地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)研究

引言近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也逐漸增加，社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度日益加大。為此，我國(guó)高度重視生態(tài)環(huán)境治理工作，并提出要持續(xù)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和，守牢美麗中國(guó)建設(shè)安全底線，健全美麗中國(guó)建設(shè)保障體系。美麗中國(guó)建設(shè)的穩(wěn)步實(shí)施，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)提出了更高要求，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)健全預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)，確保資金使用、資源分配、人員安排都能發(fā)揮最大效用，肩負(fù)起生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，為美麗中國(guó)建設(shè)提供保障。一、地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)特征（一）橫向結(jié)構(gòu)特征預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置相對(duì)復(fù)雜。根據(jù)地理位置及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等具體情況，包括諸多獨(dú)立的要素，比如臨湖區(qū)域以評(píng)價(jià)湖泊水系水質(zhì)治理績(jī)效為主、工業(yè)園密集區(qū)域以評(píng)價(jià)大氣污染治理績(jī)效為主、紡織印染產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域以評(píng)價(jià)水和大氣綜合治理績(jī)效為主、旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域以評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境綜合治理績(jī)效為主等，這些區(qū)域與產(chǎn)業(yè)情況既共同歸屬于地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，彼此之間又相對(duì)獨(dú)立，且擁有各自特征[1]。不同區(qū)域?qū)τ诖髿馕廴痉乐魏退廴痉乐晤A(yù)算績(jī)效核心指標(biāo)描述及設(shè)置基本相同，但是未體現(xiàn)因地理差異、產(chǎn)業(yè)差異等因素導(dǎo)致的環(huán)境治理目標(biāo)差異，也未體現(xiàn)相同績(jī)效指標(biāo)在不同區(qū)域或產(chǎn)業(yè)中的治理權(quán)重，這也就形成了地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)橫向結(jié)構(gòu)特征。（二）縱向結(jié)構(gòu)特征地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系除了橫向指標(biāo)具有一致性外，還具有縱向一致性特征。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》及相關(guān)政策文件要求，生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)實(shí)施管理體制改革，形成“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的管理體系，生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)由省級(jí)垂直管理各市，市級(jí)垂直管理各區(qū)縣，從而達(dá)到口徑一致，確保生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系能夠如實(shí)反映生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況[2]。以江蘇省為例，省級(jí)有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)體系表，旨在為不同行業(yè)、不同領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建的一致性提供參考，方便省內(nèi)各行業(yè)領(lǐng)域參考該政策文件，制定符合實(shí)際情況的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，而江蘇省內(nèi)各市及下轄區(qū)縣生態(tài)環(huán)境部門(mén)則要在此基礎(chǔ)上，參考制定適合本部門(mén)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系?？梢?jiàn)，從區(qū)縣到市級(jí)，再到省級(jí)都能形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，以期確保該指標(biāo)體系科學(xué)合理，能夠反映該地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的真實(shí)情況。（三）政策驅(qū)動(dòng)特征地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)由省級(jí)、地方政府共同管理，會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求擬定相應(yīng)的政策文件，用于指導(dǎo)生產(chǎn)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展。從國(guó)家角度，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)出臺(tái)一系列政策文件，比如《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目融資的通知》等，其中諸多規(guī)定都被分解作為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)[3]。同樣，江蘇省也曾出臺(tái)過(guò)諸多政策文件，如《江蘇省大氣污染防治條例》《江蘇省水污染防治條例》等，這些政策文件中的規(guī)定也被分解作為地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，比如有機(jī)廢氣治理企業(yè)驗(yàn)收合格率、燃煤鍋爐清潔能源改造及時(shí)性等指標(biāo)就源自《江蘇省大氣污染防治條例》，以此不難看出政策驅(qū)動(dòng)特征顯著。（四）發(fā)展目標(biāo)特征地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)可以分為內(nèi)部目標(biāo)與外部目標(biāo)，內(nèi)部目標(biāo)主要以地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自身目標(biāo)為主，不僅要考慮到政府部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展目標(biāo)需求，更要凸顯出生態(tài)環(huán)境發(fā)展中行業(yè)、企業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，要以促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提升環(huán)境保護(hù)水平、滿足社會(huì)公眾需求為發(fā)展目標(biāo)，充分體現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念[4]。相比之下，外部目標(biāo)主要是以發(fā)展外部各行業(yè)中的企業(yè)為核心，其發(fā)展目標(biāo)在于如何壯大自身規(guī)模、如何協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，比如綠色金融項(xiàng)目，該平臺(tái)的發(fā)展目標(biāo)就是金融部門(mén)把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本政策，在投融資決策中要考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在的回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)和成本都要融合進(jìn)日常業(yè)務(wù)中，在金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中注重對(duì)環(huán)境保護(hù)以及對(duì)環(huán)境污染的治理，通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的引導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[5]。在內(nèi)外部雙重目標(biāo)影響下，將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)主要體現(xiàn)為產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)代表為達(dá)成生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)投入資源后直接體現(xiàn)的結(jié)果，而效益指標(biāo)則代表最終反映的生態(tài)、社會(huì)效益及可持續(xù)發(fā)展性，兩者相互呼應(yīng)，兼顧內(nèi)外部發(fā)展目標(biāo)，才能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。二、地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題（一）地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系現(xiàn)狀財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》規(guī)定了我國(guó)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，成為我國(guó)預(yù)算資金項(xiàng)目開(kāi)展的前提。同時(shí)，《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》也進(jìn)一步明確了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則及基本要求，為地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系持續(xù)優(yōu)化提供了參考，具體如表1。表1預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以看到，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將指標(biāo)劃分為產(chǎn)出、效益、滿意度三個(gè)核心一級(jí)指標(biāo)，并匹配相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，從而對(duì)項(xiàng)目的資金進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，以此確保資金投入具有合理性，且能達(dá)到預(yù)期效果。（二）地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系存在的問(wèn)題1.指標(biāo)體系缺乏整體性以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系為例，看似劃分為三級(jí)指標(biāo)，并且呈現(xiàn)出遞進(jìn)的關(guān)系，但三級(jí)指標(biāo)并不能完全覆蓋生態(tài)環(huán)境治理的方方面面，仍有諸多遺漏之處，尚未做到指標(biāo)體系全面，難以客觀、真實(shí)、全面地反映地方生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，其核心問(wèn)題就是指標(biāo)體系缺乏整體性。同時(shí)，分析地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置，指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)并不緊密，沒(méi)有從整體視角出發(fā)，也缺乏相關(guān)理論模型作為支撐，仍處于松散狀態(tài)，需要考慮生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的整體邏輯框架，才能構(gòu)建出完整的指標(biāo)體系，現(xiàn)行指標(biāo)在整體性上仍需要進(jìn)一步提升。2.指標(biāo)設(shè)置缺乏重點(diǎn)性生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系主要以產(chǎn)出和效益作為一級(jí)指標(biāo)，且產(chǎn)出中關(guān)于數(shù)量指標(biāo)的內(nèi)容繁多，而效益中關(guān)于社會(huì)效益、生態(tài)效益指標(biāo)的區(qū)分較為模糊，可持續(xù)影響指標(biāo)設(shè)置相對(duì)有限，意味著該指標(biāo)體系更重視生態(tài)環(huán)境治理的產(chǎn)出，產(chǎn)出更多的是用于衡量治理的過(guò)程，肯定相關(guān)部門(mén)在該領(lǐng)域付出的努力，而效益才是對(duì)結(jié)果的衡量。相對(duì)于過(guò)程而言，生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)更重視結(jié)果，只有結(jié)果達(dá)到預(yù)期，才意味著相關(guān)投入收到成效，相關(guān)部門(mén)的工作獲得肯定。此外，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)指標(biāo)設(shè)置更重視經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，諸多指標(biāo)都以此為重點(diǎn)，反而忽視了公眾滿意度，尤其是社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的滿意度，經(jīng)常以填表、填小程序之類的方式收集，也折射出生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系指標(biāo)設(shè)置缺乏重點(diǎn)性。3.指標(biāo)取值缺乏銜接性根據(jù)《江蘇省省級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》規(guī)定，地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系以三級(jí)指標(biāo)為主，要求一級(jí)指標(biāo)具有統(tǒng)領(lǐng)性，二級(jí)指標(biāo)是一級(jí)指標(biāo)的具化表現(xiàn)，用于完成一級(jí)指標(biāo)任務(wù)，三級(jí)指標(biāo)則是二級(jí)指標(biāo)的具化表現(xiàn)，并且確保指標(biāo)能夠落到實(shí)處。但是，從實(shí)際地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)取值來(lái)看，不僅一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)之間的銜接性不強(qiáng)，比如產(chǎn)出的二級(jí)指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，這四個(gè)二級(jí)指標(biāo)并不能完全覆蓋一級(jí)指標(biāo)所代表的含義，而下設(shè)的三級(jí)指標(biāo)也并不全面，與二級(jí)指標(biāo)之間的銜接也并不緊密，比如“落實(shí)《水污染防治條例情況》”“入河排污口設(shè)置分類分級(jí)管理辦法”等三級(jí)指標(biāo)，都存在與二級(jí)指標(biāo)銜接不緊密的問(wèn)題。三、地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系優(yōu)化與完善策略（一）體系優(yōu)化建設(shè)地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)思路是要確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，要結(jié)合立項(xiàng)依據(jù)、財(cái)政政策、重點(diǎn)工作等相關(guān)事宜，將指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，再將指標(biāo)劃分為若干項(xiàng)任務(wù)清單，逐一設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本要求、產(chǎn)出內(nèi)容、產(chǎn)出效果等指標(biāo)，然后再設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)值，參照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)以及其他標(biāo)準(zhǔn)，綜合進(jìn)行指標(biāo)取值[6]。同時(shí)，要給予地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)取值一定的靈活空間，允許各職能部門(mén)結(jié)合內(nèi)外部情況，合理制定不同指標(biāo)的取值。此外，地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系要做到全面化，要將決策指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)均列入其中，將決策指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)視為預(yù)算績(jī)效一體化的共性指標(biāo)，嚴(yán)格依照《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》要求設(shè)定，產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)則要結(jié)合不同單位的實(shí)際情況，保證指標(biāo)設(shè)置結(jié)合本單位實(shí)際情況。值得注意的是，當(dāng)?shù)胤缴鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系羅列全面之后，還需要聘請(qǐng)相關(guān)的專家和學(xué)者，將現(xiàn)有指標(biāo)匯總后進(jìn)行賦權(quán)，根據(jù)指標(biāo)易達(dá)成度、影響程度、是否具有持續(xù)性為參考標(biāo)準(zhǔn)，賦予不同指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重，以便實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算，開(kāi)展更為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)工作[7]。（二）指標(biāo)突出重點(diǎn)地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系既要做到全面，又要突出指標(biāo)中的重點(diǎn)，做到主次有別，優(yōu)先考核重點(diǎn)指標(biāo)。以地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)為例，指標(biāo)設(shè)置過(guò)程中要選擇能夠體現(xiàn)出項(xiàng)目產(chǎn)出、部門(mén)履職情況、履職效果的核心指標(biāo)，從而做到突出重點(diǎn)。以太湖水污染治理項(xiàng)目指標(biāo)選取為例，其項(xiàng)目指標(biāo)重點(diǎn)見(jiàn)表2。表2太湖水污染治理項(xiàng)目指標(biāo)重點(diǎn)可以看到，太湖水污染治理項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，集中體現(xiàn)了項(xiàng)目產(chǎn)出、部門(mén)履職情況、履職效果等核心指標(biāo)，做到了突出重點(diǎn)，該項(xiàng)目重點(diǎn)就是利用監(jiān)控設(shè)施確保太湖水污染得以有效防治，緊緊圍繞監(jiān)控?cái)?shù)量、監(jiān)控故障率、監(jiān)控維修率、滿意度等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，從而提高工作人員對(duì)監(jiān)控項(xiàng)目的重視度，讓使用者能夠滿意。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的目的需要非常明確，指標(biāo)體系內(nèi)容要豐富，其核心指標(biāo)的選擇尤為重要，要利用這些核心指標(biāo)達(dá)到考核評(píng)價(jià)的目的，從而督促相關(guān)職能部門(mén)更好地完成任務(wù)，這才是地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的根本意義所在[8]。（三）取值銜接順暢為了確保地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系具有全面性和完整性，還需要做到取值銜接順暢，保證二級(jí)指標(biāo)能夠充分反映一級(jí)指標(biāo)任務(wù)與效果，讓一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)之間能夠形成有機(jī)銜接，確保任務(wù)匹配、邏輯對(duì)應(yīng)、數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，三級(jí)指標(biāo)也要充分與二級(jí)指標(biāo)銜接，確保指標(biāo)能夠落地執(zhí)行。以地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)置為例，在產(chǎn)出和效益一級(jí)指標(biāo)下，產(chǎn)出類目共設(shè)有數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個(gè)二級(jí)核心指標(biāo)，能夠全面覆蓋一級(jí)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的有序銜接。同時(shí)，該三級(jí)指標(biāo)也相對(duì)全面，包括了“生態(tài)文明示范區(qū)數(shù)量”“雙創(chuàng)基地?cái)?shù)量”“生態(tài)文明培訓(xùn)人次”“生物多樣性監(jiān)測(cè)點(diǎn)位”“生態(tài)文明現(xiàn)場(chǎng)檢查”等，這些三級(jí)指標(biāo)不僅與二級(jí)指標(biāo)之間有著密切聯(lián)系，在實(shí)踐中也更具有操作性，能夠確保相關(guān)工作人員順利執(zhí)行，從而形成精準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)。（四）績(jī)效量化易評(píng)地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系在實(shí)施的過(guò)程中，要保證做到客觀和公正，準(zhǔn)確客觀衡量職能部門(mén)的履職能力。所以，在擬定三級(jí)指標(biāo)的過(guò)程中，為了保證公平與公正，應(yīng)盡量采取量化易評(píng)的績(jī)效指標(biāo)，將原本的主觀性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^量化性評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果更容易得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。以大氣污染防治管理績(jī)效指標(biāo)體系為例，該體系中共有3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、5個(gè)二級(jí)指標(biāo)、31個(gè)三級(jí)指標(biāo)，其中27項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)完成量化，能夠客觀公正地實(shí)施評(píng)價(jià)行為，確保地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有公正性。除了量化要素之外，易評(píng)也是地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系實(shí)施的重點(diǎn)，要最大限度簡(jiǎn)化三級(jí)指標(biāo)，利用簡(jiǎn)單、通俗的語(yǔ)言表述三級(jí)指標(biāo)，比如固定污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)指標(biāo)體系中“固定污染物在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)工程監(jiān)理服務(wù)流程規(guī)范性”，該項(xiàng)指標(biāo)就存在過(guò)于冗長(zhǎng)的問(wèn)題，并且也未能夠做到指標(biāo)量化處理，導(dǎo)致在開(kāi)展評(píng)價(jià)時(shí)容易出現(xiàn)分歧，不利于準(zhǔn)確體現(xiàn)該項(xiàng)工作的客觀成果。結(jié)語(yǔ)隨著社會(huì)不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視度不斷提升，開(kāi)始構(gòu)建集污水、垃圾、固廢、危廢、