關(guān)于推進國家應(yīng)急平臺建設(shè)的建議

摘要：推進應(yīng)急平臺信息系統(tǒng)建設(shè)是加強應(yīng)急管理的技術(shù)基礎(chǔ)，是當前的一項核心任務(wù)。幾年來，我國在推進國家應(yīng)急平臺的建設(shè)方面取得了較快的進展，但是也存在著一些問題。文章在進行綜合分析的基礎(chǔ)上，提出了如何完善國家應(yīng)急平臺建設(shè)的一系列建議。關(guān)鍵詞：應(yīng)急平臺；應(yīng)急管理；突發(fā)事件；系統(tǒng)建設(shè)一、前言自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件，威脅到人民群眾生命財產(chǎn)安全，由于其突發(fā)性、緊急性和危害性，所以必須未雨綢繆，建立相應(yīng)的體系進行防控，這樣才能有備無患。類似“9·11”事件、印度洋地震海嘯、我國SARS疫情、南方冰雪災(zāi)害、山東火車相撞事件、汶川大地震等近年來國內(nèi)外的重大突發(fā)事件的處置及結(jié)果，都從正反兩個方面表明，切實加強突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)、提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件能力對社會和國家的重要性。二、我國應(yīng)急信息體系的發(fā)展和現(xiàn)狀我國的應(yīng)急體系建設(shè)自20世紀90年代初期就開始探索，然而政府真正將應(yīng)急管理提到重要議事日程，還是在2003年的SARS疫情之后。2005年召開了建國以來第一次全國應(yīng)急管理工作會議，此后各級政府相繼成立了專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，從而逐步形成了全國性的應(yīng)急管理體系。2006年1月，國務(wù)院公布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年11月1日頒布的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》是應(yīng)急法制建設(shè)取得的重大成果，標志著我國應(yīng)急管理工作逐步走向成熟。盡管我國應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了較大的進展，然而，由于研究和建設(shè)起步較晚，我國應(yīng)急管理仍很不完善。應(yīng)急管理體系是一項系統(tǒng)工程，涉及領(lǐng)域廣泛。因此在進行整體推進的同時，需要找到一個突破口來作為優(yōu)先發(fā)展和建設(shè)的重點，以帶動整個國家的應(yīng)急管理的發(fā)展。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，2006年出臺了《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》，把“推進國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)”列為“加強應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作，明確指出“加快國務(wù)院應(yīng)急平臺建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺功能，推進地方人民政府綜合應(yīng)急平臺建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺體系”。2006年2月9日，國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》把國家公共安全應(yīng)急信息平臺、突發(fā)公共事件防范與快速處置等公共安全領(lǐng)域技術(shù)列入中國未來15年內(nèi)11個重點技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先主題。在IT技術(shù)發(fā)達的今天，應(yīng)急指揮系統(tǒng)是考查社會文明和進步程度的綜合指標，也是一個社會信息化水平的反映。隨著中國在世界舞臺上越來越引人注目，奧運會、世博會等國際性盛事也將越來越多地在中國舉辦，建設(shè)一個高水平、符合中國國情的應(yīng)急管理信息平臺就成為應(yīng)急管理的一項重要基礎(chǔ)性工作，是當前我國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個重要而緊迫的任務(wù)。應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件以及減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應(yīng)急平臺是國家應(yīng)急預(yù)案有效實施并不斷完善的重要工具和基本保證。一個完備而健全的應(yīng)急平臺，不僅僅是信息平臺，還需要提供災(zāi)害發(fā)展趨勢、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評估以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)警功能。另外，它也不僅僅是指揮平臺，還應(yīng)該能對突發(fā)公共事件進行科學預(yù)測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施應(yīng)急預(yù)案的交互式實戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。國家應(yīng)急平臺體系包括國務(wù)院應(yīng)急平臺和各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)急平臺。各地區(qū)應(yīng)急平臺由省級政府應(yīng)急平臺、有關(guān)委辦廳局應(yīng)急平臺、向下延伸至市縣兩級的基層應(yīng)急平臺，以及依托城市輻射覆蓋到城鄉(xiāng)基層的面向公眾緊急信息接報平臺組成。各有關(guān)部門應(yīng)急平臺由部門應(yīng)急平臺和垂直管理的下級應(yīng)急平臺組成。我國應(yīng)急平臺建設(shè)隨著各級政府和部門對應(yīng)急管理重要性認識的深入而逐漸提速，目前已經(jīng)著手建設(shè)應(yīng)急平臺，目標是建立一個以國務(wù)院應(yīng)急平臺為中心，以省級和部門應(yīng)急平臺為節(jié)點，以基層應(yīng)急平臺為端點的國家應(yīng)急平臺體系。整個工程將分步驟建設(shè)，工程一期將建設(shè)國務(wù)院應(yīng)急平臺，省級應(yīng)急平臺（31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，5個計劃單列市），實現(xiàn)20個部門應(yīng)急平臺與國務(wù)院應(yīng)急平臺的互聯(lián)互通，完善100個部門值班系統(tǒng)。后續(xù)工程將進行國家應(yīng)急平臺體系縱向和橫向的延伸和完善。優(yōu)化和完善國務(wù)院、省級應(yīng)急平臺，逐步減少異地容災(zāi)備份系統(tǒng)。建設(shè)和完善部門應(yīng)急平臺；逐步建設(shè)省級以下，市級應(yīng)急平臺、縣級應(yīng)急平臺和覆蓋到城鄉(xiāng)基層的面向公眾的緊急信息接報和發(fā)布平臺。三、問題和不足目前，我國應(yīng)急平臺建設(shè)還處于起始階段。各級政府和職能部門也都在探索所轄領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)急管理功能的應(yīng)用系統(tǒng)，并取得了一些效果，形成了一定的應(yīng)急管理模式，然而也存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）欠缺對應(yīng)急管理業(yè)務(wù)特性的全面性把握，以致對于應(yīng)急平臺建設(shè)缺少足夠的指導性，不同廠商建設(shè)方案和效果差異很大。（2）目前全國統(tǒng)一和因地制宜的關(guān)系，尚缺乏因地制宜的系統(tǒng)性需求分析，不同部門、不同地區(qū)的應(yīng)急管理實際需求都是有很多差異的，應(yīng)急平臺的核心是應(yīng)用系統(tǒng)，要與需求分析緊密結(jié)合才能在應(yīng)急管理中發(fā)揮效用。例如，東南沿海地區(qū)的應(yīng)急系統(tǒng)必須要考慮臺風等事件的應(yīng)急需要，而西北地區(qū)則不需要，相反地要重點考慮大雪、嚴寒等帶來的事件應(yīng)急。（3）硬件和軟件的建設(shè)關(guān)系，存在技術(shù)運用不當、過度運用或應(yīng)用不足的問題，典型的問題是公共安全技術(shù)的應(yīng)用存在較大欠缺。另外，目前普遍存在的問題是只重視硬件建設(shè)，而忽視軟件和信息建設(shè)。（4）應(yīng)急平臺應(yīng)該是與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合的系統(tǒng)，應(yīng)該根據(jù)各類突發(fā)公共事件的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特性進行功能設(shè)計，有待提高的接警速度、缺乏依據(jù)的指揮調(diào)度、流于表面的現(xiàn)場監(jiān)控、各類信息的簡單堆砌、先進裝備的蠻力上陣，都無法從根本上保證應(yīng)急處置的得法與正確。（5）關(guān)于數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)調(diào)機制不足問題，由于各專業(yè)部門在部署各自信息系統(tǒng)的建設(shè)方面長期各自為政，獨立發(fā)展，導致了一個又一個“煙囪”式的信息孤島，信息系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)跨部門的互聯(lián)互通，因此應(yīng)急決策所需的各類信息自然也無法做到跨地區(qū)的有效共享，致使有時決策部門只能依據(jù)局部的、片面的、缺乏時效的信息進行決策，應(yīng)急決策的成效可想而知。四、推進國家應(yīng)急平臺建設(shè)的幾點建議為了逐步實現(xiàn)公共安全從被動應(yīng)付型向主動保障型，從傳統(tǒng)經(jīng)驗型向現(xiàn)代高科技型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，全面提升國家抗御和應(yīng)對突發(fā)公共事件能力，加快國家應(yīng)急平臺的建設(shè)，筆者認為國家應(yīng)急平臺建設(shè)可以在以下幾個方面加以考慮。（一）以應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程為導向應(yīng)急平臺的本質(zhì)乃是應(yīng)急管理的電子化，是政府開展各項應(yīng)急管理工作的工具和手段，簡化應(yīng)急管理流程、提高應(yīng)急管理效率必須服務(wù)于應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)要求。如果對應(yīng)急管理業(yè)務(wù)沒有全面、深入地把握，是不可能全憑先進的IT技術(shù)手段進行“堆砌”而取得預(yù)期效果的，所以應(yīng)急信息平臺的建設(shè)必須從對應(yīng)急管理業(yè)務(wù)的正確把握開始。在應(yīng)急信息平臺部署中，一定要全面分析和研究相應(yīng)的法律法規(guī)要求和各級政府的應(yīng)急指揮需求，在全面整合各方面需求的基礎(chǔ)上再進行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，這樣才能少走彎路，使得最終建設(shè)完成的應(yīng)急平臺能夠達到全面提升應(yīng)急管理的能力和水平的目的。要注重內(nèi)容，講求實效，既要立足應(yīng)急響應(yīng)，又要滿足平時工作需要，充分發(fā)揮應(yīng)急平臺在應(yīng)急管理和政府值班工作中的作用。在業(yè)務(wù)功能上，國家應(yīng)急平臺應(yīng)該能夠支持應(yīng)急管理日常工作聯(lián)絡(luò)、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置時話音、數(shù)據(jù)、視頻等業(yè)務(wù)的傳送需要，實現(xiàn)信息采集、風險隱患監(jiān)測防控、預(yù)測預(yù)警、智能方案、指揮調(diào)度、應(yīng)急資源信息管理、綜合業(yè)務(wù)管理和模擬演練等功能，更重要的是在流程上能夠與我國各級政府分級管理和各部門協(xié)調(diào)合作的需求相適應(yīng)。以需求為導向的要求不僅僅是要滿足當前的應(yīng)急管理需要，還必須把當前和長遠結(jié)合起來，充分研究分析信息化發(fā)展所帶來的政府業(yè)務(wù)流程重組和機制轉(zhuǎn)變的必然要求，順應(yīng)時勢，推進改革，開創(chuàng)應(yīng)急管理的新局面，既要滿足當前工作需要，又要適應(yīng)未來技術(shù)和應(yīng)用的發(fā)展，不斷提升應(yīng)急平臺技術(shù)應(yīng)用水平。（二）要統(tǒng)籌規(guī)劃，分步建設(shè)國家應(yīng)急平臺是一個非常龐大而復雜的系統(tǒng)（見圖1），涉及到各級政府和部門，地區(qū)之間差異較大，各個部門的專項應(yīng)急指揮系統(tǒng)也有不同的特點和模式；同時涉及到通信、硬件、軟件、現(xiàn)場指揮等不同的子系統(tǒng)，這些特點都決定了該平臺無法一蹴而就，必須進行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計和分級分步實施。在平臺的建設(shè)過程中，需要突出重點、加強示范，以大中城市輻射帶動周邊地區(qū)，對于一些技術(shù)力量或者應(yīng)用條件相對薄弱的地區(qū)，可采用試點示范的方式，在條件成熟的地市率先啟動地市應(yīng)急平臺的建設(shè)。

（三）充分利用現(xiàn)有資源應(yīng)急平臺建設(shè)是電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，是電子政務(wù)的一個重要的大項目，通過應(yīng)急平臺建設(shè)可拓展電子政務(wù)應(yīng)用，通過電子政務(wù)手段的應(yīng)用可大大推進應(yīng)急管理工作。公共突發(fā)事件的應(yīng)急處置實際上是政府由常態(tài)轉(zhuǎn)為非常態(tài)下的工作，所依賴的資源主要還是電子政務(wù)已有的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用系統(tǒng)，只是采用多種技術(shù)手段將應(yīng)用系統(tǒng)延伸，提高各種政務(wù)資源指揮調(diào)度的效率，同時按應(yīng)急預(yù)案和輔助決策分析模型為領(lǐng)導提供輔助決策。應(yīng)急平臺從系統(tǒng)的構(gòu)成來看主要包括以下3大方面（見圖2）。

（1）信息支撐平臺：采集、傳輸、會議、通信。（2）決策支持平臺：會議、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策庫、GIS、案例庫、專家?guī)?、?yīng)急預(yù)案庫。（3）應(yīng)急指揮平臺：調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估。這其中的多數(shù)子平臺都可以從已經(jīng)初具規(guī)模的電子政務(wù)平臺中進行擴充和完善。根據(jù)我國目前的實際情況，依托電子政務(wù)系統(tǒng)，尤其是電子政務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)，進行國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)是理性的必然選擇。一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，各領(lǐng)域都開發(fā)了很多業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有很多與應(yīng)急直接相關(guān)，可以整合應(yīng)用，節(jié)約資源；另一方面，電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)已比較健全，應(yīng)急管理更注重信息共享和協(xié)同應(yīng)對，應(yīng)急平臺需要互聯(lián)互通。通過充分利用電子政務(wù)系統(tǒng)，現(xiàn)有的公安、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)的經(jīng)驗、軟硬件平臺、數(shù)據(jù)庫等資源，不僅可以大大節(jié)省國家開發(fā)平臺的建設(shè)成本，提高建設(shè)速度，更可以很好地解決相關(guān)系統(tǒng)的整合問題，大大提高應(yīng)急管理的綜合效率。（四）重視數(shù)據(jù)庫平臺的綜合規(guī)劃國家應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)類型復雜，涉及到地理空間數(shù)據(jù)、遙感影像、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)、衛(wèi)生統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地震數(shù)據(jù)、臺風數(shù)據(jù)、水利信息、森林火災(zāi)數(shù)據(jù)等多種類型數(shù)據(jù)，具有數(shù)據(jù)量大、相關(guān)性強、一致性要求高、生命周期長、涉及面廣的特點。因此，建立國家應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)是一項復雜而艱巨的過程，是整個系統(tǒng)總體設(shè)計工作中的一個核心環(huán)節(jié)，在系統(tǒng)的建設(shè)初期就必須加以重視，進行綜合規(guī)劃和詳細設(shè)計。建設(shè)國家應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)庫，首先要建立信息標準來統(tǒng)一指導中心數(shù)據(jù)庫建設(shè)，確定采集和傳輸?shù)膬?nèi)容，同時通過對系統(tǒng)所涉及的各種類型的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)性質(zhì)、數(shù)據(jù)特點、數(shù)據(jù)規(guī)范化程度等進行分析歸納，建立穩(wěn)定的中心數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)模型，這是進行系統(tǒng)開發(fā)的基礎(chǔ)，也是避免系統(tǒng)中出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余或數(shù)據(jù)不一致等現(xiàn)象的有效手段，更是有效存儲數(shù)據(jù)的依據(jù)。在數(shù)據(jù)存儲方式方面，根據(jù)國家應(yīng)急平臺及其數(shù)據(jù)的特點，建議采用集中式存儲與分布式存儲相結(jié)合的模式。對常用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和各地區(qū)、各部門的部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)采用集中式存儲，如基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、空間信息數(shù)據(jù)、實時數(shù)據(jù)、模型數(shù)據(jù)、預(yù)案數(shù)據(jù)、知識數(shù)據(jù)、案例數(shù)據(jù)、文檔數(shù)據(jù)存儲在國務(wù)院應(yīng)急平臺集中式數(shù)據(jù)庫中，國務(wù)院應(yīng)急平臺所需的其他數(shù)據(jù)采用分布式存儲于各地區(qū)、各有關(guān)部門數(shù)據(jù)庫中。另一方面，由于國家應(yīng)急平臺的數(shù)據(jù)量龐大，而且某些數(shù)據(jù)需要發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律性特點才能加以利用，因此，建議在平臺規(guī)劃之初就考慮建設(shè)數(shù)據(jù)倉庫，利用數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)存儲、整理和挖掘。（五）各部門的協(xié)調(diào)和接口的標準化國家應(yīng)急平臺是一個典型的由不同行政級別、不同業(yè)務(wù)體系的功能單位協(xié)作構(gòu)成的功能系統(tǒng)。如果各層次、各單位職責分明，信息暢通，可以形成一個有力的保障體系。但從管理學角度來看，這種多層次、多業(yè)務(wù)體系要形成一個有力的功能整體，必須有一個高效、透明、暢通的信息系統(tǒng)作為支撐。因此，國家應(yīng)急平臺必須考慮爭取在最短的時間調(diào)動多個部門、單位相互協(xié)調(diào)、共同實施，有效解決突發(fā)公共事件。這就需要各種信息與資源的整合，只有信息與資源整合了，各部門、單位之間才能協(xié)同。在加快推進應(yīng)急信息平臺建設(shè)過程中，應(yīng)該最大限度地促進不同系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通以及應(yīng)急信息的共享，只有解決了應(yīng)急信息的流通問題，才能真正有效地保證應(yīng)急決策的科學性和及時性。然而各專項部門的