第二章城市管理的依據(jù)

第二章城市管理的依據(jù)城市與鄉(xiāng)村的區(qū)別

城市管理的經(jīng)濟社會背景城市管理的制度背景城市問題與城市管理

城市管理者的責任與素質(zhì)

第一節(jié)：城市與鄉(xiāng)村的區(qū)別1.結(jié)構(gòu)更加復雜部門結(jié)構(gòu)空間結(jié)構(gòu):外部空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)2.系統(tǒng)性更強城市的基礎設施系統(tǒng)、城市的組織架構(gòu)系統(tǒng)和城市運行的制度系統(tǒng)。城市的分工更細、組織更嚴密，故城市形成了一個自主運行的復雜的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)內(nèi)，城市市政設施、交通、經(jīng)濟、社會、公共事業(yè)等都形成了各自子系統(tǒng)，并且相互之間又形成了嚴密的大系統(tǒng)，從而維持著復雜的人流、物質(zhì)流和信息流。在這個復雜的系統(tǒng)內(nèi)，經(jīng)濟密度和繁榮程度是鄉(xiāng)村無法比擬的；社會形態(tài)和社會關(guān)系在親緣關(guān)系上趨于簡單，在公共社會關(guān)系上卻很復雜；自然環(huán)境也以認為改造、以專門服務于高密度人群服務為主要功能的城市生態(tài)環(huán)境，有時僅是點綴，顯得非常脆弱。城市系統(tǒng)不但是一個復雜的系統(tǒng)，而且也是一個以人類活動最頻繁和最密集的、包羅萬象的人類活動系統(tǒng)。3.貧富分化嚴重

城市在顯示其最繁華一面的同時，在某些角落和城市邊緣地區(qū)卻存在著最貧窮的地方，其貧窮程度決不亞于鄉(xiāng)村，他們沒有居所，身邊沒有親人和鄉(xiāng)親，可以說一無所有。

在鄉(xiāng)村即使再窮的人也有草房，也有可能照顧他的鄉(xiāng)親，而且鄉(xiāng)村的貧窮與并不繁華的地區(qū)也顯示不出有多大反差；而在城市這種反差就強烈到用天壤之別一點都不過分。

4.城市是非常脆弱的美國“911”事件:僅控制一架飛機就將1300萬平方米的辦公區(qū)毀于一旦，數(shù)千條生命頃刻消失，是紐約當年的財政赤字達400億美元。2003年“SARS”:根據(jù)從北大醫(yī)院、人民醫(yī)院、北醫(yī)三院以及其他在京醫(yī)院截止到4月20日的數(shù)據(jù)測算，僅北京地區(qū)目前的應急設備投入就需要1.5億元，全國未來兩周的投入約13億元（專家分析非典對中國影響建議發(fā)行公共衛(wèi)生國債2003年04月28日12:32中華工商時報）；曾使北京的經(jīng)濟損失高達數(shù)十億元人民幣，讓亞洲經(jīng)濟遭受高達280億美元的損失（亞開發(fā)銀行估算亞洲非典經(jīng)濟損失高達280億美元，2003年05月10日09:21中國新聞網(wǎng)）。第二節(jié)：城市管理的經(jīng)濟社會背景城市管理的經(jīng)濟背景城市管理的文化背景城市管理的社會背景城市管理的經(jīng)濟背景1.城市是地區(qū)經(jīng)濟的核心（1）城市擁有地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)（2）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于高級化（3）城市聚集了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的很多優(yōu)勢要素城市管理的經(jīng)濟背景2．城市經(jīng)濟是多層次的宏觀經(jīng)濟微觀經(jīng)濟公共部門經(jīng)濟(第三部門經(jīng)濟)

農(nóng)村經(jīng)濟只有集體和個體經(jīng)濟兩種方式，他們的關(guān)系非常松散和簡單，基本都在微觀領(lǐng)域里運行，以個體競爭和自我發(fā)展為主。城市管理的文化背景1.人口來源于不同的文化每個群體都渴望能保留它們的習慣例，他們需要一個公共的組織和機構(gòu)來幫助他們滿足自己的需要。由于多元文化的聚居，產(chǎn)生了多種文化習俗的共存和交融，當然也會由于缺乏對自己鄰居的理解而發(fā)生沖突，這就需要一些中立的機構(gòu)來維持不同群體之間的和平安定，政府官員也常被用來擔當這種角色，在我國尤其如此。城市管理的文化背景2．現(xiàn)代文化主宰城市快節(jié)奏和高密度居住環(huán)境的現(xiàn)代文化城市管理的社會背景1.衍生的城市社會形態(tài)2.依靠外界的城市自組織方式:(1)鄉(xiāng)村，人們生活的社會性都體現(xiàn)在當?shù)厝俗约盒纬傻囊庾R形態(tài)里。例如，每個村落都有自己的道德觀和價值觀，每個人都受這種傳統(tǒng)觀念的束縛；一旦發(fā)生了與這種觀念相違背的行為，他的家族、鄰居和朋友們都會用他們特有的方式來對付他，有時是輿論、有時是內(nèi)部懲罰等。無論怎樣，他都必須為自己的違規(guī)行為付出代價。因此，不需要特殊的機構(gòu)和規(guī)章制度來管理。(2)而在城市社會，市民之間并不熟識，也不了解，沒有人能監(jiān)督和處罰其違規(guī)行為，這就需要一個能代替公眾意愿的機構(gòu)來約束一切為違規(guī)行為。因此，城市管理需要增強對城市社會的組織方式、文化多樣性重要程度的認識，需要對經(jīng)濟發(fā)展主體各層次的把握，需要面對一個不斷創(chuàng)新群體的各種需求。城市管理的制度背景美國的城市管理制度日本的城市管理制度我國的城市管理制度目前全球城市管理制度的變化趨勢美國的城市管理制度

美國是一個聯(lián)邦制的國家，各州都是獨立的政府，其權(quán)力受美國憲法保護；所有的地方政府都受州政府的保護，州政府能夠決定次一級地方政府，并通過立法來直接影響政府的工作。每個城市政府都是次于州的地方政府。美國的城市政府可以分為四類：縣、市、特別行政區(qū)和鎮(zhèn)，他們只是根據(jù)管理對象和職能不同而設立，沒有隸屬關(guān)系?？h美國所有的州都把他們的土地劃分給更小范圍的當?shù)卣畞矸謩e管理，以便于更直接面對居民，并發(fā)揮各地方政府的作用這種次于州政府的地方政府就稱為縣?？h通常是在州法律的約束下提供一些地方性的服務，如公共衛(wèi)生、司法系統(tǒng)、監(jiān)獄，地方性的公園，并對大多數(shù)的道路網(wǎng)和設施進行維護?？h的職責和規(guī)模在各州都有很大的區(qū)別。加利福尼亞的圣伯拉底羅縣的面積比許多州都大，在洛杉磯、庫克和伊利諾伊州，每個縣都有幾百萬人口；相比之下有的縣還不到1000人。象德克薩斯州就有幾百個縣；但在阿拉斯加州就只要5個。在一些城市范圍大的縣，縣政府就不得不為該地區(qū)的居民提供更多的城市服務。如舊金山、圣路易斯、巴爾的摩、杰克遜維爾和納什維爾等縣就被稱為城市型的縣。在這種情況下，一個政府就不得不執(zhí)行縣和市雙重功能。例如，紐約市就曾是5個縣，后來隨著城市范圍不斷擴大逐步占據(jù)了周邊的鄉(xiāng)村而形成為市。市市是具有自治權(quán)力、并在縣的范圍內(nèi)為市民提供更具體的服務而設立。如果城市居民增加，所需要的服務增加，就需要增加市。市政府的官員和城市的職責都由居民及其代表在州或聯(lián)邦法律框架內(nèi)選舉并決定。針對城市的需求，城市政府可以發(fā)揮更大范圍的管理功能，例如，公眾安全、消防、公園和公共休閑地、公共設施、城市規(guī)劃和建筑物的檢查都是城市政府的基本職責。職能的范圍不是全國統(tǒng)一，而是由不同州的具體情況而決定。特別行政區(qū)特別行政區(qū)是執(zhí)行單一職能而建立的政府，有別于縣或市。特別行政區(qū)的大小差異很大，有些由跨幾個州的不同的縣組成，而有些只是幾戶鄰居而已。特別行政區(qū)的大小也可以根據(jù)鄰居或社區(qū)的需要來定，它也可以在幾個城市的基礎上提供更大范圍的服務。大多數(shù)的城市都包含有許多專業(yè)職能的特別行政區(qū)。如水資源、街道照明、圖書館、娛樂和衛(wèi)生，以及交通等。城區(qū)的各中專業(yè)職能都有特別行政區(qū)來提供服務。負責土地再開發(fā)的特別行政區(qū)主要負責整理土地，修建街道和排水系統(tǒng)，并管理物業(yè)公司等，債務則由物業(yè)收入或新建筑完成后的增值來負擔。一般來說，市政成員通常是新開發(fā)地區(qū)的主管。負責交通的特別行政區(qū)稱為局，大的局可以跨幾個縣。比如，紐約和新澤西州的港務局，管理整個紐約港和17個縣的交通。它是由兩個州的長官選出來的專員來管理的。其收入的絕大部分來源于所經(jīng)營的設施。所以，它可以獨立與該區(qū)域內(nèi)的其他政府來行使自己的權(quán)力。在大城市里，交通局一般負責交通規(guī)劃，公交和客運系統(tǒng)。在許多地區(qū)學校都是由特別行政區(qū)所管理的。歷史上，美國人把學校的管理與其他管理劃分開來，但近些年，由州來控制學校的也越來越多了。作為一個特別行政區(qū)，校區(qū)的管理也許會覆蓋幾個城市。校區(qū)通常是由選舉出來的學校董事會指派一位主管來領(lǐng)導。鎮(zhèn)鎮(zhèn)是將州進一步劃分，主要針對鄉(xiāng)村而形成的地方政府，只在新英格蘭和中部的一些州縣內(nèi)部設有鎮(zhèn)。在這些州，鎮(zhèn)在很大程度上代替了縣的職能。

作為一個聯(lián)邦制的國家，美國聯(lián)邦憲法不對地方政府的職能進行干預，而是各州在聯(lián)邦憲法的框架下對地方政府進行全權(quán)管理，同時，州政府也是通過立法等形式給予城市政府高度的自治權(quán)。而城市自治體則是由社區(qū)居民通過向州政府申請?zhí)卦S和民主決策基礎上建立起來的。由此可見，美國城市管理的制度在具有多樣性基礎上，其權(quán)力核心是以社區(qū)和不同群體為單位組成的決策委員會，而不在于市政府本身。日本的城市管理制度日本雖然不是聯(lián)邦制國家，但地方政府均實行自治?，F(xiàn)行的地方自治體采用“都、道、府、縣”和“市、町、村”兩級制?！岸?、道、府、縣”為同一級，在行政級別和職能上無差別，只是歷史習慣稱謂而已，為自治團體，主要負責國家委托的事務；在“都、道、府、縣”下分別根據(jù)人口數(shù)量活動性質(zhì)設“市、町、村”，為公共團體，主要負責與居民日常生活相關(guān)的事務。這兩級之間沒有行政隸屬關(guān)系，“都、道、府、縣”對“市、町、村”具有一定的指導和約束作用。其中，村為最低級的公共團體，居民以從事農(nóng)、林、漁業(yè)為主，一般來說，大村人口有4000-5000人；町為大于村的公共團體，居民一從事工商業(yè)為主，人口數(shù)量不足以建市；市是大于町的公共團體，人口多在3-5萬以上。如果人口大于100萬，經(jīng)批準可成為“政令指定市”，在事務分配、行政監(jiān)督、組織和財政方面都與“都、道、府、縣”享有同等權(quán)限。在行政區(qū)劃上，政令指定市可以分區(qū)并設立區(qū)級辦事機構(gòu)，以提高市的管理效率。我國的城市管理制度1.我國的城市等級制度(1)直轄市:

直接隸屬于中央政府,但由于其經(jīng)濟地位的特殊性，在某些方面的政治要高于省和自治區(qū)。政區(qū)劃體系在城區(qū)為：市─區(qū)─街道，為兩級政府，三級管理；在近郊區(qū)為：市─區(qū)─鎮(zhèn)，為三級政府，三級管理；在遠郊縣為：市─縣─鄉(xiāng)，三級政府三級管理。各級別都高于一般的地級市。(2)副省級市由于某些城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，國務院對一些省內(nèi)的重要城市授予副省級城市。到目前為止，我國有15個副省級市，它們只是在制定和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃方面享有相當于省級政府的權(quán)限，在行政隸書關(guān)系上仍由省政府領(lǐng)導。（3）地級市地級市是指行政級別介于省與縣之間，行政地位與地區(qū)行署相當?shù)牡胤叫姓ㄖ?，?003年我國的地級市共有267個。雖然地級市在法律上屬于?。ㄗ灾螀^(qū)）管轄的城市，但經(jīng)國務院批準的較大規(guī)模的地級市，有權(quán)制定地方性法規(guī)和規(guī)章，在管理上較地區(qū)行署有較大的自主權(quán)。（4）縣級市是下設于地級市中相當于縣級別的城市；一方面由于其位置原離中心城市，在空間上不能構(gòu)成區(qū)；另一方面由于在很大范圍內(nèi)仍屬于鄉(xiāng)村特征而稱為縣級市。其下不再設區(qū)而下轄若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著城市化步伐的加快，我國很多地方都實行“縣改市”，到2003年全國共有374個，而1985年時只有30個。我國的城市管理制度模式（1）建管合一、直接管理型這種模式將城市規(guī)劃職能同城市建設與管理分離，突出“規(guī)劃領(lǐng)先”的原則。一些改革開放比較早的城市，如上海、大連、珠海、?？?、廈門等，都先后采取了該管理模式?？梢钥闯?，該模式仍然把城市建設作為側(cè)重點，而相關(guān)的城市管理職能并未引起足夠的指示，因此“重建輕管”的問題依然十分突出（2）建管分開、直接管理型

一些城市設立了市政管理委員會，并下設辦公室作為行政實體單位，在各區(qū)設置相應機構(gòu)，直接管理城市市政、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等具體工作，并建立直屬的監(jiān)察隊伍實施監(jiān)察、執(zhí)法工作，被稱為“城管大隊”。如深圳、青島、重慶等城市。這種模式體現(xiàn)了整體間相互制約的原則和專業(yè)化主管的（3）監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)管理型

該模式的職能主要是有一個非常設的城市管理機構(gòu)即城市管理委員會行使。城市管理委員會由市長兼主任，有關(guān)分管市長兼副主任，下設辦公室，簡稱“城管辦”，對各職能部門的工作進行指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查，對工作交叉、職責不清的工作進行協(xié)調(diào)裁決，具體行政行為由專業(yè)職能部門實施，（4）多頭分散管理模式

這種模式不設建設委員會，城市管理職能部門分散行使。如建設局管規(guī)劃，市政管理局管市政，環(huán)衛(wèi)管理局管環(huán)境衛(wèi)生，園林管理局管理園林綠化。其特點是：城市管理職能過度分散，難以形成“綜合管理”的拳頭；同時幾個部門在經(jīng)費分配、業(yè)務分工上也時有扯皮現(xiàn)象。第四節(jié)：城市問題與城市管理城市問題：口過度膨脹、環(huán)境污染、大城市病越來越普遍，能源和水資源越來越緊張，就業(yè)壓力增大，社會福利不足，貧富差距擴大，城市貧困愈亦嚴重，交通擁堵，住房緊張，等等，這些都成為很多國家的城市政府不得不面對的緊迫問題。城市管理：就是解決城市問題．發(fā)達國家與發(fā)展中國家的城市問題與解決途徑問題一樣嗎?相同點:不同點:

程度不同制度不同階段不同發(fā)達國家的途徑:根據(jù)問題出現(xiàn)的先后順序,通過測度其重要程度來解決;發(fā)展中國家：學習發(fā)達國家的經(jīng)驗；跨越式發(fā)展；

城市管理的主要任務是解決當前城市存在的問題，具有很明顯的地域性和時段性。第五節(jié)：城市管理者的責任與素質(zhì)對全體市民負責具有綜合解決問題和獨立處理事務的能力具有區(qū)域科學的知識對新技術(shù)的掌握案例：

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型：深圳第四支柱產(chǎn)業(yè)之辨與國內(nèi)其它經(jīng)濟中心城市動輒有六七個支柱產(chǎn)業(yè)不同，在過去六七年的時間里，深圳一直強調(diào)的是其三大支柱產(chǎn)業(yè)：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)。然而這一情況在今年1月13日發(fā)生了重大變化：在中共深圳市委三屆十一次全體擴大會議上，時任深圳市長的李鴻忠首次提出：將把文化產(chǎn)業(yè)作為第四支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。這一消息最初讓深圳產(chǎn)業(yè)分