PPP模式的發(fā)展講解

PPP模式的發(fā)展一、PPP的內涵與外延

概念PPP(Public-private-Partnership),即公私合作模式，20世紀80年代起源于英國，主要用于公共基礎設施建設。模式特點是政府和社會資本共同參與基礎設施建設，政府賦予私人部門特許經營權，私人部門通過獨立運營和收益權獲取利潤，之后政府回收項目。代表性定義聯(lián)合國培訓研究院包含兩層含義：第一層是為滿足公共產品需要而建立的公共和私人部門之間的各種合作關系；第二層是為滿足公共產品的需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。加拿大PPP國家委員會PPP是建立在公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎之上，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，最好的滿足公共需求。中國財政部PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP有廣義和狹義之分：廣義的PPP泛指:政府與企業(yè)為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。狹義的PPP可以理解為:一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值原則（ValueforMoney，也稱“資金價值”，價值判斷標準為項目的經濟性、效率性和效果性）。分類廣義的PPP分為外包（Outsourcing）、特許經營（Concession）、私有化（Divestiture）三大類PPP的運作流程PPP的運作流程政府中標單位項目公司項目融資、建設、設備采購、運營合同期滿（收回投資及合理回報）通過招標授予中標單位特許權按股權比例出資按股權比例出資PPP模式的本質是：政府通過給予私營公司（或公私合營公司）長期的特許經營權和收益權來換取公共產品加快建設及有效運營。操作流程IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程多個國家與國際組織開始在基礎設施項目的融資與實施模式上，創(chuàng)造性運用PPP的各種模式。英國率先提出PPP概念、積極開展公共服務民營化，主要采取私人投資計劃方式此后，逐漸在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達國家得到廣泛應用。國內，90年代末開始在公路、水務和城市軌道交通建設中進行實踐，項目多從招商和投資角度吸引資金為主。聯(lián)合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發(fā)銀行等國際組織把PPP的理念和經驗在全球大力推廣。很多發(fā)展中國家，如印度、中國、巴西和一些非洲國家紛紛開始實踐。PPP應用范圍從道路、軌道交通、燃氣、供水、污水處理、垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)擴展到監(jiān)獄、學校、醫(yī)院，甚至國防和航天領域。二十世紀八十年代二十世紀九十年代二十一世紀以來IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程自1995年實施第一個由國家計委正式批準的BOT試點項目到十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向，雖幾經反復，但PPP模式在中國境內仍然得到長足發(fā)展。中國式PPP的三個發(fā)展階段：1995年至2003年:“摸著石頭過河”的階段2004年至2013年:“黑貓白貓”的階段2014年開始:規(guī)范化階段IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程第一階段：1995年至2003年從1995年開始，在國家計委的主導之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。2002年，北京市政府主導實施了北京市第十水廠BOT項目。以吸引外商投資為主要目的項目操作理念，摸著石頭過河的心態(tài)，很大程度上決定了與此相關的頂層設計難以推動及完成。國務院及相關部委就外商投資特許權項目或與之有關的若干事宜發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件：《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》（計外資〔1995〕1208號）、《對外貿易經濟合作部關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》（〔1994〕外經貿法函字第89號）、《國家計委關于加強國有基礎設施資產權益轉讓管理的通知》（計外資〔1999〕1684號）、《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（建綜〔2000〕118號）。在階段后期，建設部及各地建設行政主管部門開始在市政公用事業(yè)領域試水特許經營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目運作中，項目相關各方對中國式PPP的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進行了嘗試，形成了相對成熟的項目結構及協(xié)議文本，為中國式PPP進入下一個發(fā)展階段奠定了良好的基礎。IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程第二階段：2004年至2013年2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（下稱“126號令”），將特許經營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發(fā)起大規(guī)模的項目實踐。這一階段，計劃發(fā)展部門不再是PPP模式的唯一主導方，包括建設、交通、環(huán)保、國資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內的人員紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。供水及污水處理行業(yè)的成功經驗，經過復制與改良，被用于更加綜合、開放和復雜的項目系統(tǒng)，而不再限于一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元，如北京地鐵四號線和國家體育場兩個項目。廣泛、多元的項目實踐，促進了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結構與合同范式在這個階段得到基本確立。IIThePPPmodel‘sdevelopmenthistoryPPP發(fā)展歷程第三階段：2014年開始中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措。2014年3月，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上發(fā)表講話，對推廣PPP模式的原因、任務和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立；國家發(fā)改委推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業(yè)，且項目模式不局限于特許經營。特許經營立法工作的重新啟動。PPP模式的頂層設計逐步完善，中國式PPP進入規(guī)范化發(fā)展階段。PPP模式國家相關政策RelevantnationalpolicyofPPPmodel

V2014年，國家發(fā)改委《關于發(fā)布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知》2014年，財政部《關于政府和社會資本合作模式有關問題的通知》2014年，財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》2014年，財政部《關于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》

1.PPP在國內的相關政策演進2000200120022003200420052006200720082009201020112012201321042000年，建設部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設部《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》2005年，建設部《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2005年，國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》2010年，國務院《鼓勵支持非公有制經濟發(fā)展的若干意見》2013年，國務院《關于加強城市基礎設施建設的意見》PPP模式國家相關政策RelevantnationalpolicyofPPPmodel

V時間發(fā)文單位文件名稱文件亮點2011年國務院《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》國辦發(fā)明電[2011]6號2014年9月21日國務院《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）2014年11月27日國務院《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）2014年9月25日財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金76號文）2014年10月財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預[2014]351號）2014年10月財政部《地方政府性存量債務清理處置辦法》2014年12月4日財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財政部113號文）涉及項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個方面的實務操作2014年5月發(fā)改委《國家發(fā)改委關于發(fā)布首批基礎設施等領域鼓勵社會資本投資項目的通知》2014年12月4日發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報送PPP項目，建立發(fā)改委的PPP項目庫2015年4月27日發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》2015年第25號令2.國家層級PPP文件PPP模式國家相關政策RelevantnationalpolicyofPPPmodel

V3.省級層級PPP文件時間地區(qū)發(fā)文單位文件名稱文件亮點2014年9月29日安徽住建廳《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》首個發(fā)布操作指南的省份，主要針對基礎設施建設，最為詳盡。1、

建立信用評級和黑名單制度2、

分類指導。根據(jù)行業(yè)經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策3、

對適用PPP的基礎設施項目進行詳細分類2014年9月6日福建省政府《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》發(fā)文節(jié)點在財政部76號文之前。1、

提出PPP試點項目標準：收益比較穩(wěn)定、技術發(fā)展比較成熟、長期合同關系比較明確，投資金額一般在1億元以上，一輪合作期限一般為10-30年2、

引入第三方評審2014年11月27日河南省政府《河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》指導意見，操作性不強。提及分工：省政府成立PPP領導小組，小組辦公室設在財政廳2014年12月17日江蘇財政廳《江蘇省關于推進政府與社會資本合作(PPP)模式有關問題的通知》指導意見，參考了財政部操作指南。不確定是否會下發(fā)更詳盡的操作指引。2014年12月17日河北省政府《河北省人民政府關于推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見》1、

提出了該省PPP發(fā)展的總體目標：2014-2015年試點，2016-2017年適合項目全覆蓋，2018年建立完善體系2、

規(guī)格較高：常務副省長任領導組長；小組辦公室設在省財政廳2014年12月22日湖南財政廳《湖南省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》1、

提出建立PPP項目庫，定期公布項目規(guī)劃、準備進度、采購需求等信息2、

提出引入政府部門和社會資本之外的第三方評審機制進行項目績效評價2014年12月22日四川財政廳《四川省財政廳關于支持推進政府與社會資本合作有關政策的通知》特別強調了財政支持：財政專項資金，建立引導投資基金，鼓勵金融擔保機構參與，采取地方政府債券支持，做好預算保障，落實優(yōu)惠政策《四川省“推進政府與社會資本合作”項目管理辦法(試行)》地方財政部門頒布的首個PPP操作指南，無亮點PPP模式國內案例分析IIICaseAnalysisinland北京地鐵四號線國家體育場“鳥巢”

17線路全長（公里）車站數(shù)目換乘站全程運行時間（分鐘）開通日期駕駛模式最小運行間隔（分鐘）28.224（其中23座地下站）10（其中待建6座）482009年9月28日自動駕駛模式（ATO）3

北京地鐵4號線南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經宣武區(qū)和西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，是貫穿北京城區(qū)南北的軌道交通主干線之一。一、四號線簡介18京投BIIC首創(chuàng)BCG港鐵MTR2%49%49%北京京港地鐵有限公司（PPP公司）北京市政府北京4號線投資公司特許協(xié)議租賃協(xié)議*BIIC子公司PartB資產PartA資產監(jiān)管代表市政府持有持有北京京港地鐵有限公司于2006年1月16日注冊成立二、四號線PPP公司19PartA（土建/隧道）由北京市政府出資

PartB（機電/車輛）由PPP公司出資建立客流及票價補償機制，由PPP公司運營整個項目30年北京地鐵4號線項目總投資153億元人民幣，是中國大陸第一個社會投資者參與投資的地鐵項目，也是京港兩地在基礎設施領域投資額最大的合作項目。其中:PPP項目是市場化運作項目，需要有一個合理的投資回報；同時它又是不盈利的公益性項目，因此仍然需要政府給予前補貼和/或后補貼。三、四號線PPP項目20

PPP公司承擔的風險建設成本控制的風險：價格、利率、匯率、工期等運營成本控制的風險客流風險不可抗力的風險20三、四號線PPP項目（續(xù)）21項目A、B部分的業(yè)主將A、B部分均委托建管公司進行建設管理。京港地鐵作為項目A部分的業(yè)主和整個項目的運營商全程參與建設工程。由于A部分車輛段等拆遷延誤14個月，導致后續(xù)工期均在不同程度上延誤。為保證4號線按特許協(xié)議規(guī)定的時間通車試運營，在北京市有關部門的大力支持下，京港地鐵和建管公司共同努力，通過分段施工，分段調試等措施，使4號線于2009年9月28日按時通車試運營。2009年3月，香港特區(qū)政府行政長官曾蔭權視察4號線四、四號線項目建設22順利實現(xiàn)全線ATO運行、最小間隔3分鐘的開通試運營，實現(xiàn)國內地鐵開通最好水平。開通當天列車兌現(xiàn)率100%，正點率99.31%；開通至2010年9月底，地鐵4號線共運送乘客2.35億人次，日均客流為63.7萬人次，平均兌現(xiàn)率99.73%，平均正點率99.40%。最高日客流量已達到99.6萬人次（2010年5月1日）。六、四號線運營效果理想胡錦濤總書記乘坐地鐵4號線，對京港地鐵引入港鐵的運營理念給予了充分肯定。IVCaseAnalysisoutlandPPP模式國外案例分析倫敦地鐵建設PPP融資英法海底隧道IVCaseAnalysisoutlandPPP模式國外案例分析倫敦地鐵建設PPP融資

倫敦地鐵建設PPP融資倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復雜的結構之一，保證該結構有效運行及PPP合約有效執(zhí)行的關鍵，在于其內嵌了一種科學合理的審核仲裁機制。倫敦是地鐵的發(fā)源地。倫教地鐵目前由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運營，由于長期的投資不足導致地鐵系統(tǒng)產生許多不穩(wěn)定因素。1997年大選后，英國政府考慮了多種方案準備扭轉地鐵投資嚴重不足的局面，政府認為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法，而傾向于以PPP模式對整個地鐵系統(tǒng)進行升級改造。經過4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了三個基礎設施公司(分別為SSL,BCV和州P公司,以下簡稱PPP公司)。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制，基礎設施公司的回報由固定支付和業(yè)績支付(能力，有效性，環(huán)境)兩部分組成。政府通過對經營環(huán)境的評估和公司經營狀況的審核，每年為地鐵公司補助10-11億英鎊，地鐵公司自身票務收入約為10億英鎊。此次改革既解決了長期困擾倫敦地鐵的投入問題,也解決了企業(yè)經營的激勵和效率問題。IVCaseAnalysisoutlandPPP模式國外案例分析倫敦地鐵建設PPP融資

倫敦地鐵PPP模式圖倫敦地鐵PPP模式在其結構中內嵌了一個定期審核的機制，使簽約各方在PPP框架內每7.5年重新約定合約條款。為確保合約重新審核的獨立性和權威性，倫敦地鐵PPP模式中設計了專門的仲裁機制，以幫助在合作各方之間建立信任關系,保證合約的有效執(zhí)行。IVCaseAnalysisoutlandPPP模式國外案例分析2.英法海底隧道英法海底隧道是橫貫英法之間多佛海峽的海底海底鐵路隧道，西起英國的福克斯通，東到法國的加來，全長50公里，水下長度38公里，為世界最長的海底隧道，也是世界上規(guī)模最大的利用私人資本建造的工程項目。隧道于1994年5月7日正式通車，歷時8年多，耗資約100億英鎊（約150億美元）。IVCaseAnalysisoutlandPPP模式國外案例分析2.英法海底隧道79%合伙協(xié)議股東協(xié)議金融機構工程公司海底隧道集團（英國）法蘭西曼徹公司（法國）EurotunnelPLG（英國）EurotunnelSA（法國）歐洲隧道公司牽頭銀行其他二級銀行TML聯(lián)營體英法鐵路部門協(xié)調委員會安全管理局21%貸款協(xié)議施工合同特許權協(xié)議承銷協(xié)議使用協(xié)議英國政府法國政府肯特布協(xié)議項目初始投資預算為60.23億英鎊（最終耗資100億英鎊），其中10.23億英鎊為股權資金，由英國的海峽隧道集團和法國的法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。中標之后，CTG-FM分別在英國和法國注冊了Eurotunnel

PLG公司和Eurotunnel

S.A公司，兩家公司聯(lián)合成立了合伙制公司即歐洲隧道公司。其余的50億英鎊來自于世界上最大的辛迪加貸款（超過220家銀行，牽頭銀行是CTG-FM的股東），在簽訂貸款協(xié)議之前