財政依照推測客流量要運算那個項目每年要補多少鈔票，這是在論證時期用的。在談判時期，6塊鈔票可能會降低，基于投資方競爭性報價，他要考慮競爭，比如8%的收益，為了拿到那個項目，他可能7.8%就能夠做，甚至通過成本的操縱，按照設(shè)置平均的成本因素，比如每個人的工資，社會平均是8000塊鈔票，那個特許經(jīng)營公司可能講我的工資操縱得比較好，7500塊鈔票就能夠。投資方在充分考慮這些空間以后，會拿出一個有競爭力的報價出來，那個價格有可能低于我們最初估算的票價。我們要把那個報價寫到投資合同里面。那個價格也不是一成不變的，在3年期間里，物價發(fā)生變化后，能夠通過既定的價格變動公式調(diào)整價格，從而抵扣物價變化帶來的阻礙，使收益率堅持在起初投標時預(yù)定的水平。關(guān)于推測客流和協(xié)議客流，最早在可研時期有一個客流的推測，我們做方案論證時用的是可研數(shù)。在談判時期，為了更好的應(yīng)對風(fēng)險，雙方會共同托付一個客流顧咨詢，對客流重新推測，這確實是協(xié)議客流。在運營時期，假如實際客流和協(xié)議客流發(fā)生變動，超過部分如何分成，不足部分如何保底，這些共同形成了整個項目的回報模式。五、合同體系上面所設(shè)定的各種模式都要反映到合同里面，PPP項目的合同不是一個單一的文件，盡管我們講特許經(jīng)營協(xié)議是主協(xié)議，我相信大伙兒與投資方談時，談的差不多上那個主協(xié)議，但一個項目要成功要靠所有的協(xié)議體系支撐起來。（一）北京地鐵四號線合同體系

還有第二個附件是A部分租賃協(xié)議，我們明白整個項目拆成兩部分來做，A部分是今后政府要提供給PPP公司來使用的，那么租賃協(xié)議也是專門重要的，包括租賃價格也是在特許經(jīng)營協(xié)議的合同體系里。還有銀行的貸款協(xié)議也放進來了，這確實是我講的什么緣故銀行要全程參與，甚至把貸款協(xié)議都放進來。在后面一些小項目里，不見得要把貸款協(xié)議放進來，當(dāng)時什么緣故放進來，政府方擔(dān)憂銀行行使的貸款權(quán)力阻礙到整個項目的運行，因此要求銀行把貸款協(xié)議和投資方簽好。其他還有13個附件，包含了建設(shè)運營期的和諧規(guī)則、項目運行驗收標準等等，整個來看，一個大項目要做好是需要有一套特許經(jīng)營協(xié)議來支撐的。（二）來賓B廠合同體系

這是我國實施比較早的BOT的項目，法國電力集團成立了法電中國，法電中國和法國的斯通公司有一個合資協(xié)議，他倆共同合資成立特許經(jīng)營公司。但政府方不放心，專門是對法電中國不放心，要求法電中國有一個擔(dān)保。那個地點還有一個細節(jié)，那個項目工程是由法國斯通公司成立的小公司負責(zé)承包的，因此要求斯通公司給承包商一個擔(dān)保，由承包商和特許經(jīng)營公司簽定施工和設(shè)備安裝合同。由于政府方看重的是法電和斯通公司，因此要求這兩家股東都要對合資公司的履約能力進行擔(dān)保，有了他們的擔(dān)保，項目公司再和承包公司簽署施工和設(shè)備安裝的合同。在項目運營這塊，由項目公司和運營商來簽署運營愛護合同，同樣我們也要求法電中國來對運營商進行擔(dān)保。那個地點運營商和法電有一個技術(shù)治理服務(wù)合同，實際上是法電在給運營商做整個項目的支撐。其他項目投入以后，燃料是由廣西建設(shè)燃料有限公司來供應(yīng)，電力的調(diào)度由廣西電力局中心調(diào)度所和廣西電力局等等，這三個又是中方企業(yè)，當(dāng)時外方也要求政府方做一些擔(dān)保，這是在過去，現(xiàn)在我國的政策是不承諾擔(dān)保的，當(dāng)時的背景是能夠的，因此廣西區(qū)政府給他的燃料公司、電力局做擔(dān)保，擔(dān)保他們能夠履行購電合同、調(diào)度合同、燃料供應(yīng)合同。同時與貸款方有一個貸款合同來確定項目貸款，因此講這么大的合同是由這么多的合同體系共同構(gòu)成的。六、監(jiān)管體系（一）運營服務(wù)監(jiān)管要做好運營和服務(wù)監(jiān)管，整個協(xié)議里要約定好項目驗收的技術(shù)標準、政府提供的支持條件、項目運營的技術(shù)標準、運營服務(wù)內(nèi)容和范疇、政府監(jiān)管內(nèi)容和方法等等。這些內(nèi)容為以后對整個項目的運營監(jiān)管提供支撐。1.運營和服務(wù)監(jiān)管案例（一）——北京地鐵十四號線驗收標準：《北京市都市軌道交通新建線路運營設(shè)備和設(shè)施驗收方法》。驗收程序：在合同里，對項目從預(yù)驗收到試運行到正式運行整個全過程在程序上都有一些規(guī)定，這是項目投運的一些標準。對投運后轉(zhuǎn)為正式運營也做了比較細的規(guī)定。同時對運營服務(wù)標準也有規(guī)定。北京市為了配合地鐵十四號線PPP項目的實施，之前專門出臺了一個地點標準：《都市軌道交通運營服務(wù)治理規(guī)范》，DB11/T647—2018，對行車指揮、列車服務(wù)、車站服務(wù)、運行時刻、職員規(guī)范、乘客投訴處理、廣告治理、運營服務(wù)指標、案例和應(yīng)急治理等進行規(guī)范。它成為整個項目運營過程中監(jiān)管的標準。同時還有服務(wù)要求，除了要符合規(guī)范外，設(shè)備狀態(tài)、服務(wù)能力、安全方面的設(shè)備更新愛護等都有規(guī)定。有了標準后還要考核，從兩個角度，一是價格監(jiān)督檢查。因為當(dāng)時沒有實行全部2元票價，簽合同時定的是他們有定價權(quán)，因此要有價格監(jiān)督檢查的規(guī)范。二是年度考核，要考核一系列指標。整個這些就構(gòu)成了政府方對項目的監(jiān)管。2.運營和服務(wù)監(jiān)管案例（二）——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT項目項目投入運營的驗收標準包括進水水質(zhì)標準要滿足環(huán)評要求。污水處理廠出水水質(zhì)應(yīng)標準要“滿足《污水綜合排放標準》（GB8978-1996）中第二類污染物最高承諾排放濃度一級標準（石油化工工業(yè)，具體標準見GB8978-1996中表4所示），并最終按項目環(huán)評批復(fù)要求執(zhí)行。”投入運營的驗收程序包括初步性能測試、試運行、環(huán)保驗收、竣工驗收，對各驗收環(huán)節(jié)由誰發(fā)起、由誰參加、不合格如何處理等事項進行詳細規(guī)定。項目運營應(yīng)達到的標準：遵守有關(guān)法律法規(guī)、標準和規(guī)范的本項目有關(guān)批準文件的要求；按照行業(yè)慎重運營慣例運行和愛護項目設(shè)施；確保項目排放的污水、污泥、大氣污染物和噪聲滿足環(huán)保要求；建立完善安全生產(chǎn)制度和意外事故的應(yīng)急機制。服務(wù)要求方面，污水處理廠具有唯獨性，那個地區(qū)只有一個污水處理廠，那么那個地區(qū)的用戶沒有不的選擇，就意味著投資方要承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，具有向園區(qū)排污企業(yè)提供的義務(wù)，不得拒收任何企業(yè)符合納管標準的污水；應(yīng)與園區(qū)排污企業(yè)簽署《污水處理服務(wù)合同》，合同內(nèi)容和格式符合規(guī)定。另外確實是連續(xù)服務(wù)，作為一個園區(qū)的環(huán)保項目，應(yīng)保證項目設(shè)施一年365天、每天24小時不間斷運行。作為石化工業(yè)園區(qū)，它的污水是不承諾直截了當(dāng)排到項目上的，如此的要求提出去，只要你提在設(shè)計的前面，那么投資人就能依照你的要求做好相應(yīng)的技術(shù)處理，保證污水處理廠不間斷、不停產(chǎn)的要求。另外，由于它有一定的壟斷地位，園