準(zhǔn)確把握“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求

準(zhǔn)確把握“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求“法無(wú)授權(quán)不可為”是伴隨現(xiàn)代法治而產(chǎn)生的一項(xiàng)公權(quán)力行使原則，回答的是“權(quán)從哪里來(lái)、應(yīng)該怎么用”這個(gè)重要問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個(gè)人有超越法律的特權(quán)?！甭鋵?shí)這一重要要求，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，應(yīng)從三個(gè)方面深化對(duì)“法無(wú)授權(quán)不可為”的認(rèn)識(shí)。法無(wú)授權(quán)不可為，意味著法無(wú)授權(quán)皆應(yīng)禁止。法無(wú)授權(quán)不可為，其直接表現(xiàn)就是“職權(quán)法定”。法治狀態(tài)下不存在沒(méi)有邊界、不受限制的權(quán)力，法律既“授權(quán)”，也“限權(quán)”，在規(guī)定公權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)的同時(shí)，也劃定了權(quán)力的“邊界”。一方面，執(zhí)法主體作出某種公務(wù)行為必須有法律依據(jù)。但這里的“法”，既包括“法律”，也包括“法規(guī)”和“規(guī)章”等。只是，法律規(guī)范有高低位階之分，授權(quán)也有位階之分。根據(jù)法律保留原則，如果沒(méi)有法律（全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定）依據(jù)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出限制和剝奪公民基本權(quán)利的規(guī)定；沒(méi)有法律和法規(guī)依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。實(shí)踐中，有的部門(mén)和地方以“紅頭文件”擅自限縮公民的權(quán)利，這就是違反了法無(wú)授權(quán)不可為的原則。另一方面，執(zhí)法主體的“越權(quán)行為”應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效。行政機(jī)關(guān)行使所授職權(quán)，務(wù)必樹(shù)立“邊界”意識(shí)，合法性永遠(yuǎn)是第一位，即便目的正確、初衷良好，也不能成為突破法律界限的理由。例如，個(gè)別地區(qū)無(wú)法律依據(jù)而出臺(tái)政策規(guī)定，增加機(jī)關(guān)人員編制，減免企業(yè)稅費(fèi)，以支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由責(zé)令公務(wù)消費(fèi)限用本地產(chǎn)品。這些都是法外自設(shè)權(quán)力，于法無(wú)據(jù)地減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。超越“邊界”即入“禁區(qū)”，就是違法，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效。法無(wú)授權(quán)不可為與法定職責(zé)必須為猶如一枚硬幣的兩面。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政權(quán)力的基本屬性，法律賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，實(shí)際上是賦予行政機(jī)關(guān)義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)在接受授權(quán)的同時(shí)，也接受了義務(wù)和責(zé)任。行政職權(quán)與行政職責(zé)不可分離，從一個(gè)角度看是行政職權(quán)，從另一個(gè)角度看就是行政職責(zé)，行政機(jī)關(guān)必須采取積極的措施和行動(dòng)依法履行職責(zé)?！盀楣俨粸椤本褪堑湫偷倪`反“法定職責(zé)必須為”的表現(xiàn)。一方面，依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，不能任意授權(quán)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。例如，新修訂的行政處罰法推進(jìn)綜合執(zhí)法和行政處罰權(quán)下移，落實(shí)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市在一定情況下可以決定將某些行政處罰權(quán)下放到基層。但這種“權(quán)力下放”有嚴(yán)格的條件限制，那就是必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，且基層管理迫切需要，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有能力承接。另一方面，“為官不為”應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。在行政法上，行政機(jī)關(guān)及其工作人員如果拒不履行職務(wù)上的作為義務(wù)，構(gòu)成行政失職，屬于行政違法行為。行政復(fù)議法將其表述為拒不履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)行為；行政訴訟法將其界定為不履行法定職責(zé)的違法行為。當(dāng)事人遭遇暴力報(bào)警，公安機(jī)關(guān)拒不出警；城市規(guī)劃部門(mén)對(duì)違法建設(shè)行為不制止不處罰，都屬于這種類(lèi)型的違法行為。對(duì)于此類(lèi)行為，公民不能提出“撤銷(xiāo)”“確認(rèn)無(wú)效”之訴，但可以相應(yīng)地提出“要求履行法定職責(zé)”（履行之訴）或“確認(rèn)違法”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)判令行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。即便法有授權(quán)，行政機(jī)關(guān)同樣不可任性為之。這里主要涉及行政執(zhí)法的規(guī)范化問(wèn)題。法有授權(quán)而任性為、亂作為，集中體現(xiàn)于存在廣泛且滲透于行政過(guò)程各環(huán)節(jié)的行政自由裁量權(quán)上。現(xiàn)實(shí)中存在的以罰代管、逐利執(zhí)法、過(guò)度處罰等問(wèn)題，一直飽受社會(huì)詬病，其根源就在于濫用裁量權(quán)。裁量權(quán)控制的核心問(wèn)題，在于尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個(gè)別化正義之間的平衡，確保行政機(jī)關(guān)依法行使手中的權(quán)力。防止和控制行政裁量權(quán)濫用，一方面，從源頭上加以防范，設(shè)定科學(xué)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。無(wú)論是國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》，還是一些地方相繼制定的“城市管理綜合行政執(zhí)法行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”“行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”等規(guī)范性文件，都是通過(guò)規(guī)則的細(xì)化、量化來(lái)控制行政裁量權(quán)，以遏制行政裁量權(quán)的濫用。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持于法有據(jù)、不得加重行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)和上級(jí)基準(zhǔn)優(yōu)先適用的原則，嚴(yán)格在法律規(guī)定的空間內(nèi)行使裁量權(quán)，讓人民群眾在行政裁量權(quán)行使的“度量衡”標(biāo)準(zhǔn)中看到風(fēng)清氣正，在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中感受到公平正義。另一方面，強(qiáng)化對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的監(jiān)督。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、行政依據(jù)，直接關(guān)乎行政相對(duì)人的合法權(quán)益。依據(jù)政府信息公開(kāi)條例規(guī)定，制定機(jī)關(guān)必須主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)，既保障公眾知情權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)法律的預(yù)期功能，又有利于社會(huì)公眾、新聞媒體等對(duì)行