落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 完善資本市場法治

文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀完善資本市場法治以上市公司監(jiān)管立法為中心劉俊海中國人民大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)鍵詞:科學(xué)發(fā)展觀/公平/效率/公司自治/自律監(jiān)管/混業(yè)監(jiān)管內(nèi)容提要:科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)資本市場法治建設(shè)的指南針。在對(duì)《上市公司監(jiān)管條例草案》進(jìn)行總體評(píng)價(jià)后,主張進(jìn)一步鼓勵(lì)公司自治,鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管和公司制改革,打造服務(wù)型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一、科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)資本市場法治建設(shè)的指南針黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家;并要求優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu),多渠道提高直接融資比重;加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)完善上市公司監(jiān)管立法、運(yùn)用法治手段推動(dòng)資本市場的健康發(fā)展具有重要的理論指導(dǎo)意義。資本市場既是虛擬市場、資金密集型市場、信息密集型市場,也是誠信密集型、風(fēng)險(xiǎn)密集型和信心密集型市場。繁榮的資本市場背后也潛伏著利益沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。上市公司及其高管以及市場中介機(jī)構(gòu)都可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)。在2007年股指飆升的情況下,內(nèi)幕交易、操縱市場和虛假陳述的現(xiàn)象依然愈演愈烈即其明證。無論在熊市背景下,還是在牛市背景下,都要厲行資本市場法治。好制度比好運(yùn)氣更重要。要促進(jìn)資本市場的永續(xù)和諧發(fā)展,必須夯實(shí)法治基礎(chǔ)。要推進(jìn)資本市場法治,必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的新思維。科學(xué)發(fā)展觀主張,發(fā)展是目標(biāo),規(guī)范是前提,法治是基礎(chǔ),和諧是關(guān)鍵。資本市場本身就是社會(huì)關(guān)系的總和。資本市場主體天然呼喚公平、透明、鼓勵(lì)創(chuàng)新的游戲規(guī)則。各行其道、各得其所的游戲規(guī)則是資本市場健康發(fā)展的康莊大道。要夯實(shí)資本市場法治根基,必須梳理好資本市場主體之間的法律關(guān)系,明確和落實(shí)各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,構(gòu)建各方主體誠信行事的市場法律環(huán)境。要把規(guī)范貫穿于資本市場發(fā)展的全過程。資本市場只能在規(guī)范中發(fā)展,在發(fā)展中規(guī)范。發(fā)展與規(guī)范如影隨形,必須強(qiáng)調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。發(fā)展中的問題既要通過發(fā)展去解決,也要通過法治去解決。要扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展、輕規(guī)范”,“先發(fā)展、后規(guī)范”,“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯(cuò)誤理念和做法。加大資本市場的規(guī)范力度,打擊證券市場違法犯罪行為,既是法治工程、規(guī)范工程,也是民心工程、發(fā)展工程。近年來資本市場中大案要案的查處非但沒有阻礙資本市場的發(fā)展,反而凈化了資本市場穩(wěn)步發(fā)展的法治大環(huán)境,對(duì)于保護(hù)廣大投資者合法權(quán)益,完善上市公司治理,推進(jìn)上市公司的誠信體系建設(shè),提高上市公司的競爭力發(fā)揮了積極作用。因此,盡快出臺(tái)《上市公司監(jiān)管條例》對(duì)于證券市場是一個(gè)長期利好信息。要推進(jìn)資本市場法治,還必須牢固樹立公平與效率兼顧的新思維。如何認(rèn)識(shí)公平與效率之間的關(guān)系,是爭議已久的老大難問題。傳統(tǒng)發(fā)展《條例》是上市公司監(jiān)管的根本大法,在資本市場法律體系中位于承上啟下的重要地位。從立法規(guī)制對(duì)象來看,上市公司是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要細(xì)胞,是國民經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展的火車頭和領(lǐng)頭羊,是資本市場發(fā)展的基石,是廣大投資者分享改革與發(fā)展成果的重要平臺(tái)。從立法淵源上看,《條例草案》在資本市場基本法律(如《公司法》《證券法》《信托法》)與眾多的部門規(guī)章、證券交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則、公司章程之間處于承上啟下的重要地位,在規(guī)制上市公司的行政法規(guī)之間處于核心地位。《條例草案》既是對(duì)基本法律預(yù)留制度接口的進(jìn)一步立法延伸,提高了資本市場基本法律的可操作性與可訴性,也為未來的部門規(guī)章、自律規(guī)則、公司章程的修改與完善預(yù)留了二級(jí)制度接口,為未來多層次資本市場法律規(guī)則的進(jìn)一步完善指明了價(jià)值方向,提供了立法依據(jù)。因此,《條例》在金字塔形的資本市場法律體系之中處于銜接左右、承啟上下、銜接前后的重要位置。建議將《獨(dú)立董事條例》納入《條例草案》的第2章“公司治理”或第4章“董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員”中予以規(guī)定;也可考慮予以專章規(guī)定。至于非上市的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券投資基金管理公司的獨(dú)立董事事項(xiàng)原則上可參酌《條例草案》執(zhí)行。立法產(chǎn)品的可訴性與可操作性是衡量其質(zhì)量優(yōu)劣的試金石。面對(duì)《公司法》與《證券法》在上市公司監(jiān)管方面的規(guī)則缺失,《條例草案》既進(jìn)行了拾遺補(bǔ)缺的規(guī)則完善,又進(jìn)行了漏洞填補(bǔ),進(jìn)而具有一定的可操作性和可訴性。例如,新《公司法》第106條規(guī)定了股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事可以實(shí)行累積投票制?！稐l例草案》第15條第2款進(jìn)一步明確了差額的累積投票選舉制度,否定了現(xiàn)實(shí)生活中等額選舉的舊做法,對(duì)于違反該條款的行為,第96條授權(quán)中國證監(jiān)會(huì)責(zé)令該上市公司改正,并給予警告和罰款的行政處罰。問題在于,倘若上市公司接受罰款以后拒不改正,并非股東的董事、監(jiān)事候選人可否依據(jù)《公司法》第22條提起股東會(huì)決議撤銷之訴,依然語焉不詳。建議立法者結(jié)合我國上市公司監(jiān)管的新情況和新問題,告別“立法宜粗不宜細(xì)”的立法思維模式,樹立“立法宜細(xì)不宜粗”的新理念。從規(guī)范邏輯構(gòu)成看,既要從正面揭示行為規(guī)則的內(nèi)涵和程序,也要從反面明確違反行為規(guī)則的法律效果(有效、無效、可撤銷、民事責(zé)任、行政處罰、刑事責(zé)任)。法律法規(guī)的生命力在于可操作性,而可操作性的核心是可訴性。遺憾的是,《條例草案》對(duì)違反許多規(guī)則的民事法律責(zé)任及其救濟(jì)方式規(guī)定不明,許多冠以“應(yīng)當(dāng)”的法律條款究竟是倡導(dǎo)性規(guī)范,還是強(qiáng)制性規(guī)范;如果是強(qiáng)制性規(guī)范,是導(dǎo)致民事行為無效和行政處罰雙重效果的效力規(guī)范,還是僅導(dǎo)致行政處罰、民事行為自身有效的訓(xùn)示規(guī)范,也語焉不詳,亟待進(jìn)一步完善?！稐l例草案》還應(yīng)妥善處理實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的相互關(guān)系。要在強(qiáng)化實(shí)體規(guī)范的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步豐富和發(fā)展程序法律規(guī)范,避免將本應(yīng)由《條例草案》解決的問題留待部門規(guī)章或者司法解釋解決?！稐l例草案》實(shí)在無法進(jìn)一步細(xì)化時(shí),也要盡量為日后出臺(tái)的部門規(guī)章與司法解釋預(yù)留“制度接口”。建議《條例草案》在附則中增加定義條款。為了增強(qiáng)我國資本市場的國際競爭力,《條例草案》既要從中國國情出發(fā),避免照抄照搬,也要盡可能體現(xiàn)國際化色彩,從而成為國際投資者友好型的立法文件。在借鑒國際先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)方面,要兼收并蓄、擇善而從,倡導(dǎo)忠實(shí)移植,反對(duì)東施效顰。例如,我國不少投資者的法律意識(shí)和知識(shí)有限,這就決定了《條例草案》應(yīng)當(dāng)包含適度的倡導(dǎo)性和指引性規(guī)范,立法用語應(yīng)當(dāng)盡量樸實(shí)易懂。但從中國國情出發(fā)不應(yīng)當(dāng)被解釋為遷就和保護(hù)落后。三、鼓勵(lì)公司自治公司自治是現(xiàn)代公司法的靈魂,是市場經(jīng)濟(jì)富有活力的秘籍。上市公司監(jiān)管以尊重公司自治為前提。黨的十七大報(bào)告指出,要“提高自主創(chuàng)新能力,建設(shè)創(chuàng)新型國家。這是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心,是提高綜合國力的關(guān)鍵”。而要建設(shè)創(chuàng)新型國家,就必須建設(shè)創(chuàng)新型公司。而要建設(shè)創(chuàng)新型公司,就必須弘揚(yáng)公司自治精神。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是迷信政府智慧的經(jīng)濟(jì)。政府被假定為先知先覺、全知全能的圣賢,因而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能料事如神、指揮若定。企業(yè)則被假定為機(jī)械執(zhí)行和貫徹政府指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃的工具和手段而已。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,可以形象地用“鳥籠子”理論概括政企關(guān)系:政府(計(jì)劃)是籠子,企業(yè)是鳥。1993年《公司法》和1998年《證券法》的缺陷之一恰恰在于重管制,輕自治。這種管制包括立法管制,也包括行政管制。該管的沒有管好,不該管的管得太多。從法律規(guī)范的構(gòu)成比重上看,行政法律規(guī)范多于民事法律規(guī)范,管制型規(guī)范多于服務(wù)型規(guī)范。本應(yīng)由股東自治和公司自治的事項(xiàng)往往被代之以立法者的包辦代替和行政機(jī)關(guān)的自由裁量。我國上市公司的自治程度依然不高的原因,除了高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu),還有傳統(tǒng)的封建文化基因和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維慣性。實(shí)踐中,依然有人迷信政府智慧,懷疑商人智慧和市場智慧。市場經(jīng)濟(jì)就是相信市場智慧的經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐證明:立法者的智慧遜于商人的智慧,政府的智慧遜于市場的智慧。商人比立法者更聰明具有雙重含義:一是儒商的正面智慧、積極智慧多,尤其是依法經(jīng)營的智慧、經(jīng)驗(yàn)和藝術(shù)多;二是奸商的負(fù)面智慧、消極智慧多。立法者對(duì)于前者應(yīng)予滿腔熱忱的鼓勵(lì)、保護(hù)、呵護(hù)和促成;對(duì)于后者應(yīng)全力以赴地遏制、封殺、打壓和制裁。當(dāng)然,商人比立法者更聰明僅就商人整體而言。就特定商人而言,其學(xué)問、閱歷、見聞?dòng)锌赡苓h(yuǎn)遠(yuǎn)遜于立法者,自不待言。新《公司法》進(jìn)一步擴(kuò)張了公司自治空間,尊重股東自治、股東自由、股東民主和股東權(quán)利,進(jìn)一步大幅減少了行政權(quán)和國家意志對(duì)公司生活的不必要干預(yù),大幅提高了民事規(guī)范、任意規(guī)范、促成規(guī)范、賦權(quán)規(guī)范、倡導(dǎo)規(guī)范和保護(hù)規(guī)范的比重,審慎擬定了強(qiáng)制規(guī)范,適度減少了禁止規(guī)范。因此,《條例草案》也應(yīng)大力弘揚(yáng)公司自治精神。在行政權(quán)和立法權(quán)淡出對(duì)公司生活的過度干預(yù)時(shí),以定紛止?fàn)帪橹饕獌r(jià)值追求的司法權(quán)呈現(xiàn)慢慢擴(kuò)大趨勢。例如,在小股東受到公司董事會(huì)和控制股東壓榨、且無法轉(zhuǎn)讓股權(quán)的情況下,只有司法救濟(jì)才能雪中送炭。但司法權(quán)(包括作為準(zhǔn)司法權(quán)的仲裁權(quán))的介入的目的不是吞沒公司自治精神,而是捍衛(wèi)和弘揚(yáng)公司自治精神。因此,司法權(quán)介入的低限是不能威脅和傷害公司自治精神。倘若司法權(quán)的介入以犧牲公司自治精神為代價(jià),寧可不要司法權(quán)的介入。在缺乏法律明文規(guī)定的情況下,即使公司自治失靈需要司法權(quán)的介入,未必需要行政權(quán)的介入。即使行政機(jī)關(guān)出于善意,也是如此。公司自治精神要求裁判者充分尊重商人們的理性選擇和商業(yè)判斷。由于裁判者與商人之間在專業(yè)技能與思維定式方面的天然差異,裁判者無法在所有情況下作出賢明、公平的商業(yè)決策,即使法官出于良好愿望也是如此。只有當(dāng)私法自治被濫用、導(dǎo)致公司法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利和利益受到損害、公司法律秩序被扭曲或者破壞時(shí),法官才能依法以自己的司法判斷取代商業(yè)判斷。凡是不違反強(qiáng)行性法律規(guī)定、誠實(shí)信用原則和公序良俗原則,不損害國家利益、社會(huì)公共利益和第三人利益的章程條款、自治規(guī)章、契約安排都屬有效。要貫徹契約自由、疑罪從無、法無禁止皆可為的裁判理念,原則上推定商事行為有效。集資行為合法與否的界限模糊時(shí),應(yīng)采取疑罪從無的態(tài)度。系爭行為既可解釋為有效,也可解釋為無效的,盡量解釋為有效;既可解釋為無效,也可解釋為可撤銷的,盡量解釋為可撤銷。當(dāng)然,弘揚(yáng)公司自治精神,并不意味著放縱濫用公司自治的行為。四、鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管市場有自愈功能?！稐l例草案》第8條規(guī)定:“證券交易所依法對(duì)上市公司及相關(guān)各方在證券市場的活動(dòng)實(shí)行自律管理。上市公司成立自律組織,依法進(jìn)行自律管理?！钡?4條規(guī)定:“上市公司協(xié)會(huì)是上市公司的全國性自律組織,是社會(huì)團(tuán)體法人?！弊C交所自律監(jiān)管是證券市場監(jiān)管體制的重要組成部分。證交所自律監(jiān)管源遠(yuǎn)流長,甚至長于政府行政監(jiān)管的歷史。早在1934年美國SEC設(shè)立之前,紐約證交所就已作為自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)監(jiān)管會(huì)員券商,并制定與執(zhí)行發(fā)行人的上市規(guī)則(包括公司治理標(biāo)準(zhǔn))。與行政監(jiān)管相比,證券交易所的自律監(jiān)管具有許多優(yōu)點(diǎn):(1)自律監(jiān)管成本低。證券交易所具有財(cái)務(wù)獨(dú)立、人才薈萃、信息直接、市場熟悉的優(yōu)勢,對(duì)證券市場進(jìn)行前沿(一線)監(jiān)管可以降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。(2)自律監(jiān)管效率高。證券交易所可隨時(shí)回應(yīng)證券市場中出現(xiàn)的新興法律問題,及時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管思路,出臺(tái)自律規(guī)章,更新監(jiān)管措施,規(guī)范新型證券市場關(guān)系。自律規(guī)章的出臺(tái)效率一般高于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。(3)自律監(jiān)管容易得到市場參與者的充分理解與主動(dòng)遵守。自律監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是股東、券商、上市公司和其他市場參與者共同參與的自律監(jiān)管。被自律者也是自律者。證券交易所制定自律規(guī)章、采取監(jiān)管措施時(shí),容易得到市場參與者的充分理解、積極參與和主動(dòng)遵守。(4)自律陽光可以照耀到法律、法規(guī)和行政規(guī)章無法覆蓋的證券市場死角。國際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)坦言:“證券交易所可以要求市場參與者遵守商業(yè)倫理規(guī)范,而政府監(jiān)管者只能要求市場參與者守法行事,而不能期待市場參與者遵守商業(yè)倫理規(guī)范?！盵1](5)自律監(jiān)管有助于舒緩政府監(jiān)管派生的政治壓力。倘若政府獨(dú)家壟斷證券市場監(jiān)管權(quán),絕對(duì)排斥自律組織的監(jiān)管,政府必須就其監(jiān)管表現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)承擔(dān)無限政治責(zé)任;如果政府與自律組織分享證券市場監(jiān)管權(quán),政府即可按監(jiān)管權(quán)限的占有比例承擔(dān)有限的政治責(zé)任。證券交易所的自律監(jiān)管不可能、也不應(yīng)脫離政府的行政監(jiān)管。國際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)明確指出,政府監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)在允許自律組織行使權(quán)限之前要求自律組織滿足必要的行為準(zhǔn)則。政府對(duì)自律組織的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)行[2]。首先,政府可以對(duì)自律規(guī)則內(nèi)容的行政監(jiān)督。此為“靜態(tài)監(jiān)督”或“規(guī)則監(jiān)督”。政府除了以行政法規(guī)、行政規(guī)章劃定自律監(jiān)管的法律框架外,還可以通過對(duì)證券交易所自律規(guī)則的備案、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)手段,責(zé)成或者建議證券交易所依法完善自律規(guī)則,剔除、變更有悖法律和公平原則的自律規(guī)則。其次,政府可對(duì)自律規(guī)則執(zhí)行狀況進(jìn)行行政監(jiān)督。此為“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”或者“執(zhí)行監(jiān)督”。證券交易所拒絕或者怠于按照法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和自律規(guī)則履行自律職責(zé)時(shí),政府有權(quán)責(zé)令證券交易所立即改正或者限期改正,或者責(zé)令證券交易所罷免相關(guān)高管人員,從而清除自律的障礙。由于我國證券市場起步較晚,具有政府強(qiáng)力推動(dòng)的歷史背景,證交所的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作必然存在著濃厚的政府干預(yù)色彩,證交所的自律監(jiān)管制度也存在設(shè)計(jì)缺陷。有鑒于此,新《證券法》強(qiáng)調(diào)尊重證交所的自治地位和民事主體地位,有助于扭轉(zhuǎn)證交所過分依賴于政府監(jiān)管者的從屬地位。新《證券法》第102條將證券交易所界定為“為證券集中交易提供場所和設(shè)施,組織和監(jiān)督證券交易,實(shí)行自律管理的法人”。“自律管理”首次寫入立法,表明了立法者將政府監(jiān)管者過去承擔(dān)的自律監(jiān)管內(nèi)容盡量回歸證交所、擴(kuò)充證交所自律監(jiān)管職責(zé)的立法理念。鑒于公司化改革可以強(qiáng)化證券交易所的自治地位,改善證券交易所的自律監(jiān)管,建議《條例草案》大膽借鑒國外證交所公司制改革的成功經(jīng)驗(yàn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國證券交易所的公司化、股份化和最終上市。我國證券市場起步晚,立法者對(duì)證交所的組織形式采取謹(jǐn)慎的態(tài)度是可取的,但需要與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)際上,直到1998年美國SEC才明確提出,證交所可以采取公司制組織形式,會(huì)員制的證交所也可以實(shí)現(xiàn)非互助化[3]。針對(duì)證券交易所公司化以后被國外公司(包括證交所)敵意收購的風(fēng)險(xiǎn),建議立法者將證券交易所的股東限定為中國股東,允許證交所章程限制股東所持有的表決權(quán)數(shù)量,允許公司章程中規(guī)定敵意收購防御條款。為消除證交所股票上市面臨的利益沖突,借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn),將允許證交所股票在自身證交所掛牌上市,但將對(duì)證交所自身是否遵守上市規(guī)則的日常監(jiān)管職責(zé)由證交所自身移至中國證監(jiān)會(huì),至于證交所對(duì)其他上市公司的自律監(jiān)管職責(zé)依然不變。五、打造服務(wù)型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨的十七大報(bào)告要求“法治政府建設(shè)取得新成效”,并強(qiáng)調(diào)“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”。筆者認(rèn)為,要打造在全球范圍內(nèi)具有競爭力的中國資本市場,必須打造在全球范圍內(nèi)具有競爭力的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是一個(gè)廣義的概念,主要囊括了尊重型服務(wù)、保護(hù)型服務(wù)、指導(dǎo)型服務(wù)與促成型服務(wù)。對(duì)于尊重型服務(wù)而言,政府要相信資本市場及其主體的智慧多于政府的智慧,尊重資本市場創(chuàng)新和自治,減少不必要的政府干預(yù),鼓勵(lì)資本市場品種和交易方式的多元化,積極清除資本市場發(fā)展的制度障礙。要允許以私募方式發(fā)行公司債券。對(duì)于私募基金,應(yīng)當(dāng)采取允許存在、嚴(yán)加監(jiān)管的立法態(tài)度。政府啟動(dòng)行政權(quán)之前應(yīng)當(dāng)三思而行,盡量尊重公司自治與市場自律,充分發(fā)揮民事責(zé)任在恢復(fù)資本市場秩序、康復(fù)投資信心方面的積極作用。對(duì)于保護(hù)型服務(wù)而言,政府應(yīng)當(dāng)集中有限的智慧和資源傾力保護(hù)資本市場中的公平交易秩序與公平競爭秩序,打擊資本市場中的違法犯罪行為。對(duì)于指導(dǎo)型服務(wù)而言,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責(zé),推動(dòng)上市公司的健康發(fā)展。政府要運(yùn)用行政手段積極引導(dǎo)資本市場主體建立誠信體系,降低投資風(fēng)險(xiǎn)。中國證監(jiān)會(huì)要及時(shí)更新《上市公司章程指引》,并積極創(chuàng)造條件針對(duì)不同類別、不同產(chǎn)業(yè)、不同規(guī)模的公司出臺(tái)個(gè)性化的上市公司章程指引,結(jié)束各類上市公司都使用單一文本的“傻瓜章程現(xiàn)象”。對(duì)于促成型服務(wù)而言,政府應(yīng)當(dāng)竭力促成和幫助市場主體依法進(jìn)出資本市場,提供投資和經(jīng)營決策所需要的信息和咨詢,協(xié)調(diào)市場主體與有關(guān)部門之間的關(guān)系。但要避免助紂為孽,幫倒忙?！稐l例草案》第8章強(qiáng)化了中國證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管手段,細(xì)化了新證券法賦予的準(zhǔn)司法權(quán)。例如,第75條授權(quán)中國證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司及相關(guān)各方實(shí)行監(jiān)督管理,并采取進(jìn)入公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查、專項(xiàng)核查等其他現(xiàn)場監(jiān)管措施。但為貫徹服務(wù)型政府的理念,《條例》還需進(jìn)一步明確中國證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的、除行政處罰之外的其他服務(wù)型職責(zé),如行政指導(dǎo)程序等。要打造服務(wù)型證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),還必須樹立法治行政、誠信行政、勤勉行政、透明行政的根本理念,進(jìn)一步增強(qiáng)政府行政措施的透明度。由于資本市場和上市公司本身涉及方方面面的社會(huì)神經(jīng),自然也會(huì)納入多家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管視野。但由于現(xiàn)行相關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作職權(quán)配置格局是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中慢慢形成與發(fā)展的,加之我國資本市場的產(chǎn)生歷史較短,因此在上市公司監(jiān)管的公權(quán)力配置方面仍存在著監(jiān)管盲區(qū),監(jiān)管成本較高,監(jiān)管權(quán)之間存在重疊與沖突的現(xiàn)象。例如,對(duì)于銀行類、保險(xiǎn)類上市公司的行政監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更多強(qiáng)調(diào)中國證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,還是更多強(qiáng)調(diào)中國銀監(jiān)會(huì)和中國保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,都值得進(jìn)一步探討。亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后,為防范金融風(fēng)險(xiǎn),我國確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制。例如,1998年《證券法》第6條要求證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理;證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。為增強(qiáng)我國金融業(yè)的綜合競爭力,繁榮證券市場,2005年《證券法》第6條在重申分業(yè)經(jīng)營的同時(shí),加上了意味深長的9個(gè)字“國家另有規(guī)定的除外”。這為我們積極穩(wěn)妥地改革分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)行監(jiān)管體制,探索證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)與信托業(yè)的混業(yè)監(jiān)管模式,擴(kuò)張金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力與行為能力奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。為適應(yīng)未來混業(yè)經(jīng)營的改革趨勢,避免金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的互不協(xié)調(diào)和畫地為牢,新《證券法》第185條要求中國證監(jiān)會(huì)與國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。2004年6月28日,中國銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式公布的《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》首次把監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制提上三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的工作日程,并第一次將三方合作制度化,頗值肯定。當(dāng)然,試圖通過一份分工合作備忘錄就可以徹底扭轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗的局面,也是不現(xiàn)實(shí)的。但至少表明:推向極致的分業(yè)監(jiān)管機(jī)制需要糾偏機(jī)制。建議銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)針對(duì)合作監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管中的新情況、新問題陸續(xù)及時(shí)出臺(tái)若干監(jiān)管備忘錄。為完善上市公司監(jiān)管體制,更好地運(yùn)用公權(quán)力指導(dǎo)和推動(dòng)上市公司的健康發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),證監(jiān)會(huì)、國資委、發(fā)改委、公安部、財(cái)政部等多家部委共同于2005年4月成立了上市公司規(guī)范運(yùn)作專題工作小組。工作小組成立后,在構(gòu)建上市公司綜合監(jiān)管體系、加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門的溝通協(xié)作、共同化解上市公司風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)股權(quán)分置改革、清理大股東占用上市公司資金、促進(jìn)上市公司規(guī)范發(fā)展等方面做了大量工作,已初步建立上市公司綜合監(jiān)管體系。在總結(jié)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管合作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,《條例草案》第7條規(guī)定了一龍治水的監(jiān)管體制:“中國證監(jiān)會(huì)依法對(duì)上