目前我國(guó)行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析

目前我國(guó)行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析經(jīng)過三十年改革，我國(guó)行政管理體制發(fā)生了許多重大變化。其中，最大的成功就是行政管理體制已初步適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑提出的要求，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的大解放。但這并不意味行政改革就到位了。一者，我國(guó)行政管理體制改革的力度還遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)體制改革那么大，許多老大難問題尚未解決;其次，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的深入發(fā)展，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和行政環(huán)境不斷有新變化，我國(guó)行政管理體制又出現(xiàn)了許多新的不適應(yīng)。目前，【行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析】這些問題突出表現(xiàn)在政府職能、政府結(jié)構(gòu)和政府行為三個(gè)層面上。一、政府職能層面的突出問題及相關(guān)分析。政府職能，亦即行政職能，包括運(yùn)行性職能和基本職能兩部分，是整個(gè)政府建構(gòu)的基石，也是整個(gè)政府運(yùn)作的源頭和依據(jù)。行政職能的認(rèn)知、梳理、規(guī)劃、確立、設(shè)定和配置將基本決定后續(xù)整個(gè)行政管理的基本形態(tài)。行政編制、行政人員、行政權(quán)力、行政關(guān)系、行政資源、行政規(guī)范、行政文化、行政過程、行政行為、行政結(jié)果與行政效率等等都將因此而定。行政職能問題是引發(fā)政府結(jié)構(gòu)和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。幾十年來的行政改革雖然似乎總在追求行政效率，但實(shí)則總在不斷探索行政職能科學(xué)化。由于行政職能問題太復(fù)雜而實(shí)踐太急需，所以行政職能調(diào)整就常是看見多少就改多少，著急什么就先改什么，而來不及深入研究、系統(tǒng)考慮和全盤設(shè)計(jì)，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，難以突破，致使老問題未解決，新問題已出現(xiàn)，甚至改革活動(dòng)本身也因不夠科學(xué)而添累加煩，至于行政環(huán)境變化帶來的問題就更是所顧不暇。這樣，各種問題就一直在累積疊加、日益交固，而總未能得到科學(xué)、深入、全面、系統(tǒng)的診斷和治理，構(gòu)成了當(dāng)前行政體制問題的基本現(xiàn)狀和深化行政改革的主要難關(guān)。目前，最突出的政府職能問題有兩個(gè)方面。(一)基本行政職能的把握與設(shè)定還不夠全面、科學(xué)?；拘姓毮埽嗉磳?shí)體性職能，或叫事務(wù)性職能，是一組體現(xiàn)基本行政目標(biāo)、寓于基本行政任務(wù)、構(gòu)成基本行政領(lǐng)域的橫向行政權(quán)能，包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。這些行政權(quán)能實(shí)質(zhì)是事務(wù)性行政權(quán)力，形式則是基本行政范圍，亦叫管轄區(qū)域或職責(zé)范圍。它們一般都應(yīng)邊界明確、各自為陣，但又彼此毗連、互相配合;有時(shí)則是內(nèi)在交叉、邊際重合，有時(shí)卻是在不同層面和視角把相應(yīng)性質(zhì)的所有行為、事務(wù)及其實(shí)行主體納入管轄，致使許多行政主體在某一層面上、某種情況下就直接變成了行政客體或行政相對(duì)人。這些基本行政職能構(gòu)成一個(gè)完整、神圣、具體體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的實(shí)質(zhì)性行政權(quán)能體系、基本行政性質(zhì)和行政目標(biāo)模式。這里的價(jià)值取向、目標(biāo)定位決定著整個(gè)政府管理的性質(zhì)、方向和任務(wù)，而這里的科學(xué)性、合理性則決定著政府管理的基本構(gòu)成與規(guī)模。其實(shí)，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建設(shè)的最大任務(wù)和主要困難就在這里，其實(shí)質(zhì)就是為了搞清楚哪些行政事務(wù)和職責(zé)范圍是否過時(shí)多余、多少得體、分合適當(dāng)、有益效能，或者是否被忽視了、疏忽了而尚存弱項(xiàng)與空白;并且據(jù)此研究制定出治理單個(gè)問題的專方和綜合考慮的總略，積極推進(jìn)包括祛除不適宜者、增強(qiáng)職能更科學(xué)合理定位、確保行政構(gòu)成和規(guī)模更科學(xué)合理、靈敏高效等在內(nèi)的調(diào)整與變化，最終打造出一個(gè)科學(xué)合理、互補(bǔ)協(xié)調(diào)的橫向行政權(quán)能體系、基本行政構(gòu)成和行政目標(biāo)模式。其中的行政目標(biāo)模式內(nèi)含兩層要義：(1)反映總體行政性質(zhì)和目標(biāo)的一般目標(biāo)模式，通用于各個(gè)行政領(lǐng)域、各個(gè)行政任務(wù);(2)體現(xiàn)具體領(lǐng)域的具體性質(zhì)與目標(biāo)的特定目標(biāo)模式，特適于該行政領(lǐng)域各行政層面。這些都為整個(gè)行政管理提供實(shí)在的行政目標(biāo)與方向。我國(guó)在基本行政職能上做了大量的重要改革?？梢哉f，歷年來行政改革的重點(diǎn)都聚焦在基本行政職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變上。相比較于1978年，現(xiàn)在的基本行政職能，特別是其中的經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，文化職能和社會(huì)職能也正在發(fā)生深刻變化。這主要是我國(guó)確立了以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向，以人為本，重視民生，重視推行基本公共服務(wù)均等化，努力促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力促進(jìn)基本職能的集約化和高效化。以大部制為標(biāo)志的改革探索充分證明了基本職能改革上的堅(jiān)實(shí)步伐。不過，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問題，主要有如下四點(diǎn)：1.經(jīng)濟(jì)職能的界定與落實(shí)沒有最充分著眼于整個(gè)政府管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。經(jīng)濟(jì)職能包括核心職能和從屬職能兩個(gè)內(nèi)容。核心職能，即徹底解放和發(fā)展生產(chǎn)力，切實(shí)抓好經(jīng)濟(jì)秩序，大幅度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，高效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這是各級(jí)政府以及所有履行經(jīng)濟(jì)職能的行政部門共同擔(dān)負(fù)的中心任務(wù)，也是其他行政部門應(yīng)當(dāng)共同配合、積極服務(wù)的中心任務(wù)?！拘姓芾眢w制中存在的突出問題及相關(guān)分析】從屬職能，即各個(gè)不同的具體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專門生產(chǎn)力發(fā)展、專門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和專門經(jīng)濟(jì)秩序管理。這是相關(guān)專門經(jīng)濟(jì)職能部門獨(dú)自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域和職能———如此兩層的經(jīng)濟(jì)職能設(shè)定在總體上是科學(xué)、有效的，但在實(shí)施上則還存在一些操作縫隙與差異，以至在實(shí)際履行這些職能時(shí)容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、甚至相逆而行的嚴(yán)重問題。(1)我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)要側(cè)重抓好“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管”兩項(xiàng)職能。這在全國(guó)經(jīng)濟(jì)管理戰(zhàn)略上是高明、成功的一招。但從整個(gè)政府系統(tǒng)看，其中只有“市場(chǎng)監(jiān)管”才是各級(jí)政府都能做到的事，而“宏觀調(diào)控”則只適合中央政府來承擔(dān)和實(shí)施。因?yàn)樵S多地方政府(包括省一級(jí))在落實(shí)核心經(jīng)濟(jì)職能時(shí)不僅沒有成為宏觀調(diào)控主體，相反卻變成了宏觀調(diào)控對(duì)象;個(gè)別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計(jì)去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實(shí)行“先上車，后買票”的辦法來沖破或化解自己面前的宏觀調(diào)控，江蘇常州市的土地案和內(nèi)蒙自治區(qū)電力項(xiàng)目案就是其中的典型。有的地方政府默許或暗中支持違法用地、違法融資、違法經(jīng)營(yíng)、違法生產(chǎn)(特別是不合格的小礦場(chǎng)小工廠)、違法排放、違法招投標(biāo)、違法上項(xiàng)目等等，地方保護(hù)主義極端嚴(yán)重。這即是說，具體的經(jīng)濟(jì)職能在中央與各級(jí)地方政府之間是存在很大不同的，而這個(gè)不同尚無更科學(xué)、明細(xì)的界定和規(guī)范。這個(gè)問題持續(xù)下去，將會(huì)大大抵消全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際潛力與成效。(2)行政審批改革仍然比較有限，遠(yuǎn)不能順應(yīng)和滿足高速度發(fā)展的市場(chǎng)化需要。所謂“政府職能轉(zhuǎn)變滯后”主要就指這一點(diǎn)。其主要原因是部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義同時(shí)在起作用，都在為局部利益而鏖戰(zhàn)。它們甚至分別采用立法的方式和途徑加以固定和公開。這使行政審批改革陷入幾乎再無推進(jìn)空間的窘境。(3)職能交叉重疊、縫隙空白嚴(yán)重等問題還很突出。典型情況之一如食品安全監(jiān)管職能，從地頭到稱頭，從農(nóng)場(chǎng)到工廠，從市場(chǎng)到餐桌，分段切塊，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負(fù)責(zé)履行。表面上看，每段都有監(jiān)管主體，實(shí)際上這只是基于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返恼＿^程在整個(gè)食品安全鏈條上的一種合理假設(shè)。然而，這種假設(shè)在實(shí)際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。此外，這種假設(shè)根本沒有覆蓋到食品及其來源和生產(chǎn)過程的多樣性，于是又為食品安全監(jiān)管留下了更多更廣的空白，很明顯，所有這些縫隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隱患，都可能直接重創(chuàng)食品安全監(jiān)管。其實(shí)，類似的情況還很多，如藥品安全監(jiān)管、玩具安全監(jiān)管等等?？傊?，加強(qiáng)無縫隙管理、填空白管理的任務(wù)和壓力還非常巨大。但應(yīng)該明確的是，這類問題其實(shí)遠(yuǎn)不只在產(chǎn)品監(jiān)管這一點(diǎn)上，而在于整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)管理在切塊劃分或具體職能分類上存在嚴(yán)重問題：1)不夠科學(xué)。這主要是指對(duì)經(jīng)濟(jì)管理對(duì)象和事務(wù)未能進(jìn)行更高一層次的科學(xué)界定和概括。譬如，食品安全監(jiān)管就應(yīng)該首先把所有可以充當(dāng)食品的任何事物全部分類納入管理視野，然后分清其不同來源與過程，而后再考慮如何綜合施治與分別施治，最后再考慮這些職能該如何設(shè)定與配置，經(jīng)反復(fù)科研，其結(jié)論就有可能不是分段切塊，而是集中統(tǒng)一為主、相關(guān)配合為輔，但眼下沒有這樣考慮并著手。2)受限于傳統(tǒng)思維和習(xí)慣。這主要是指，經(jīng)濟(jì)職能總是習(xí)慣于在微觀層面上均衡切塊、分別受益。這實(shí)際是繼續(xù)遭受部門利益左右的表現(xiàn)。這樣，就使得經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變更加困難、更加滯后了。2.社會(huì)管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，存在許多弱項(xiàng)和空白領(lǐng)域。社會(huì)的概念有大有小，但尚未從政府管理的角度加以明確界定，社會(huì)的運(yùn)行有其固有的特點(diǎn)和規(guī)律，但尚未納入或體現(xiàn)到政府管理之中。于是，政府的社會(huì)管理職能無法確保具體確切、切實(shí)到位，在許多領(lǐng)域存在弱項(xiàng)乃至空白，就都成為現(xiàn)實(shí)必然。(1)由不同階層、群體組成的現(xiàn)實(shí)社會(huì)到底是怎樣互動(dòng)的，彼此之間的利益合作、協(xié)同與博弈存在什么樣的規(guī)律?有多少社會(huì)沖突根源超越利益而起自其他方面?社會(huì)沖突、社會(huì)矛盾產(chǎn)生和化解的規(guī)律和機(jī)制是什么?如此等等，許多問題都還沒有得到回答。所以，社會(huì)管理職能的確認(rèn)、劃分、設(shè)定與配置基本上沒有突破原來的社會(huì)職能設(shè)計(jì)和履行水平。(2)信息技術(shù)的發(fā)展用短短二十年左右的時(shí)間便造就出一個(gè)不同于任何傳統(tǒng)社會(huì)的信息社會(huì)。而這個(gè)嶄新社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)———由因特網(wǎng)和無線通訊網(wǎng)構(gòu)成的信息技術(shù)平臺(tái)為打通包括國(guó)家主權(quán)在內(nèi)的各種社會(huì)界限提供了最方便廉價(jià)的條件，實(shí)質(zhì)則是為國(guó)際強(qiáng)者隨便干涉、破壞其他社會(huì)提供了最直接、有效的手段。這樣一來，新的社會(huì)形態(tài)對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定與安全來說就帶來了空前的難度和挑戰(zhàn)。而這對(duì)于我國(guó)來說還僅僅是剛剛開始，要將其納入政府管理范圍還有一個(gè)啟動(dòng)的過程，離有效落實(shí)確實(shí)還差很遠(yuǎn)?？傊?，社會(huì)職能中存在的新老問題還很多、很嚴(yán)重，離切實(shí)構(gòu)建和諧社會(huì)還差很遠(yuǎn)。其原因主要是：(1)原來對(duì)社會(huì)管理的重視程度很不夠;(2)一般對(duì)于社會(huì)發(fā)展變化及其對(duì)政府管理的影響敏感不夠高，視野不夠?qū)?，認(rèn)識(shí)不夠深;(3)對(duì)于這些情況和問題沒有及時(shí)上升為重大的科學(xué)研究、特別是政府科學(xué)管理應(yīng)用研究來加以對(duì)待，所以沒有答案，更沒有對(duì)策，而管理的弱項(xiàng)與空白則有增無已，且危害日顯、危機(jī)深重。3.危機(jī)事務(wù)受重視較晚，而且轉(zhuǎn)化為政府管理職能較緩慢，也很不系統(tǒng)、不科學(xué)。當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)襲來，我國(guó)的危機(jī)管理就立即暴露出許多問題：政府在危機(jī)中的公共政策制定和政策戰(zhàn)略受到極大挑戰(zhàn);對(duì)政府組織能力和執(zhí)行力提出挑戰(zhàn);對(duì)政府的公開、透明以及公信力等也提出很大挑戰(zhàn)。這表明，我們的危機(jī)管理能力還很有限。其根本原因在于，我們對(duì)危機(jī)事務(wù)的重視較晚，把它納入政府管理較慢，也很不系統(tǒng)、不科學(xué)。(1)2003年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機(jī)事務(wù)納入視野，即不算政府的基本職能之一;非典之后，我們開始重視危機(jī)管理了，但卻基本上只局限于應(yīng)急管理，而忽視了嚴(yán)重的常規(guī)事務(wù)。(2)對(duì)危機(jī)的看法實(shí)際只定位在四類突發(fā)事件上，于是，所做危機(jī)管理主要是大致以拷貝或復(fù)制的方式迅速建立全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系。這里存在的