國有林場改革對策與建議

第第頁國有林場改革對策與建議【摘要】在闡述國有林場現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析國有林場改革的重要意義，提出了國有林場改革的對策與建議。

【關(guān)鍵詞】國有林場改革現(xiàn)狀意義建議對策

自20世紀80年代以來，國家對國有林場實行了“事業(yè)單位企業(yè)化管理”的體制，林場的投入嚴重不足。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，國有林場又進一步被邊緣化，進入了“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)、不事不企”的怪圈。特別是進入21世紀，實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以來，這種管理體制越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展，國有林場既要承擔(dān)生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)，又要自己“找飯吃”，致使大部分國有林場發(fā)展陷入困境，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施落后、生存條件惡劣、林場經(jīng)濟困難、職工生活貧困、社會保障不健全等。在這樣的背景下，系統(tǒng)研究思考國有林場改革有關(guān)問題，對于促進改革工作順利開展大有益處。

1國有林場現(xiàn)狀

截至2012年底，全國共有國有林場4855家。4855家國有林場中，貧困林場數(shù)量達3485家，占總數(shù)的72%。貧困林場總?cè)丝?33萬，占國有林場總?cè)丝诘?3%；4855家國有林場分布在31個?。▍^(qū)、市）的1600多個縣，其中省屬國有林場占10%，地市屬國有林場占15%，縣屬國有林場占75%。林地面積8.7億畝，現(xiàn)有職工75萬人，其中在職職工48萬人，離退休職工27萬人。有236家貧困林場場部不通公路，里程達2.6萬公里，3163家貧困林場8.6萬公里斷頭路急需維修；1595家貧困林場場部及6474個護林站吃水困難，涉及總?cè)丝谶_150萬；170家貧困林場場部及6474個護林站不通電，涉及10萬職工；360家貧困林場場部及10150個護林站不通電話。還有不少林場不能按時足額發(fā)放工資，目前沒有參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的在職職工分別達到15萬、25萬和30萬。

2國有林場改革的重要意義

對于國有林場改革，黨中央、國務(wù)院高度重視。2003年，《國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）明確提出要深化國有林場改革。2008年，《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要擴大國有林場改革試點。2010年中央一號文件提出要啟動國有林場改革；2013年中央一號文件提出要推進國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革。2013年，國家林業(yè)局將國有林場改革列入全國林業(yè)重點工作。

2.1國有林場改革是理順管理體制的需要

長期以來，國家將國有林場定位于生產(chǎn)性的事業(yè)單位，職工身份既不是產(chǎn)業(yè)工人，又不是事業(yè)單位員工，也不是農(nóng)民，在資金投入上，國家只給林業(yè)建設(shè)投資，林場的生產(chǎn)、技術(shù)和管理人員不列編制不給經(jīng)費，經(jīng)營好的林場還要上繳利潤。但現(xiàn)狀是可采資源減少，林場收入銳減，國家林業(yè)重點工程建設(shè)項目多不在國有林場，無建設(shè)資金，創(chuàng)收困難，“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)”的定位與體制，與國有林場的性質(zhì)與任務(wù)不適應(yīng)。林場既不能像農(nóng)民一樣有收益權(quán)，也不能像企業(yè)一樣自主經(jīng)營，還不能與其他社會公益事業(yè)一樣得到公共財政支持。其事業(yè)屬性沒有得到充分體現(xiàn)，政策也未得到落實，國有林場的這種體制模式，與它所承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)極不相稱。

2.2國有林場改革是促進林場擺脫困境的需要

由于國有林場多是在重點生態(tài)脆弱地區(qū)、大面積集中連片的國有荒山荒地上建設(shè)，林場遠離城鎮(zhèn)，經(jīng)濟極度困難，職工生活舉步維艱。國有林場和林場職工面臨著“基礎(chǔ)設(shè)施不如農(nóng)村、自主經(jīng)營不如農(nóng)業(yè)、生活水平不如農(nóng)民”的尷尬境界。

幾十年來，國有林場一直扮演著生態(tài)脆弱地區(qū)的重要生態(tài)屏障和森林資源儲備基地的角色。隨著森林分類經(jīng)營和天然林保護工程的實施，國有林場的絕大部分森林被劃為生態(tài)公益林，使本來不多的木材生產(chǎn)收入進一步減少，當(dāng)?shù)刎斦o力為其投入。國有林場面臨著諸多困難，一是處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無資金、造林經(jīng)營無經(jīng)費、職工工資無來源的“三無”狀態(tài)，使其處于無力發(fā)展的境地，且呈現(xiàn)日益萎縮的趨勢；二是人員就業(yè)開支壓力大，社會負擔(dān)重。由于建場早，林場離退休職工日增，又受國家政策的制約，隨著林業(yè)的主要任務(wù)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，國家對主要生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源實行禁伐限伐政策，以公益林經(jīng)營管護為主的國有林場基本上停止了木材采伐，“守著金碗要飯吃”的現(xiàn)象普遍存在。林場收入下降，各項投入嚴重不足，社會保障制度不健全，不少林場富余職工無錢分流安置，退休和在職人員工資無力按時足額發(fā)放。部分職工基本養(yǎng)老等社會保障問題尚未得到妥善解決。由于地處偏遠，相當(dāng)一部分林場還自辦學(xué)校、醫(yī)院等社會事業(yè)，增加了林場的支出負擔(dān)；三是基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。林場大多建于上世紀五、六十年代，加上國家投資不足，基礎(chǔ)設(shè)施缺失老化現(xiàn)象嚴重。近幾年因受國家投資限制，只對極少數(shù)林場的部分基礎(chǔ)設(shè)施進行了改善，大部分林場、管護站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，林業(yè)職工生產(chǎn)生活條件十分艱苦，大多數(shù)職工的生活水平、生存狀況遠不如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民；四是債務(wù)纏身。由于政府投入不足甚至沒有投入，大多靠貸款造林育林、發(fā)展多種經(jīng)營，不少林場使用了世界銀行貸款，負債經(jīng)營。

2.3國有林場改革是創(chuàng)新經(jīng)營機制的需要

當(dāng)前，國有林場已初步形成多樣化的經(jīng)營機制。各國有林場在搞好森林資源培育的同時，積極探索經(jīng)營機制、用工制度、分配制度、產(chǎn)權(quán)制度等改革，采取國有民營等形式，大力發(fā)展林場經(jīng)濟。各項改革進一步調(diào)動了職工生產(chǎn)積極性，增添了林場發(fā)展活力。但是，由于管理體制不順等多方面的原因，國有林場內(nèi)部經(jīng)營機制還有待進一步健全完善。在所有制結(jié)構(gòu)上，還沒有實行以公有制為主體、非公有制林業(yè)同步發(fā)展的方針。在產(chǎn)權(quán)制度改革上，還沒有做到按照“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，對國有林場所辦的多種經(jīng)營項目實行股份合作、轉(zhuǎn)產(chǎn)改造、合資、聯(lián)合、承包、租賃、兼并、拍賣、出售等方式進行優(yōu)化配置，實行“國有民營”和“民有民營”，盤活國有資產(chǎn)。

2.4國有林場改革是維護社會公平，使林場職工共享發(fā)展成果的需要

大多國有林場地處偏遠，人居條件惡劣，就醫(yī)、就學(xué)沒有保證，難以吸引人才，配置產(chǎn)業(yè)要素能力較差，發(fā)展多種經(jīng)營的條件有限。一方面，廣大林場職工擔(dān)負著生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)，從事著為社會提供生態(tài)產(chǎn)品的重要工作。另一方面，全國80%的國有林場處于貧困狀態(tài)，據(jù)國家林業(yè)局統(tǒng)計，林場職工實際收入每年僅1.4萬元，遠遠低于其他行業(yè)職工平均工資水平，相當(dāng)一部分職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療仍未得到有效保障。林場職工的貢獻與所得嚴重不對稱。如果這一問題長期得不到解決，將會嚴重影響國家生態(tài)建設(shè)大局和林區(qū)社會穩(wěn)定。因此，國有林場改革勢在必行、迫在眉睫。

2.5國有林場改革是構(gòu)建國土生態(tài)安全體系的需要

根據(jù)全國第七次森林資源清查數(shù)據(jù)，我國林地面積45.6億畝，森林面積29.3億畝，森林覆蓋率20.36%。總體上看，我國仍是森林少、生態(tài)脆弱的國家。森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3，人均森林面積不到世界平均水平的1/4。在林地面積中，集體林地27.4億畝，國有林地18.2億畝。國有林場管護著全國近1/5的林地和近1/2的國有林地以及生長于其上的國有森林資源，是我國林業(yè)生態(tài)體系的核心部分。國有林場中有3900多個地處大江大河中上游、主要湖泊水庫、各大風(fēng)沙區(qū)和黃土高原等生態(tài)脆弱地區(qū)，管護公益林面積達6億畝（其中國家級公益林3.8億畝）。據(jù)統(tǒng)計，長江上游有703個林場，管護面積0.8億畝；黃河中上游有1150個國有林場，管護面積3.93億畝；有1212個國有林場成為長江上游、黃河中上游國家天然林保護工程的主體，保護林地面積2.3億畝，占全國天然林保護工程保護面積的25%。國有林場也是我國森林資源培育中最穩(wěn)定的陣地、國家重要的森林資源戰(zhàn)略儲備和森林資源精華之所在。國有林場不僅承擔(dān)著維護國家生態(tài)安全的重任，而且是生物多樣性保護的重要區(qū)域。國有林場擁有森林、草原、濕地和沙漠等多種自然生態(tài)系統(tǒng)，具備豐富的野生動植物種類資源，是野生動物的重要棲息地，對保護生物多樣性具有獨特作用?？傊?，搞好國有林場改革，對于促進國有林場更好地發(fā)揮其在構(gòu)建國土生態(tài)安全體系中的作用具有重要意義。

2.6國有林場改革是改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境、提供公共服務(wù)的重大舉措

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，森林以其降解污染、改善小氣候、增加森林景觀、美化生活環(huán)境等方面的獨特功能，得到人們的普遍認同，走進森林、享受自然成為人們新的生活方式。多年來，許多國有林場利用其豐富的森林風(fēng)景資源，相繼建成了2000多處森林公園，不僅為人們休閑、游樂提供了重要場所，而且為提升城鎮(zhèn)的品位和形象、改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。建設(shè)森林城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要標志，成為最受居民歡迎的民心工程、德政工程，被地方黨委、政府列為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容。開展國有林場改革，必將有效推進國有林場發(fā)展，進一步改善1600多個縣（市、區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施，為數(shù)億居民提供更加優(yōu)美的生活環(huán)境和更加良好的公共服務(wù)。

3國有林場改革的建議與對策

3.1抓好分類經(jīng)營改革，理順管理體制

一是實行事社分開，分離林場辦社會職能。把目前由林場承辦的學(xué)校、醫(yī)院等社會服務(wù)機構(gòu)從林場剝離出去，交由當(dāng)?shù)卣芾?。一方面，使林場職工及子女能夠享受社會公共服?wù)；另一方面，也從根本上減輕林場辦社會的負擔(dān)；二是理順管理體制，合理設(shè)置內(nèi)部管理機構(gòu)。按照“精簡、高效、協(xié)調(diào)”的原則，結(jié)合國有林場實際，合理設(shè)置內(nèi)部管理機構(gòu)，強化資源資產(chǎn)、計劃財務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營等基礎(chǔ)管理制度，嚴格考核機制。將國有林場改革與國有事業(yè)單位改革、行政管理體制改革相結(jié)合，改革國有林場人事勞動制度，規(guī)范國有林場職工工資制度，各場重新核定編制后，納入公益型事業(yè)單位管理的在職職工，應(yīng)執(zhí)行事業(yè)單位的工資制度。

3.2完善社會保障體系，維護國有林場穩(wěn)定

一是規(guī)范國有林場養(yǎng)老保險制度，國有林場應(yīng)全部執(zhí)行事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度；二是切實維護職工的其他社會保障權(quán)益，積極按規(guī)定參加工傷、生育、失業(yè)等社會保險；三是按有關(guān)規(guī)定，將符合低保條件的林場職工及其家屬成員納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，做到?yīng)保盡保。

3.3創(chuàng)新經(jīng)營機制，調(diào)動廣大職工的積極性

一是堅持“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，對林場所辦的多種經(jīng)營項目、商品林及苗圃、經(jīng)濟林園等實行產(chǎn)權(quán)制度改革，按照股份合作、合資、承包、租賃、拍賣、出售等方式進行優(yōu)化配置，實行“國有民營”，盤活國有資產(chǎn)；二是認真落實森林資源管護承包責(zé)任制，穩(wěn)定所有權(quán)，放活使用權(quán)，加快森林資源流轉(zhuǎn)進程。在不破壞森林資源和不改變林地用途的前提下，林場職工可以承包國有荒山造林、中幼林撫育、低效林改造、育苗等生產(chǎn)經(jīng)營項目，可以發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型加工及旅游服務(wù)等多種經(jīng)營項目，取得的收入歸職工所有，使森林資源即得到有效保護，又能確保勞動者經(jīng)營自主權(quán)并獲得應(yīng)有的收益。三是深化勞動用工合同制、干部管理聘用制和按勞分配為主體、效率優(yōu)先、兼顧公平的工資分配制等“三項制度”改革，繼續(xù)推行場長目標管理責(zé)任制、全員勞動合同制、干部聘用制及崗位與績效工資制，建立起“干部能上能下、職工能進能出、收入能高能低”的運行機制。四是改革生產(chǎn)經(jīng)營方式，組建營林業(yè)生產(chǎn)專業(yè)隊或?qū)I(yè)戶，各項生產(chǎn)任務(wù)公開招標，取消國有生產(chǎn)組織形式，保證各項生產(chǎn)任務(wù)順利完成。

3.4調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國有林場自身效益

一要積極探索公益林經(jīng)營模式。在確保不降低防護功能前提下適度撫育、改造、引入闊葉樹種，以提高生長量，穩(wěn)定林分結(jié)構(gòu)，具備條件的可以增加珍貴樹種種植。這既能增加調(diào)節(jié)氣候，提高固定二氧化碳的能力，也可更好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要。二要科學(xué)培育商品用材林。在立地條件好的林地上發(fā)展綠化苗木和工業(yè)原料林等，提高經(jīng)濟效益，壯大林場經(jīng)濟，增加職工收入。三要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在保護好森林資源的前提下，根據(jù)林場自身資源優(yōu)勢，發(fā)展林下經(jīng)濟，如種植森林藥材、森林蔬菜，進行林下養(yǎng)雞、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛等綠色養(yǎng)殖，積極發(fā)展名特優(yōu)新經(jīng)濟林、花卉苗木、森林旅游等新興產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。

3.5加大財政投入力度，實施積極扶持政策

一要將編制內(nèi)人員全部納入財政預(yù)算。二要支持解決好國有林場職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險的繳費問題。三要對國有林場發(fā)展?fàn)I造林和森林撫育，發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)以及林地管護給予支持。四要以棚戶區(qū)改造工程為契機，支持國有林場危房改造，分期分批解決職工住房，徹底改善職工生活居住條件。

3.6研究制定國有林場森林持續(xù)經(jīng)營的規(guī)劃和措施

要根據(jù)生態(tài)優(yōu)先的原則和森林分類經(jīng)營的要求，進一步研究確定林場林業(yè)建設(shè)的目標和任務(wù)，并從優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)、提高林分質(zhì)量和林地生產(chǎn)力出發(fā)，編制森林培育發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案，使林場的技術(shù)規(guī)程、標準逐步建立考核、監(jiān)管制度，林場科學(xué)經(jīng)營和合理利用森林資源走上規(guī)范化、制度化軌道。同時，要發(fā)展珍貴優(yōu)質(zhì)高效森林，調(diào)整不合理的林種、樹種結(jié)構(gòu)，改善森林環(huán)境，提高林分質(zhì)量和效益，確保國有林場森林生態(tài)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展經(jīng)營。

4